規(guī)范采購文件編制 從源頭提高采購質量
http://www.zhuyuchen.cn
發(fā)布日期：2012年03月30日
有人說：采購文件是采購活動的“憲法”。這種比喻未必恰當，但非常形象的描述出采購文件的重要性。采購文件看似簡單，實際涉及面非常寬，要求編制人員非常熟悉相關的法律法規(guī)和政策，熟練掌握招標投標的知識和程序，具有一定的經(jīng)濟和技術知識，以及非常強的責任心和協(xié)調(diào)能力。只有具有多學科專業(yè)知識和豐富實踐經(jīng)驗的復合型人才，才能編制出一本非常完善的采購文件。由于我國教育體制等方面的原因，復合型人才非常少，導致大量的采購文件內(nèi)容存在較多問題，成為政府采購工作的重大隱患。
一、采購文件的編制缺乏有效的規(guī)范
政府采購的采購文件包括：招標文件、競爭性談判文件、詢價文件和單一來源采購文件等。公開招標是政府采購的主要方式，筆者將以招標文件做為研討的重點。
在我國的《政府采購法》中，規(guī)定了編制采購文件應遵循的最基本原則。在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部2004年第18號令）中，用了四條規(guī)定了招標文件的基本內(nèi)容、遵循的一些基本原則等。由于采購文件的內(nèi)容涉及面很寬又很具體，在法律或規(guī)章中不可能用很多條款加以規(guī)范。目前，國家還沒有就編制政府采購的采購文件工作出臺專門的規(guī)定。如此重要的采購文件，編制要求在法律和規(guī)章中只有寥寥數(shù)筆，是遠遠不夠。難怪很多質疑和投訴都是因采購文件編制存在嚴重問題或瑕疵所引起。
例如：招標文件中要求投標人具備資格不夠明確的問題比較普遍，甚至有的要求投標人提供已經(jīng)廢止的資質，導致歧義，引發(fā)投訴；不少招標文件將廢標條款分散在文件中的各個部分中，投標人稍不注意就落入陷阱；有些編制人員不加思考的復制其他類似招標文件內(nèi)容，使投標人無法響應招標文件中規(guī)定的密封、制造商授權等等方面的要求，導致被判定為無效投標。
采購文件的內(nèi)容是否合法合規(guī)，是否規(guī)范，直接影響政府采購的程序合法性和能否達到政府采購的目標。筆者個人認為，加強對采購文件編制的管理，明確采購文件的編制要求，給編制采購文件的人員很好指導，是政府采購管理部門的重要工作之一，也是從源頭抓政府采購質量、確保政府采購效果的重要手段。
二、用《規(guī)范》提高采購文件編制質量
據(jù)筆者了解，采購文件中存在的諸多問題早已引起財政部國庫司有關領導的高度重視，并多次研究解決方案。為進一步深化政府采購改革，規(guī)范政府采購行為，財政部正式委托國信招標集團研究起草《政府采購（貨物類）采購文件編制規(guī)范》。
國信招標集團經(jīng)過調(diào)研、起草、征求意見和反復修改等工作，已將初步成果文件報財政部國庫司。
（一）“編制規(guī)范”與“范本”的區(qū)別
招標文件范本是一本標準化的招標文件，一般不允許改動。編制人員只需要根據(jù)本次招標項目的特點，通過專用條款補充“范本”中相應的通用條款，或在“范本”通用條款的選項中，確定本次招標適用的內(nèi)容，再加上技術條款即可完成招標文件的編制工作。招標文件范本的特點是大大簡化了編制工作量，便于統(tǒng)一，但適用性較差。
在國際上，世界銀行等金融機構和國際組織，以及一些國家的政府，根據(jù)各自項目的特點，制訂了較完善的招標文件示范文本。在我國，國家發(fā)改委、商務部等有關部門分別制訂了工程建設項目施工招標、機電產(chǎn)品國際招標等招標文件范本。實踐證明，招標文件范本對在規(guī)范招標行為等方面起到了積極的作用。
“采購文件編制規(guī)范”重點是對采購文件編制人員的行為進行規(guī)范，是強制編制人員遵守的行為準則，也可稱為編制采購文件的標準?！熬幹埔?guī)范”要明確告訴編制人員，采購文件中必須包含哪些要素，不得缺失。這些要素中必須明確哪些內(nèi)容、禁止寫入哪些內(nèi)容，編寫時的注意事項，以及違反規(guī)定所帶來的后果等?！安少徫募幹埔?guī)范”的特點是較好的彌補了法律和規(guī)章不宜過細和范本內(nèi)容“過死”的缺點，使宏觀的指導性和微觀的實用性有機結合，適用性較強，但在采購文件的完整性和統(tǒng)一性方面略顯不足。
（二）制訂“編制規(guī)范”的指導思想
財政部國庫司有關領導在研究如何規(guī)范政府采購的采購文件編制工作時，較透徹的研究了現(xiàn)有招標文件范本的使用效果，充分分析了政府采購的特點。政府采購的貨物和服務招標與工程建設施工等招標不同，涉及面較寬，有紙張等簡單的辦公用品采購，也有包含設計、設備制造、安裝調(diào)試和現(xiàn)場服務等方面的較復雜系統(tǒng)。如果制訂統(tǒng)一的招標文件范本，很難滿足各類采購項目的要求。經(jīng)過反復論證，認為制訂“采購文件編制規(guī)范”更符合政府采購工作的特點和需求。
為了便于使用，國庫司有關領導要求“編制規(guī)范”要借鑒手機說明書的編制方法，通俗易懂，規(guī)定明確，便于查看。
（三）“編制規(guī)范”的作用
“編制規(guī)范”要對采購文件中必備的要素做出統(tǒng)一的規(guī)定，采購人編制采購文件時，必須遵守“編制規(guī)范”的要求，在此前提下，采購人可以根據(jù)項目的不同特點，自行編寫采購文件的完整內(nèi)容。“編制規(guī)范”還要將一些容易引起歧義的內(nèi)容做出明確的規(guī)定，采購人在編制采購文件時不得違背相關的規(guī)定。
例如：關于投標人的特定資格條件，允許根據(jù)采購項目的需要，在采購文件中規(guī)定投標人及其工作人員資格要求，要求采購文件中的資格要求應當列明資格或資質的名稱、頒發(fā)機構名稱和證明文件的形式，并確保要求的資格是在正常有效的使用。
三、強化采購文件的管理
鑒于采購文件的重要性，提出以下幾點建議。
（一）用“規(guī)范”約束采購人和采購代理機構的行為
制訂一部較實用的《政府采購采購文件編制規(guī)范》，可以提高采購文件的編制質量，有利于規(guī)范采購人和采購代理機構的行為，能較好的避免政府采購活動中的一些問題。
（二）建立采購文件審核或備案制度
目前，使用國有資金的工程建設項目和機電產(chǎn)品國際招標項目，有關招標投標行政監(jiān)督部門都要求招標文件報其備案。一些地方政府采購管理部門也對采購文件進行審查。建議財政部也加強中央本級采購文件的管理，可以借鑒其他部門和地方的經(jīng)驗，結合中央財政的特點，對采購文件實行備案制，或委托政府采購專家?guī)斓膶＜疫M行審核。
財政部也可創(chuàng)新采購文件管理模式，例如：采用事先在政府采購網(wǎng)上公示采購文件的主要條款，接受社會的監(jiān)督，避免出現(xiàn)“天價采購”或歧視性條款等問題。在規(guī)定的公示期限內(nèi)，各方無異議后再正式對外發(fā)出采購文件。
（三）加大采購文件問題的處理力度
建議對不執(zhí)行“編制規(guī)范”的采購人或代理機構要嚴厲處罰。
來源：《中國招標投標》
一、采購文件的編制缺乏有效的規(guī)范
政府采購的采購文件包括：招標文件、競爭性談判文件、詢價文件和單一來源采購文件等。公開招標是政府采購的主要方式，筆者將以招標文件做為研討的重點。
在我國的《政府采購法》中，規(guī)定了編制采購文件應遵循的最基本原則。在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部2004年第18號令）中，用了四條規(guī)定了招標文件的基本內(nèi)容、遵循的一些基本原則等。由于采購文件的內(nèi)容涉及面很寬又很具體，在法律或規(guī)章中不可能用很多條款加以規(guī)范。目前，國家還沒有就編制政府采購的采購文件工作出臺專門的規(guī)定。如此重要的采購文件，編制要求在法律和規(guī)章中只有寥寥數(shù)筆，是遠遠不夠。難怪很多質疑和投訴都是因采購文件編制存在嚴重問題或瑕疵所引起。
例如：招標文件中要求投標人具備資格不夠明確的問題比較普遍，甚至有的要求投標人提供已經(jīng)廢止的資質，導致歧義，引發(fā)投訴；不少招標文件將廢標條款分散在文件中的各個部分中，投標人稍不注意就落入陷阱；有些編制人員不加思考的復制其他類似招標文件內(nèi)容，使投標人無法響應招標文件中規(guī)定的密封、制造商授權等等方面的要求，導致被判定為無效投標。
采購文件的內(nèi)容是否合法合規(guī)，是否規(guī)范，直接影響政府采購的程序合法性和能否達到政府采購的目標。筆者個人認為，加強對采購文件編制的管理，明確采購文件的編制要求，給編制采購文件的人員很好指導，是政府采購管理部門的重要工作之一，也是從源頭抓政府采購質量、確保政府采購效果的重要手段。
二、用《規(guī)范》提高采購文件編制質量
據(jù)筆者了解，采購文件中存在的諸多問題早已引起財政部國庫司有關領導的高度重視，并多次研究解決方案。為進一步深化政府采購改革，規(guī)范政府采購行為，財政部正式委托國信招標集團研究起草《政府采購（貨物類）采購文件編制規(guī)范》。
國信招標集團經(jīng)過調(diào)研、起草、征求意見和反復修改等工作，已將初步成果文件報財政部國庫司。
（一）“編制規(guī)范”與“范本”的區(qū)別
招標文件范本是一本標準化的招標文件，一般不允許改動。編制人員只需要根據(jù)本次招標項目的特點，通過專用條款補充“范本”中相應的通用條款，或在“范本”通用條款的選項中，確定本次招標適用的內(nèi)容，再加上技術條款即可完成招標文件的編制工作。招標文件范本的特點是大大簡化了編制工作量，便于統(tǒng)一，但適用性較差。
在國際上，世界銀行等金融機構和國際組織，以及一些國家的政府，根據(jù)各自項目的特點，制訂了較完善的招標文件示范文本。在我國，國家發(fā)改委、商務部等有關部門分別制訂了工程建設項目施工招標、機電產(chǎn)品國際招標等招標文件范本。實踐證明，招標文件范本對在規(guī)范招標行為等方面起到了積極的作用。
“采購文件編制規(guī)范”重點是對采購文件編制人員的行為進行規(guī)范，是強制編制人員遵守的行為準則，也可稱為編制采購文件的標準?！熬幹埔?guī)范”要明確告訴編制人員，采購文件中必須包含哪些要素，不得缺失。這些要素中必須明確哪些內(nèi)容、禁止寫入哪些內(nèi)容，編寫時的注意事項，以及違反規(guī)定所帶來的后果等?！安少徫募幹埔?guī)范”的特點是較好的彌補了法律和規(guī)章不宜過細和范本內(nèi)容“過死”的缺點，使宏觀的指導性和微觀的實用性有機結合，適用性較強，但在采購文件的完整性和統(tǒng)一性方面略顯不足。
（二）制訂“編制規(guī)范”的指導思想
財政部國庫司有關領導在研究如何規(guī)范政府采購的采購文件編制工作時，較透徹的研究了現(xiàn)有招標文件范本的使用效果，充分分析了政府采購的特點。政府采購的貨物和服務招標與工程建設施工等招標不同，涉及面較寬，有紙張等簡單的辦公用品采購，也有包含設計、設備制造、安裝調(diào)試和現(xiàn)場服務等方面的較復雜系統(tǒng)。如果制訂統(tǒng)一的招標文件范本，很難滿足各類采購項目的要求。經(jīng)過反復論證，認為制訂“采購文件編制規(guī)范”更符合政府采購工作的特點和需求。
為了便于使用，國庫司有關領導要求“編制規(guī)范”要借鑒手機說明書的編制方法，通俗易懂，規(guī)定明確，便于查看。
（三）“編制規(guī)范”的作用
“編制規(guī)范”要對采購文件中必備的要素做出統(tǒng)一的規(guī)定，采購人編制采購文件時，必須遵守“編制規(guī)范”的要求，在此前提下，采購人可以根據(jù)項目的不同特點，自行編寫采購文件的完整內(nèi)容。“編制規(guī)范”還要將一些容易引起歧義的內(nèi)容做出明確的規(guī)定，采購人在編制采購文件時不得違背相關的規(guī)定。
例如：關于投標人的特定資格條件，允許根據(jù)采購項目的需要，在采購文件中規(guī)定投標人及其工作人員資格要求，要求采購文件中的資格要求應當列明資格或資質的名稱、頒發(fā)機構名稱和證明文件的形式，并確保要求的資格是在正常有效的使用。
三、強化采購文件的管理
鑒于采購文件的重要性，提出以下幾點建議。
（一）用“規(guī)范”約束采購人和采購代理機構的行為
制訂一部較實用的《政府采購采購文件編制規(guī)范》，可以提高采購文件的編制質量，有利于規(guī)范采購人和采購代理機構的行為，能較好的避免政府采購活動中的一些問題。
（二）建立采購文件審核或備案制度
目前，使用國有資金的工程建設項目和機電產(chǎn)品國際招標項目，有關招標投標行政監(jiān)督部門都要求招標文件報其備案。一些地方政府采購管理部門也對采購文件進行審查。建議財政部也加強中央本級采購文件的管理，可以借鑒其他部門和地方的經(jīng)驗，結合中央財政的特點，對采購文件實行備案制，或委托政府采購專家?guī)斓膶＜疫M行審核。
財政部也可創(chuàng)新采購文件管理模式，例如：采用事先在政府采購網(wǎng)上公示采購文件的主要條款，接受社會的監(jiān)督，避免出現(xiàn)“天價采購”或歧視性條款等問題。在規(guī)定的公示期限內(nèi)，各方無異議后再正式對外發(fā)出采購文件。
（三）加大采購文件問題的處理力度
建議對不執(zhí)行“編制規(guī)范”的采購人或代理機構要嚴厲處罰。
來源：《中國招標投標》
