建設工程招標人存在的問題及對策研究
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發(fā)布日期：2012年07月19日
招標人通過招投標活動，在自由競爭的基礎上選擇一個報價合理、施工方案可行、企業(yè)管理能力強的施工隊伍來簽訂承發(fā)包合同，為順利完成項目建設，有效合同履約奠定堅實的基礎。但目前招標人存在一系列違法違規(guī)行為，影響招投標的公平、公正性和合同履約的有效性。如何規(guī)范招標人在招投標過程中的行為，實現(xiàn)招投標市場的有序競爭，是目前亟待解決的一個課題。
一、招標人在招標活動中違法違規(guī)行為表現(xiàn)
（一）招標人存在問題
1、不具備招標基本條件的情況下就辦理招投標手續(xù)。如建設資金沒有落實，施工現(xiàn)場拆遷滿足不了施工要求等。
2、與招標代理公司串通一氣。通過對項目總投資進行分解代理選擇招標代理公司，通過代理運作內定中標人。
3、招標人的派出專家干擾評標過程。在評標過程中干預其他評委，以傾向性打分或傾向性言論影響項目評審結果。
4、招標范圍不明確。簡單以施工圖紙中全部建筑安裝工程概括，但工程量清單分部分項工程中缺少關鍵性專業(yè)工程的量和價。這種假象為招標人另行規(guī)避招標發(fā)包專業(yè)工程提供了條件。
5、合同簽訂不規(guī)范。不嚴格按招投標文件的要求簽訂施工合同、關鍵性條款約定不清、簽訂背離備案合同實質性條款的補充協(xié)議等，為施工合同糾紛埋下導火索。
6、采取多種形式虛假招標圈定內定中標人。招標人通過量身定做招標條件，提高投標資質等級或設置門檻來排斥潛在投標人；事先內定中標人施工，后補辦招投標手續(xù)；要求排名第一的局外投標人放棄中標機會，讓內定單位中標等多種形式選取意中人，這種虛假招標行為嚴重損害了其他投標人的利益，影響建筑市場的健康發(fā)展。
7、施工合同管理不規(guī)范，造成合同糾紛。招標人不按備案合同履約，任意壓縮合理工期、指定專業(yè)分包和主要材料、不及時支付工程款等不規(guī)范行為影響施工合同的正常履行，造成工期拖延、引起合同糾紛。
（二）招標代理公司存在的問題
1、招標文件編制質量不高。如工程量清單的工程量不準確，工程量清單項目特征描述不清晰、錯項、漏項，導致簽訂的施工合同缺乏可執(zhí)行力，對后期施工及工程造價控制產生負面影響。
2、招標項目負責人不認真履職。目前資格預審文件和招標文件都要求蓋項目負責人的注冊章，本意是為了讓項目負責人認真審核相關文件，保證文件的質量。但現(xiàn)實中項目負責人只是起蓋章作用，沒有對文件進行把關，起不到實質性的作用。
3、經辦人員素質普遍不高。部分招標代理公司的人員變動快，沒有經過系統(tǒng)的培訓，缺少招投標和工程方面的基本知識，影響著招標項目的順利開展和招標質量。
二、招標人在招標活動中違規(guī)行為出現(xiàn)的原因
1、法律法規(guī)及相關配套制度不健全，缺乏可操作性
招標投標業(yè)務的快速發(fā)展與法律法規(guī)制度建設的相對滯后的突出矛盾，是招標投標活動出現(xiàn)上述問題的重要原因。《建筑法》、《招標投標法》等法律法規(guī)頒布已有十幾年時間，所對應的市場條件發(fā)生了很大變化，部分條款已不能適應市場環(huán)境需要，對新出現(xiàn)的問題處罰沒有法律依據。
2、誠信評價體系不完善，公信力約束差
近幾年，各行業(yè)、各部門都在著手誠信評價體系的建設，對違法違規(guī)企業(yè)起到了一定的作用，但效果不明顯，沒有與業(yè)務承攬切實掛鉤，沒有與評標系統(tǒng)鏈接。信息不對稱造成投標單位故意隱瞞不良記錄，評標專家只能簡單查看投標文件，依據不良記錄記載內容進行評標，真實情況無從了解。
3、招投標知識匱乏，導致招標人法制觀念淡薄
我國落實招投標制度以來已有10多年的時間，也頒布了一系列的法律法規(guī)，在建筑工程領域突出問題專項治理中，招投標過程中仍存在大量的腐敗問題。出現(xiàn)這問題的關鍵是對招標人和代理公司的招投標法律法規(guī)、知識學習不到位，金錢的誘惑力大造成的。
三、解決招標人在招標活動中違規(guī)行為的對策及建議
面對招標人和代理公司各式各樣的違規(guī)行為，不僅要加強招投標法律知識的宣傳普及，讓法深入人心，讓法產生威力，還要在行政監(jiān)管上下力氣，完善監(jiān)管模式，創(chuàng)新工作重點。
1、監(jiān)督事項前置，確保項目滿足招標的基本條件
一個項目要進行招投標，基本條件是項目得到批準、建設資金已落實、有滿足施工的場地和指導施工的圖紙。在目前招投標監(jiān)管模式下，因各部門分工的不同，招投標監(jiān)管部門對建設資金的落實和有滿足施工的場地監(jiān)管處于空白狀態(tài)，導致部分不具備招標條件的項目辦理了招投標，簽訂了施工合同，給合同履行帶來了潛在的不利因素，造成合同糾紛。解決此類問題的關鍵是落實部分監(jiān)督事項前置，如施工場地拆遷、三通一平、建設資金落實等問題先由工程施工許可管理部門進行監(jiān)督落實，招標人憑工程施工許可管理部門出具的合格證明辦理招投標手續(xù)。
2、引入專家論證制度，確保資審文件和招標文件的編制質量
對于合同金額3000萬元以上的房地產開發(fā)項目和政府投資項目，實行資格預審文件和招標文件專家論證制度。資審文件和招標文件備案前，由招標人組織不少于3個具有高級職稱、熟悉招投標法律法規(guī)的專家對項目資審文件和招標文件進行論證，通過后才能到招投標監(jiān)管部門備案。這樣，有利于提高兩個文件的編制質量，減少招投標投訴；有利于減輕監(jiān)管部門的工作量，把主要精力放在過程和環(huán)節(jié)監(jiān)管上，提高行政工作效率。
3、完善法律法規(guī)，新出現(xiàn)問題需要提升到法律層面解決
隨著建筑市場經濟的發(fā)展，暴露出的問題也不斷增多，影響著工程項目的順利建設，為項目管理者也提出了不少的問題。在現(xiàn)在的法律法規(guī)構架下，許多問題已無法可依，雖然地方建設行政主管部門出了一系列的規(guī)范管理性文件，但因為不是法的層面，影響力不大，效果不明顯。如肢解發(fā)包、違法分包、轉包問題，沒有一個法律法規(guī)給予了明確的標準，操作難度大；如建設單位指定分包、指定主要材料、不按合同約定支付工程款等問題，沒有相關的法律法規(guī)約束，也沒有相關的罰則。在合同履行過程中，這些現(xiàn)實存在的問題是造成合同糾紛的主要因素，需要上升到法律層面，制定出一個可操作性強、罰則分明的配套法律法規(guī)。
4、規(guī)范招標代理行為
嚴格落實招標代理公司項目負責人制和經辦人員身份確認，防止資質掛靠現(xiàn)象。啟動項目負責人約談機制和考核評價機制，對于招標文件編制質量低劣，代理行為不規(guī)范的項目，通過約談項目負責人和不良行為記分處理，增強項目負責人責任心，規(guī)范代理公司行為。
5、招投標項目后評估公示，促進招投標全過程監(jiān)督管理
制定《招投標項目后評估管理辦法》，進一步加大對招投標項目的后評估。每年按招投標項目總數(shù)和工程類別抽取5%的項目，組織專家對招投標程序的合法性，招標文件編制質量，是否存在圍標、串標行為，評標專家評標行為的客觀公正性、施工合同簽訂規(guī)范性等問題進行全面評估，評估結果在網上公布，并抄送招標人。通過評估公示制度，有效促進招標人和招標代理公司規(guī)范招投標代理行為，查找分析專家評標過程中存在的突出問題，提出評價建議，不斷提高評標質量。在查找問題、客觀評價、總結經驗的基礎上促進招投標監(jiān)管部門改善監(jiān)管方式，做到招投標全過程管理。
6、招投標關鍵環(huán)節(jié)招標人確認，增強招標人的責任感。
為規(guī)范招投標管理工作，減少招投標項目管理風險，增強招標人的責任心，實行招標人對招投標關鍵環(huán)節(jié)書面確認。招標人辦理招標公告發(fā)布，資格預審文件、招標文件、施工合同備案等均需出具由招標人法定代表人簽字確認的同意事項說明書。
7、嚴格執(zhí)法，加大違法違規(guī)成本支出。
《招標投標法》對招標人和投標人的違法行為的懲處主要以罰款為主，且最高不能超過合同金額的千分之十。這些處罰措施和力度與招投標人違法行為得逞后所得利益相比，違法成本太低了，不足以阻止招投標人為獲得非法利益鋌而走險。必須加大依法處罰力度，提高違法違規(guī)成本，除了中標無效、罰款等經濟處罰外，還要采取降低資質、限制參與招標投標等措施，讓其得不償失，感到預期風險大于預期效益。
8、推行電子化招標，有效防止串標行為
充分利用現(xiàn)代科學技術手段對招投標活動進行管理，盡量避免、減少招投標過程中人為因素的干擾。推行電子化招標，招標人將招標公告和招標文件同時上網發(fā)布，所有符合資質要求的投標人都可以通過網上獲取招標文件，不必事先報名和購買標書，這樣一來，招標人就無法事先知道有哪些投標人參加投標，避免了招標人與投標人、投標人之間相互串標的可能。
來源：中國招標投標協(xié)會網站
一、招標人在招標活動中違法違規(guī)行為表現(xiàn)
（一）招標人存在問題
1、不具備招標基本條件的情況下就辦理招投標手續(xù)。如建設資金沒有落實，施工現(xiàn)場拆遷滿足不了施工要求等。
2、與招標代理公司串通一氣。通過對項目總投資進行分解代理選擇招標代理公司，通過代理運作內定中標人。
3、招標人的派出專家干擾評標過程。在評標過程中干預其他評委，以傾向性打分或傾向性言論影響項目評審結果。
4、招標范圍不明確。簡單以施工圖紙中全部建筑安裝工程概括，但工程量清單分部分項工程中缺少關鍵性專業(yè)工程的量和價。這種假象為招標人另行規(guī)避招標發(fā)包專業(yè)工程提供了條件。
5、合同簽訂不規(guī)范。不嚴格按招投標文件的要求簽訂施工合同、關鍵性條款約定不清、簽訂背離備案合同實質性條款的補充協(xié)議等，為施工合同糾紛埋下導火索。
6、采取多種形式虛假招標圈定內定中標人。招標人通過量身定做招標條件，提高投標資質等級或設置門檻來排斥潛在投標人；事先內定中標人施工，后補辦招投標手續(xù)；要求排名第一的局外投標人放棄中標機會，讓內定單位中標等多種形式選取意中人，這種虛假招標行為嚴重損害了其他投標人的利益，影響建筑市場的健康發(fā)展。
7、施工合同管理不規(guī)范，造成合同糾紛。招標人不按備案合同履約，任意壓縮合理工期、指定專業(yè)分包和主要材料、不及時支付工程款等不規(guī)范行為影響施工合同的正常履行，造成工期拖延、引起合同糾紛。
（二）招標代理公司存在的問題
1、招標文件編制質量不高。如工程量清單的工程量不準確，工程量清單項目特征描述不清晰、錯項、漏項，導致簽訂的施工合同缺乏可執(zhí)行力，對后期施工及工程造價控制產生負面影響。
2、招標項目負責人不認真履職。目前資格預審文件和招標文件都要求蓋項目負責人的注冊章，本意是為了讓項目負責人認真審核相關文件，保證文件的質量。但現(xiàn)實中項目負責人只是起蓋章作用，沒有對文件進行把關，起不到實質性的作用。
3、經辦人員素質普遍不高。部分招標代理公司的人員變動快，沒有經過系統(tǒng)的培訓，缺少招投標和工程方面的基本知識，影響著招標項目的順利開展和招標質量。
二、招標人在招標活動中違規(guī)行為出現(xiàn)的原因
1、法律法規(guī)及相關配套制度不健全，缺乏可操作性
招標投標業(yè)務的快速發(fā)展與法律法規(guī)制度建設的相對滯后的突出矛盾，是招標投標活動出現(xiàn)上述問題的重要原因。《建筑法》、《招標投標法》等法律法規(guī)頒布已有十幾年時間，所對應的市場條件發(fā)生了很大變化，部分條款已不能適應市場環(huán)境需要，對新出現(xiàn)的問題處罰沒有法律依據。
2、誠信評價體系不完善，公信力約束差
近幾年，各行業(yè)、各部門都在著手誠信評價體系的建設，對違法違規(guī)企業(yè)起到了一定的作用，但效果不明顯，沒有與業(yè)務承攬切實掛鉤，沒有與評標系統(tǒng)鏈接。信息不對稱造成投標單位故意隱瞞不良記錄，評標專家只能簡單查看投標文件，依據不良記錄記載內容進行評標，真實情況無從了解。
3、招投標知識匱乏，導致招標人法制觀念淡薄
我國落實招投標制度以來已有10多年的時間，也頒布了一系列的法律法規(guī)，在建筑工程領域突出問題專項治理中，招投標過程中仍存在大量的腐敗問題。出現(xiàn)這問題的關鍵是對招標人和代理公司的招投標法律法規(guī)、知識學習不到位，金錢的誘惑力大造成的。
三、解決招標人在招標活動中違規(guī)行為的對策及建議
面對招標人和代理公司各式各樣的違規(guī)行為，不僅要加強招投標法律知識的宣傳普及，讓法深入人心，讓法產生威力，還要在行政監(jiān)管上下力氣，完善監(jiān)管模式，創(chuàng)新工作重點。
1、監(jiān)督事項前置，確保項目滿足招標的基本條件
一個項目要進行招投標，基本條件是項目得到批準、建設資金已落實、有滿足施工的場地和指導施工的圖紙。在目前招投標監(jiān)管模式下，因各部門分工的不同，招投標監(jiān)管部門對建設資金的落實和有滿足施工的場地監(jiān)管處于空白狀態(tài)，導致部分不具備招標條件的項目辦理了招投標，簽訂了施工合同，給合同履行帶來了潛在的不利因素，造成合同糾紛。解決此類問題的關鍵是落實部分監(jiān)督事項前置，如施工場地拆遷、三通一平、建設資金落實等問題先由工程施工許可管理部門進行監(jiān)督落實，招標人憑工程施工許可管理部門出具的合格證明辦理招投標手續(xù)。
2、引入專家論證制度，確保資審文件和招標文件的編制質量
對于合同金額3000萬元以上的房地產開發(fā)項目和政府投資項目，實行資格預審文件和招標文件專家論證制度。資審文件和招標文件備案前，由招標人組織不少于3個具有高級職稱、熟悉招投標法律法規(guī)的專家對項目資審文件和招標文件進行論證，通過后才能到招投標監(jiān)管部門備案。這樣，有利于提高兩個文件的編制質量，減少招投標投訴；有利于減輕監(jiān)管部門的工作量，把主要精力放在過程和環(huán)節(jié)監(jiān)管上，提高行政工作效率。
3、完善法律法規(guī)，新出現(xiàn)問題需要提升到法律層面解決
隨著建筑市場經濟的發(fā)展，暴露出的問題也不斷增多，影響著工程項目的順利建設，為項目管理者也提出了不少的問題。在現(xiàn)在的法律法規(guī)構架下，許多問題已無法可依，雖然地方建設行政主管部門出了一系列的規(guī)范管理性文件，但因為不是法的層面，影響力不大，效果不明顯。如肢解發(fā)包、違法分包、轉包問題，沒有一個法律法規(guī)給予了明確的標準，操作難度大；如建設單位指定分包、指定主要材料、不按合同約定支付工程款等問題，沒有相關的法律法規(guī)約束，也沒有相關的罰則。在合同履行過程中，這些現(xiàn)實存在的問題是造成合同糾紛的主要因素，需要上升到法律層面，制定出一個可操作性強、罰則分明的配套法律法規(guī)。
4、規(guī)范招標代理行為
嚴格落實招標代理公司項目負責人制和經辦人員身份確認，防止資質掛靠現(xiàn)象。啟動項目負責人約談機制和考核評價機制，對于招標文件編制質量低劣，代理行為不規(guī)范的項目，通過約談項目負責人和不良行為記分處理，增強項目負責人責任心，規(guī)范代理公司行為。
5、招投標項目后評估公示，促進招投標全過程監(jiān)督管理
制定《招投標項目后評估管理辦法》，進一步加大對招投標項目的后評估。每年按招投標項目總數(shù)和工程類別抽取5%的項目，組織專家對招投標程序的合法性，招標文件編制質量，是否存在圍標、串標行為，評標專家評標行為的客觀公正性、施工合同簽訂規(guī)范性等問題進行全面評估，評估結果在網上公布，并抄送招標人。通過評估公示制度，有效促進招標人和招標代理公司規(guī)范招投標代理行為，查找分析專家評標過程中存在的突出問題，提出評價建議，不斷提高評標質量。在查找問題、客觀評價、總結經驗的基礎上促進招投標監(jiān)管部門改善監(jiān)管方式，做到招投標全過程管理。
6、招投標關鍵環(huán)節(jié)招標人確認，增強招標人的責任感。
為規(guī)范招投標管理工作，減少招投標項目管理風險，增強招標人的責任心，實行招標人對招投標關鍵環(huán)節(jié)書面確認。招標人辦理招標公告發(fā)布，資格預審文件、招標文件、施工合同備案等均需出具由招標人法定代表人簽字確認的同意事項說明書。
7、嚴格執(zhí)法，加大違法違規(guī)成本支出。
《招標投標法》對招標人和投標人的違法行為的懲處主要以罰款為主，且最高不能超過合同金額的千分之十。這些處罰措施和力度與招投標人違法行為得逞后所得利益相比，違法成本太低了，不足以阻止招投標人為獲得非法利益鋌而走險。必須加大依法處罰力度，提高違法違規(guī)成本，除了中標無效、罰款等經濟處罰外，還要采取降低資質、限制參與招標投標等措施，讓其得不償失，感到預期風險大于預期效益。
8、推行電子化招標，有效防止串標行為
充分利用現(xiàn)代科學技術手段對招投標活動進行管理，盡量避免、減少招投標過程中人為因素的干擾。推行電子化招標，招標人將招標公告和招標文件同時上網發(fā)布，所有符合資質要求的投標人都可以通過網上獲取招標文件，不必事先報名和購買標書，這樣一來，招標人就無法事先知道有哪些投標人參加投標，避免了招標人與投標人、投標人之間相互串標的可能。
來源：中國招標投標協(xié)會網站
