小議如何遏制工程招投標領(lǐng)域腐敗
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發(fā)布日期：2012年07月09日
在工程招投標領(lǐng)域腐敗治理取得顯著成績的同時，我們還需要進一步完善相關(guān)法規(guī)制度，進一步加大治理力度。目前的關(guān)鍵是建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，堅持政府主導、管辦分離、集中交易、規(guī)范運行、部門監(jiān)管、行政監(jiān)察，有效整合現(xiàn)有的招標投標等交易市場，充分發(fā)揮市場配置公共資源的基礎(chǔ)性作用。
工程招投標領(lǐng)域是腐敗的重災區(qū)。充分發(fā)揮市場配置公共資源的基礎(chǔ)性作用，對于治理工程招投標領(lǐng)域腐敗問題、促進權(quán)力合理運作、減少暗箱操作具有重要意義。2012年6月4日，全國公共資源交易市場建設工作推進會召開，中共中央書記處書記、中央紀委副書記、中央治理工程建設領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導小組組長何勇強調(diào)，要加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，不斷提高公共資源配置的效率和質(zhì)量。
工程招投標領(lǐng)域腐敗行為的主要表現(xiàn)形式
隨著建設工程招投標活動的深入開展，招投標領(lǐng)域諸多違法違規(guī)問題也隨之顯現(xiàn)。工程招投標領(lǐng)域腐敗行為主要表現(xiàn)為以下幾種形式。
規(guī)避招標。規(guī)避招標主要有四種方式:一是應當招標不招標,一般是采取拆分的方式, 將工程化整為零, 將每個標段限制在50萬元以下，肢解發(fā)包；二是變公開招標為邀請招標,即參加招投標的單位必須是接到發(fā)標方邀請書的,這樣就直接限制了參與者的人數(shù)和范圍；三是縮小招標公告的公開范圍，故意選擇節(jié)假日在冷僻的媒體上發(fā)布招標公告，使一些投標單位不能及時知曉招標公告而喪失投標機會；四是人為設置無關(guān)標準，在制作招標文件環(huán)節(jié)，為使特定單位中標，在招標文件中設置對特定單位有利的條款，排斥潛在投標人。近年來司法機關(guān)查處的案例中，許多案件當事人都是采取了類似手段。比如，某大型國有煤礦修建職工宿舍進行招標時，內(nèi)部已經(jīng)選定了幾家以前曾經(jīng)在本單位做過工程關(guān)系較好的施工單位進行投標，于是在招標公告中其公布參加投標的條件中有一條：曾經(jīng)在本煤礦有過工程業(yè)績，最后，除了已經(jīng)確定的那幾家施工單位，其他施工單位均無法參加投標。
控制評標。控制評標主要有兩種方式：一是業(yè)主或有關(guān)權(quán)力機構(gòu)將標底“賣”給投標單位,由于報價分在招標評分中占有較大比例,若報價準確,基本可以一錘定音；二是定向評標，一些政府和行業(yè)管理部門直接參與招投標的全過程, 利用其特殊身份、影響，誘導其他評委評標打分。如一家大型國有企業(yè)的一個辦公樓項目進行招標，在招標開始前，企業(yè)就內(nèi)定了一個關(guān)系比較好的單位作為中標單位，由于擔心通過公開招標競爭的方式并不能保證其中標，作為該項目評標委員會主任委員的單位領(lǐng)導在介紹投標單位情況時，對其他投標單位一帶而過，而對那家內(nèi)定的中標單位，明確表示了與其合作的愿望，并在評標休息期間又與其他評委單獨“交流”，結(jié)果讓預定單位如愿中標。
標后操控。標后操控主要有三種表現(xiàn)：一是在招投標環(huán)節(jié)以低價中標,中標后變更設計方案或者施工方案,進而變更合同價格,以獲取非法利潤；二是違法向中標單位指定設備、材料供應商，從中收取回扣和好處費；三是掌握工程款審批權(quán)的領(lǐng)導或工作人員不嚴格執(zhí)行合同，以優(yōu)先撥款引誘或以拖欠工程建設款相威脅，借機索賄斂財。比如，江蘇某段高速公路建設時不斷地變更設計施工方案，橋梁可以變,道路走向可以變,道路基礎(chǔ)可以變,使決算居然超概算300%,而整個招標過程無懈可擊,中標單位也是報價最低,可是一旦中標,就不斷地變更設計方案或者施工方案,進而變更合同價格,從而獲取非法利潤。
工程招投標領(lǐng)域腐敗問題的復雜原因
招投標領(lǐng)域腐敗行為的產(chǎn)生，原因較為復雜，概括起來主要有以下幾點：一是工程建設市場供求關(guān)系失衡，建設利潤空間卻仍然很大。在工程建設市場，施工能力遠遠大于市場需求，而與供求關(guān)系不相適應的是，工程建設領(lǐng)域利潤空間仍然很大，投標人即使在付出了高昂的行賄費用后,還可以大賺一把。二是權(quán)力過于集中,權(quán)力制衡機制缺失。一些行業(yè)和部門集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體，極易引發(fā)腐敗行為。在招投標監(jiān)督管理體制方面，省、市、縣的招投標項目，按行政隸屬分別由各省、市、縣的行業(yè)行政主管部門組織和管理，這就形成了條塊分割、多頭監(jiān)管的局面。各地、各行業(yè)行政主管部門各行其是，缺乏一個統(tǒng)一且權(quán)威性的管理監(jiān)督機構(gòu)。三是信息傳遞渠道無章，招投標操作不透明。招投標領(lǐng)域信息披露的內(nèi)容和范圍、發(fā)布渠道以及違法披露政府采購信息所應承擔的法律責任等，缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定,未能從法律上建立起集中的信息獲取制度。四是招標代理機構(gòu)受制于招標人，不利于專家公正評標。根據(jù)《中華人民共和國招投標法》,招標人有權(quán)自行選擇招標代理機構(gòu),而在當前招標代理機構(gòu)越來越多的情況下,招標代理機構(gòu)為了自身的利益,不得不按業(yè)主的意思來確定承包商。五是招投標領(lǐng)域制度規(guī)定過粗，監(jiān)督約束松弛?，F(xiàn)行法律法規(guī)對招投標一些環(huán)節(jié)缺乏強制性規(guī)定，尤其是資格預審和評標等關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)定過粗，存在一些可調(diào)控的因素。同時，招投標事后評價機制也不健全，為一些人插手招投標提供了活動空間。
治理工程招投標領(lǐng)域腐敗仍需付出艱苦努力
2000 年，《中華人民共和國招標投標法》正式頒布實施。這部法律在提高建設工程效益、培育建筑市場體系、預防和懲治腐敗方面發(fā)揮了重要作用。2009年，黨中央、國務院組織開展工程建設領(lǐng)域突出問題專項治理工作。在此過程中，工程建設領(lǐng)域法規(guī)制度體系建設扎實推進，工程建設項目信息公開和誠信體系初步建立。
目前的關(guān)鍵是建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，堅持政府主導、管辦分離、集中交易、規(guī)范運行、部門監(jiān)管、行政監(jiān)察，有效整合現(xiàn)有的招標投標等交易市場，充分發(fā)揮市場配置公共資源的基礎(chǔ)性作用。
一是要統(tǒng)一招投標運行程序和規(guī)范化管理，限制自由裁量權(quán)。建議實施工程量清單招標法，由招標人提供包括統(tǒng)一工程量清單的招標文件，投標人根據(jù)招標文件中的工程量清單以及相關(guān)要求進行投標報價，避免招標過程中買賣標底的腐敗行為；探索適用同等質(zhì)量條件下最低價中標規(guī)則，減輕評標專家主觀因素的干擾。
二是擴大專家?guī)烀麊?，?yōu)化評標專家管理。在遵循招投標法要求的前提下，盡量增加專家?guī)熘袑＜业臄?shù)量，減小招標人、投標人與評標專家熟悉的可能性，防止投標人通過對每一個專家行賄的方式達到目的；實現(xiàn)全國范圍內(nèi)專家?guī)炻?lián)網(wǎng)，探索實行異地評標，加大招投標雙方與評標專家相互串通的難度，加大評標過程的科技含量，增強評標運行操作的客觀性和透明度；建立事后評價機制，對業(yè)務水平低、職業(yè)操守差的專家，要堅決取消評標專家資格，對違反法律的行為，要依法追究法律責任。
三是完善信息公示制度，給潛在投標人提供公平競爭的機會。除涉及國家安全和秘密的項目外，應在統(tǒng)一招投標網(wǎng)絡服務平臺將工程招標信息、執(zhí)行情況、質(zhì)量、工期、投資等方面的情況和有關(guān)監(jiān)管單位監(jiān)督電話等內(nèi)容向社會進行公示，對投資項目實施過程中出現(xiàn)重大設計變更，有關(guān)部門也要在追加投資前，將設計變更的原因進行公示，自覺接受社會監(jiān)督。
四是嚴格執(zhí)行設計變更審批制度，切斷投標人標前承諾、標后違諾的“利益鏈”。加強設計招標，通過比選優(yōu)秀的設計企業(yè)和設計方案，提高勘察設計質(zhì)量，從源頭上減少設計變更的發(fā)生；嚴肅設計變更監(jiān)管制度，嚴格執(zhí)行和落實設計變更申報程序，并嚴格審查公示；規(guī)范監(jiān)理制度，強化監(jiān)理責任，避免監(jiān)理與承包商直接發(fā)生經(jīng)濟聯(lián)系，保障監(jiān)理依法獨立履行職責，最大限度地減少和杜絕監(jiān)理單位隨意審批設計變更的現(xiàn)象。（作者 曹靜靜 單位：中央紀委、監(jiān)察部廉政理論研究中心）
來源：中國紀檢監(jiān)察報
工程招投標領(lǐng)域是腐敗的重災區(qū)。充分發(fā)揮市場配置公共資源的基礎(chǔ)性作用，對于治理工程招投標領(lǐng)域腐敗問題、促進權(quán)力合理運作、減少暗箱操作具有重要意義。2012年6月4日，全國公共資源交易市場建設工作推進會召開，中共中央書記處書記、中央紀委副書記、中央治理工程建設領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導小組組長何勇強調(diào)，要加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，不斷提高公共資源配置的效率和質(zhì)量。
工程招投標領(lǐng)域腐敗行為的主要表現(xiàn)形式
隨著建設工程招投標活動的深入開展，招投標領(lǐng)域諸多違法違規(guī)問題也隨之顯現(xiàn)。工程招投標領(lǐng)域腐敗行為主要表現(xiàn)為以下幾種形式。
規(guī)避招標。規(guī)避招標主要有四種方式:一是應當招標不招標,一般是采取拆分的方式, 將工程化整為零, 將每個標段限制在50萬元以下，肢解發(fā)包；二是變公開招標為邀請招標,即參加招投標的單位必須是接到發(fā)標方邀請書的,這樣就直接限制了參與者的人數(shù)和范圍；三是縮小招標公告的公開范圍，故意選擇節(jié)假日在冷僻的媒體上發(fā)布招標公告，使一些投標單位不能及時知曉招標公告而喪失投標機會；四是人為設置無關(guān)標準，在制作招標文件環(huán)節(jié)，為使特定單位中標，在招標文件中設置對特定單位有利的條款，排斥潛在投標人。近年來司法機關(guān)查處的案例中，許多案件當事人都是采取了類似手段。比如，某大型國有煤礦修建職工宿舍進行招標時，內(nèi)部已經(jīng)選定了幾家以前曾經(jīng)在本單位做過工程關(guān)系較好的施工單位進行投標，于是在招標公告中其公布參加投標的條件中有一條：曾經(jīng)在本煤礦有過工程業(yè)績，最后，除了已經(jīng)確定的那幾家施工單位，其他施工單位均無法參加投標。
控制評標。控制評標主要有兩種方式：一是業(yè)主或有關(guān)權(quán)力機構(gòu)將標底“賣”給投標單位,由于報價分在招標評分中占有較大比例,若報價準確,基本可以一錘定音；二是定向評標，一些政府和行業(yè)管理部門直接參與招投標的全過程, 利用其特殊身份、影響，誘導其他評委評標打分。如一家大型國有企業(yè)的一個辦公樓項目進行招標，在招標開始前，企業(yè)就內(nèi)定了一個關(guān)系比較好的單位作為中標單位，由于擔心通過公開招標競爭的方式并不能保證其中標，作為該項目評標委員會主任委員的單位領(lǐng)導在介紹投標單位情況時，對其他投標單位一帶而過，而對那家內(nèi)定的中標單位，明確表示了與其合作的愿望，并在評標休息期間又與其他評委單獨“交流”，結(jié)果讓預定單位如愿中標。
標后操控。標后操控主要有三種表現(xiàn)：一是在招投標環(huán)節(jié)以低價中標,中標后變更設計方案或者施工方案,進而變更合同價格,以獲取非法利潤；二是違法向中標單位指定設備、材料供應商，從中收取回扣和好處費；三是掌握工程款審批權(quán)的領(lǐng)導或工作人員不嚴格執(zhí)行合同，以優(yōu)先撥款引誘或以拖欠工程建設款相威脅，借機索賄斂財。比如，江蘇某段高速公路建設時不斷地變更設計施工方案，橋梁可以變,道路走向可以變,道路基礎(chǔ)可以變,使決算居然超概算300%,而整個招標過程無懈可擊,中標單位也是報價最低,可是一旦中標,就不斷地變更設計方案或者施工方案,進而變更合同價格,從而獲取非法利潤。
工程招投標領(lǐng)域腐敗問題的復雜原因
招投標領(lǐng)域腐敗行為的產(chǎn)生，原因較為復雜，概括起來主要有以下幾點：一是工程建設市場供求關(guān)系失衡，建設利潤空間卻仍然很大。在工程建設市場，施工能力遠遠大于市場需求，而與供求關(guān)系不相適應的是，工程建設領(lǐng)域利潤空間仍然很大，投標人即使在付出了高昂的行賄費用后,還可以大賺一把。二是權(quán)力過于集中,權(quán)力制衡機制缺失。一些行業(yè)和部門集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體，極易引發(fā)腐敗行為。在招投標監(jiān)督管理體制方面，省、市、縣的招投標項目，按行政隸屬分別由各省、市、縣的行業(yè)行政主管部門組織和管理，這就形成了條塊分割、多頭監(jiān)管的局面。各地、各行業(yè)行政主管部門各行其是，缺乏一個統(tǒng)一且權(quán)威性的管理監(jiān)督機構(gòu)。三是信息傳遞渠道無章，招投標操作不透明。招投標領(lǐng)域信息披露的內(nèi)容和范圍、發(fā)布渠道以及違法披露政府采購信息所應承擔的法律責任等，缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定,未能從法律上建立起集中的信息獲取制度。四是招標代理機構(gòu)受制于招標人，不利于專家公正評標。根據(jù)《中華人民共和國招投標法》,招標人有權(quán)自行選擇招標代理機構(gòu),而在當前招標代理機構(gòu)越來越多的情況下,招標代理機構(gòu)為了自身的利益,不得不按業(yè)主的意思來確定承包商。五是招投標領(lǐng)域制度規(guī)定過粗，監(jiān)督約束松弛?，F(xiàn)行法律法規(guī)對招投標一些環(huán)節(jié)缺乏強制性規(guī)定，尤其是資格預審和評標等關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)定過粗，存在一些可調(diào)控的因素。同時，招投標事后評價機制也不健全，為一些人插手招投標提供了活動空間。
治理工程招投標領(lǐng)域腐敗仍需付出艱苦努力
2000 年，《中華人民共和國招標投標法》正式頒布實施。這部法律在提高建設工程效益、培育建筑市場體系、預防和懲治腐敗方面發(fā)揮了重要作用。2009年，黨中央、國務院組織開展工程建設領(lǐng)域突出問題專項治理工作。在此過程中，工程建設領(lǐng)域法規(guī)制度體系建設扎實推進，工程建設項目信息公開和誠信體系初步建立。
目前的關(guān)鍵是建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，堅持政府主導、管辦分離、集中交易、規(guī)范運行、部門監(jiān)管、行政監(jiān)察，有效整合現(xiàn)有的招標投標等交易市場，充分發(fā)揮市場配置公共資源的基礎(chǔ)性作用。
一是要統(tǒng)一招投標運行程序和規(guī)范化管理，限制自由裁量權(quán)。建議實施工程量清單招標法，由招標人提供包括統(tǒng)一工程量清單的招標文件，投標人根據(jù)招標文件中的工程量清單以及相關(guān)要求進行投標報價，避免招標過程中買賣標底的腐敗行為；探索適用同等質(zhì)量條件下最低價中標規(guī)則，減輕評標專家主觀因素的干擾。
二是擴大專家?guī)烀麊?，?yōu)化評標專家管理。在遵循招投標法要求的前提下，盡量增加專家?guī)熘袑＜业臄?shù)量，減小招標人、投標人與評標專家熟悉的可能性，防止投標人通過對每一個專家行賄的方式達到目的；實現(xiàn)全國范圍內(nèi)專家?guī)炻?lián)網(wǎng)，探索實行異地評標，加大招投標雙方與評標專家相互串通的難度，加大評標過程的科技含量，增強評標運行操作的客觀性和透明度；建立事后評價機制，對業(yè)務水平低、職業(yè)操守差的專家，要堅決取消評標專家資格，對違反法律的行為，要依法追究法律責任。
三是完善信息公示制度，給潛在投標人提供公平競爭的機會。除涉及國家安全和秘密的項目外，應在統(tǒng)一招投標網(wǎng)絡服務平臺將工程招標信息、執(zhí)行情況、質(zhì)量、工期、投資等方面的情況和有關(guān)監(jiān)管單位監(jiān)督電話等內(nèi)容向社會進行公示，對投資項目實施過程中出現(xiàn)重大設計變更，有關(guān)部門也要在追加投資前，將設計變更的原因進行公示，自覺接受社會監(jiān)督。
四是嚴格執(zhí)行設計變更審批制度，切斷投標人標前承諾、標后違諾的“利益鏈”。加強設計招標，通過比選優(yōu)秀的設計企業(yè)和設計方案，提高勘察設計質(zhì)量，從源頭上減少設計變更的發(fā)生；嚴肅設計變更監(jiān)管制度，嚴格執(zhí)行和落實設計變更申報程序，并嚴格審查公示；規(guī)范監(jiān)理制度，強化監(jiān)理責任，避免監(jiān)理與承包商直接發(fā)生經(jīng)濟聯(lián)系，保障監(jiān)理依法獨立履行職責，最大限度地減少和杜絕監(jiān)理單位隨意審批設計變更的現(xiàn)象。（作者 曹靜靜 單位：中央紀委、監(jiān)察部廉政理論研究中心）
來源：中國紀檢監(jiān)察報
