政府采購電子化研究·對策建議
政府采購電子化有四大實(shí)現(xiàn)要素，即法律體系、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化和信息安全保障四方面。我國政府采購電子化建設(shè)在這幾方面都存在不足，亟須結(jié)合國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并針對實(shí)際需要，從包括法律法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的頂層制度設(shè)計和包含流程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息安全保障在內(nèi)的底層基礎(chǔ)技術(shù)兩方面入手，積極創(chuàng)新，加快我國的政府采購電子化進(jìn)程。
出臺電子化法規(guī) 提供法律保障
中央、地方電子化立法均不足
我國的《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》等國家法律作為電子化立法的前提，提供了重要的立法基礎(chǔ)；我國2005年4月1日生效的《電子簽名法》和《電子認(rèn)證服務(wù)管理辦法》、《電子公文歸檔管理暫行辦法》、《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際互聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》，為電子商務(wù)的開展提供了法律保障。
但是，以上這些立法都缺乏針對政府采購電子化的專門條款，全國至今尚未頒布有關(guān)政府采購電子化的法規(guī)。
2010年1月14日國務(wù)院法制辦起草的《政府采購法實(shí)施條例》征求意見稿中, 第十四條明確了電子政府采購的合法性，該規(guī)定能解決目前全國各部門各地方廣泛探索并使用的各種電子政府采購活動無法可依的問題；第六十三條明確了采購與存檔等都適用電子化手段。這體現(xiàn)了有關(guān)部門對政府采購電子化立法的重視，但遺憾的是該條例至今尚未正式出臺。
地方政府結(jié)合本地實(shí)踐出臺了地區(qū)性的政府采購電子化相關(guān)法規(guī)和政策。根據(jù)出臺法規(guī)的形式與內(nèi)容來看，可以分為三類地區(qū)。
第一類的省市通過出臺相關(guān)暫行辦法，對政府采購電子化進(jìn)行了全面的規(guī)范。其中，只有廣東省在辦法名稱中稱為“政府采購電子化”，出臺了《廣東省省級政府采購電子化暫行辦法》，而其他地方均稱之為“網(wǎng)上政府采購”，如重慶市出臺了《重慶市網(wǎng)上政府采購管理暫行辦法》，深圳市出臺了《深圳網(wǎng)上政府采購管理暫行辦法》。
第二類是不少地方并沒有出臺電子（或網(wǎng)上）政府采購暫行辦法，而是通過幾個具體的管理辦法就網(wǎng)上詢價采購、競價采購等采購操作方式或辦公用品等品目的網(wǎng)上采購進(jìn)行了規(guī)范。
第三類也是為數(shù)最多的地方，均以內(nèi)部文件的形式對其政府采購網(wǎng)站的使用進(jìn)行了規(guī)范，并沒有具體的管理辦法。
此外，為配合當(dāng)?shù)卣少従W(wǎng)站的運(yùn)行，各地的政府采購網(wǎng)站均有操作手冊，可供用戶參考使用。例如，廣東省政府采購網(wǎng)有《廣東省省級政府采購電子化操作手冊》。
但是，我國各地政府采購電子化相關(guān)法規(guī)先天不足，大多為暫行辦法，存在很多不足之處。比如，各地法規(guī)對進(jìn)行網(wǎng)上采購時出現(xiàn)技術(shù)意外情形時如何處理普遍缺乏相應(yīng)規(guī)定，僅有廣東等少數(shù)幾個地方的法規(guī)有所涉及；各地法規(guī)普遍對進(jìn)行網(wǎng)上采購時發(fā)生的投訴處理缺乏相應(yīng)條款；各地法規(guī)均沒有考慮實(shí)行政府采購電子化后如何援助缺乏技術(shù)手段和電子設(shè)施的供應(yīng)商；各地均沒有涉及政府采購電子化的標(biāo)準(zhǔn)，包括采購流程、商品目錄、專家分類等等；各地法規(guī)對政府采購電子化的數(shù)據(jù)安全基本涉及不多，存在安全隱患。
綜上所述，要完善我國政府采購的法規(guī)體系，推動我國政府采購電子化的發(fā)展，在中央層面盡快出臺政府采購電子化法規(guī)就迫在眉睫。同時，各地方近幾年來推動政府采購電子化的探索與立法實(shí)踐也為制定全國的政府采購電子化法規(guī)提供了彌足珍貴的經(jīng)驗(yàn)，可以說，盡快制定全國政府采購電子化法規(guī)正當(dāng)其時。
填補(bǔ)空白 完善法律體系
由于我國缺乏中央層面的政府采購電子化相應(yīng)法規(guī)，地方的法規(guī)又處于探索階段，較為粗略，因此我國應(yīng)該進(jìn)一步研究、改進(jìn)和完善規(guī)章制度，將政府采購電子化相關(guān)問題進(jìn)行細(xì)分，分門別類地深入探索，并且用創(chuàng)新的思維看待政府采購電子化的發(fā)展，來推動法律制度的創(chuàng)新和制度供給。這要求我們，一方面在法律上不斷地填補(bǔ)空白，跟上時代的發(fā)展，另一方面也要及時對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行完善和補(bǔ)充，以轉(zhuǎn)變法規(guī)落后于實(shí)踐的被動局面。具體建議如下：
首先，在《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《合同法》等相關(guān)法律中明確電子方式的法律效力，從根本上使電子方式和手段合法化，比如要明確電子采購、電子招標(biāo)、電子合同等一系列概念的定義及其法律效力。
其次，在已有《電子簽名法》的基礎(chǔ)上，制定和完善電子商務(wù)、電子交易、電子支付、電子認(rèn)證、電子合同管理、電子文檔保存、電子安全以及數(shù)字犯罪等相關(guān)法律法規(guī)，為政府采購電子化提供有法可依的實(shí)現(xiàn)環(huán)境。
再次，制定《政府采購電子化管理辦法》，本辦法的制定既要考慮國內(nèi)各地的探索與實(shí)踐，又要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。本辦法內(nèi)容應(yīng)該包括信息公開、供應(yīng)商管理、政府采購電子化程序、電子采購評審、意外情況處理、違約責(zé)任、投訴處理、數(shù)據(jù)安全保護(hù)等方面的規(guī)定。
最后，作為法律配套應(yīng)該制定相關(guān)政策，如《政府采購電子化發(fā)展戰(zhàn)略》，發(fā)展戰(zhàn)略既要注重實(shí)效和步驟，又要體現(xiàn)前瞻性和立法性；既要與國際接軌，又要考慮到國內(nèi)各地的差異，有計劃有步驟地推進(jìn)電子化。發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容應(yīng)該包括組織架構(gòu)、采購流程優(yōu)化、完善立法、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建立、標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立、私人部門的廣泛參與等。
建立權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu) 推進(jìn)電子化
九龍治水 條塊分割
綜合分析國外發(fā)達(dá)國家實(shí)施推進(jìn)政府采購電子化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中最重要的一條就是政府在發(fā)展政府采購領(lǐng)域電子化過程中起著主導(dǎo)、支配作用。從效果評估來看，政府采購領(lǐng)域電子化的最大受益者也是政府。因此，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)電子化的過程中發(fā)揮著決定性的作用，能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一政府各部門之間的信息連通和電子網(wǎng)絡(luò)連通，協(xié)調(diào)電子化中的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定。
而我國的政府采購電子化工作一直沒有設(shè)立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，由誰牽頭負(fù)責(zé)有關(guān)電子化的法律規(guī)章以及配套法律規(guī)章，如何通過法規(guī)協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制推行，由誰來負(fù)責(zé)政府采購全國平臺的建設(shè)等等，都是迫切需要解決的問題，否則政府采購電子化就不可能健康發(fā)展。
目前，我國政府采購領(lǐng)域存在著財政和發(fā)展改革兩個綜合主管部門，發(fā)改委下還存在著建設(shè)、水利等八個部級主管部門，各行業(yè)部門和機(jī)構(gòu)都制定了獨(dú)立的管理辦法，造成實(shí)際上各部門的管理機(jī)構(gòu)各管一攤，無法形成管理合力，遇到問題很難協(xié)調(diào)，被形象地稱之為“九龍治水”。各管理機(jī)構(gòu)主體職能交叉重疊，形成條塊分割，管理環(huán)節(jié)增加，多頭重復(fù)管理，職責(zé)不清，增加了各管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難度。對推進(jìn)政府采購電子化認(rèn)識程度不一，措施不同，勢必影響電子化的進(jìn)程。因此，盡快確定政府采購電子化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以便負(fù)責(zé)政府采購電子化的協(xié)調(diào)、組織、推動，是政府采購電子化目前最大的問題。
成立國家級管理機(jī)構(gòu)
首先，對現(xiàn)行政府采購管理體制進(jìn)行改革，強(qiáng)化其組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)政府采購電子化的作用。借鑒國外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，建議我國在國務(wù)院成立一個獨(dú)立、權(quán)威的政府采購委員會，委員會由相關(guān)部門組成。政府采購委員會的主要職能就是制定和完善政府采購相關(guān)法律、規(guī)章，管理政府采購市場，監(jiān)督采購人與供應(yīng)商的采購行為，給整個市場提供統(tǒng)一的規(guī)則，并負(fù)責(zé)全國政府采購電子化的政策制定、統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施。只有這樣統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)才有利于加強(qiáng)對政府采購市場的監(jiān)管，規(guī)范政府采購市場行為，盡快推進(jìn)政府采購的電子化。
其次，要強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會在政府采購電子化過程中的作用。我國應(yīng)該盡快成立全國性的政府采購協(xié)會，負(fù)責(zé)研究政府采購的有關(guān)理論和現(xiàn)實(shí)問題，協(xié)助政府部門進(jìn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和誠信體系建設(shè)，同時推動政府采購電子化的快速發(fā)展。
制定業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)
標(biāo)準(zhǔn)缺乏阻礙電子化進(jìn)程
在政府采購電子化的過程中，能否建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，是直接關(guān)系到我國中央和各地方的信息資源能否成功實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享、科學(xué)決策和高效運(yùn)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源利用和服務(wù)效益最大化的關(guān)鍵。
目前我國已經(jīng)對電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行了探索，取得了一定的成績。2002年1月，我國成立了國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化總體組，全面規(guī)劃和協(xié)調(diào)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，2004年11月完成了國家標(biāo)準(zhǔn)《基于XML的電子公文格式規(guī)范》。2006年2月24日中國電子商務(wù)協(xié)會主持的“電子支付標(biāo)準(zhǔn)化研究工作組”正式成立，工作組旨在推進(jìn)在線支付體系建設(shè)，加緊制定在線支付業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
但是，目前我國沒有頒布相關(guān)政府采購電子化系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用方面的國家標(biāo)準(zhǔn)，由于我國政府采購電子化處在起步階段，所以在標(biāo)準(zhǔn)的制定上，整體來看還存在諸多問題，還有很多地方需要完善。
第一，業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化。政府采購業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化是政府采購電子化實(shí)施的前提，因此一個電子化的招標(biāo)采購系統(tǒng)中必須有科學(xué)可靠的業(yè)務(wù)流程模型作保證。然而，我國政府采購制度建設(shè)尚處于初級階段，體制和機(jī)制都有待進(jìn)一步完善，各級政府的采購業(yè)務(wù)流程還不規(guī)范，差異較大。在這樣的背景下，政府采購電子化的標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)流程還需廣泛調(diào)研，深入研究。
第二，電子文件標(biāo)準(zhǔn)化。政府采購電子化，依賴于采購相關(guān)文件的電子化和標(biāo)準(zhǔn)化。但政府采購中有許多文件很難進(jìn)行電子化處理，如資質(zhì)證明等，面臨著文件電子化和標(biāo)準(zhǔn)化難題。這些文件是各級部門在工作中長期發(fā)展制定出來的，數(shù)量龐雜，要轉(zhuǎn)化成電子文件本身就是一個難題，而如何對電子文件進(jìn)行判斷和識別則是更大的難題。
第三，軟件接口標(biāo)準(zhǔn)化。軟件接口的標(biāo)準(zhǔn)化是政府采購電子化的核心問題，如果中央和地方之間以及各地之間的政府采購平臺無法互聯(lián)互通而形成信息孤島，則意味著電子化失去了重要的應(yīng)用價值。目前，由于缺乏全國的統(tǒng)一接口標(biāo)準(zhǔn)，不同部門和單位開發(fā)的系統(tǒng)，已經(jīng)在一定程度上導(dǎo)致了數(shù)據(jù)孤島的出現(xiàn)，使得部門內(nèi)部和部門之間進(jìn)行互聯(lián)的成本很高。這已成為政府采購電子化亟須解決的緊迫問題之一。
統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn) 互聯(lián)互通
首先，建議盡快制定我國的政府采購電子化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對政府采購電子化建設(shè)盡快統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一建設(shè)，減少低水平重復(fù)開發(fā)導(dǎo)致的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)中央和地方、不同地區(qū)和不同部門的無縫對接，避免形成信息化時代的“信息孤島”。
其次，我國的政府采購電子化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與現(xiàn)存標(biāo)準(zhǔn)相銜接。從國內(nèi)來看，政府采購電子化標(biāo)準(zhǔn)并不只是政府采購領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該是全社會的標(biāo)準(zhǔn)；與其他的系統(tǒng)相銜接，包括與國家推行的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一致，比如與財政部“金財”、“金庫”標(biāo)準(zhǔn)相一致。從國際來看，我國目前正在進(jìn)行加入政府采購協(xié)定的談判，進(jìn)入國際政府采購市場已經(jīng)是必然趨勢，況且國際上的政府采購相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)本身也值得我們借鑒，因此在制定國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)時要做到與國際接軌。
再次，要首先制定政府采購業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)體系。中央和地方以及地方與地方的業(yè)務(wù)流程是不可能完全一致的，但其最基本的流程還是共通的，應(yīng)該集中國內(nèi)專家力量，進(jìn)行攻關(guān)，對目前國內(nèi)的政府采購業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，首先形成業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)體系，然后不同機(jī)構(gòu)在應(yīng)用實(shí)施時對這個基礎(chǔ)再加以個性化修改，這樣才能確保政府采購業(yè)務(wù)流程的全國統(tǒng)一。
最后，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)必須從信息資源標(biāo)準(zhǔn)化管理這一源頭抓起。而信息資源標(biāo)準(zhǔn)化管理的核心是信息資源的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。所謂信息資源管理基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，是指那些決定信息系統(tǒng)質(zhì)量、因而也是進(jìn)行信息資源管理的最基本的標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)具體而言包括如下五項(xiàng)：數(shù)據(jù)元素標(biāo)準(zhǔn)、信息分類編碼標(biāo)準(zhǔn)、用戶視圖標(biāo)準(zhǔn)、概念數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)以及邏輯數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)。
信息安全是電子化成效的重要保障
信息安全是最大技術(shù)挑戰(zhàn)
網(wǎng)絡(luò)與信息安全體系結(jié)構(gòu)主要由環(huán)境和硬件、網(wǎng)絡(luò)層、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用系統(tǒng)、人為因素等構(gòu)成，是一個復(fù)雜的體系。目前，我國的政府采購電子化在技術(shù)開發(fā)方面最主要的問題就是如何保障網(wǎng)絡(luò)與信息安全，網(wǎng)絡(luò)與信息安全的具體內(nèi)容如下：
1 . 身份合法性：必須能夠確認(rèn)招投標(biāo)人的合法身份，保證只有適當(dāng)?shù)娜瞬拍茉L問適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)；
2 . 權(quán)限的控制：招標(biāo)方操作人員、主管領(lǐng)導(dǎo)，投標(biāo)方操作人員，評審專家各司其職，每個角色只能完成自己份內(nèi)的工作，查看自己份內(nèi)的信息；
3 . 不可抵賴性：投標(biāo)企業(yè)在發(fā)送投標(biāo)書后不能抵賴，不能否認(rèn)自己的投標(biāo)行為和投標(biāo)書內(nèi)容；
4 . 安全傳輸：投標(biāo)信息在網(wǎng)絡(luò)上傳輸時，不能被其他投標(biāo)人了解和竄改，要能夠證明投標(biāo)信息的真實(shí)性和完整性；
5 . 時效性：招標(biāo)信息要在同一時間通知投標(biāo)方，投標(biāo)資料需要在同一時間被打開，防止有人從中舞弊。
以上問題的解決與應(yīng)對方案是網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障的重中之重，而我國目前政府采購電子化建設(shè)中對上述問題僅有初步的考慮和探索，尚未形成系統(tǒng)全面的解決方案。因此，網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障仍然是我國政府采購電子化建設(shè)最大的技術(shù)挑戰(zhàn)。
全面構(gòu)建信息安全系統(tǒng)
1 . 要合理規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)與信息安全體系。
規(guī)劃應(yīng)遵循以下原則：
第一，需求、風(fēng)險、代價平衡分析的原則。對任何網(wǎng)絡(luò)來說，絕對安全難以達(dá)到，也不一定必要。對網(wǎng)絡(luò)面臨的威脅及可能承擔(dān)的風(fēng)險進(jìn)行定性與定量相結(jié)合的分析，然后制定規(guī)范、采取措施，確定本系統(tǒng)的安全策略。
第二，綜合性、整體性原則。運(yùn)用系統(tǒng)工程的觀點(diǎn)、方法，分析網(wǎng)絡(luò)的安全問題，并制定具體措施。一個較好的安全措施往往是多種方法適當(dāng)綜合應(yīng)用的結(jié)果。一個計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)包括個人、設(shè)備、軟件、數(shù)據(jù)等環(huán)節(jié)。它們在網(wǎng)絡(luò)安全中的地位和影響作用，只有從系統(tǒng)綜合的整體角度去看待和分析，才可能制定出有效、可行的措施。
第三，一致性原則。這主要是指網(wǎng)絡(luò)安全問題應(yīng)與整個網(wǎng)絡(luò)的工作周期（或生命周期）同時存在，制定的安全體系結(jié)構(gòu)必須與網(wǎng)絡(luò)的安全需求相一致。實(shí)際上，與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)好后再考慮安全對策相比，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之初就考慮安全對策不但更容易，而且花費(fèi)也會少很多。
第四，易操作性原則。安全措施要由人來完成，如果措施過于復(fù)雜，對人的要求過高，本身就降低了安全性。而且，采用的措施不能影響系統(tǒng)正常運(yùn)行。
第五，多重保護(hù)原則。任何安全保護(hù)措施都不是絕對安全的，應(yīng)建立多重保護(hù)系統(tǒng)，各層保護(hù)相互補(bǔ)充，當(dāng)一層保護(hù)被攻破時，其他層保護(hù)仍可保護(hù)信息的安全。
2 . 建議采用認(rèn)證中心（Certificate Authority,簡稱CA）提供的證書解決身份認(rèn)證問題。
CA頒發(fā)的證書內(nèi)容包括證書持有人相關(guān)的身份信息，如姓名、所就職的單位、通信地址等，該證書的權(quán)威性和可信性可以有效解決網(wǎng)絡(luò)中的信任問題。CA證書是電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中信任的基礎(chǔ)。在政府采購電子化平臺中，各個角色要操作政府采購的各個環(huán)節(jié)，都必須通過CA認(rèn)證的登陸方式登陸系統(tǒng)，以保證操作者不是非法侵入的用戶。
3 . 建議采用可信時間服務(wù)系統(tǒng)來保證信息安全。
為了滿足應(yīng)用安全基礎(chǔ)設(shè)施平臺在過程的可管理性、效率的可審計性、行為的可審計性以及行為的不可抵賴性等方面的需求，可信時間服務(wù)系統(tǒng)提供可信時間服務(wù)、可信時間戳服務(wù)?？尚艜r間服務(wù)系統(tǒng)對數(shù)據(jù)加上時間源提供時間標(biāo)記，并使用數(shù)字簽名來保證時間標(biāo)記的完整性和真實(shí)性?？尚艜r間戳服務(wù)系統(tǒng)通過可信時間源獲取標(biāo)準(zhǔn)時間，通過時間戳服務(wù)功能提供可信時間戳服務(wù)。時間戳服務(wù)系統(tǒng)包括可信時間戳服務(wù)功能模塊、可信時間戳服務(wù)子系統(tǒng)、時間戳證據(jù)及日志存儲子系統(tǒng)以及密碼服務(wù)系統(tǒng)。通過對招標(biāo)及投標(biāo)文件加蓋數(shù)字時間戳，確保標(biāo)書及投標(biāo)文件簽發(fā)日期等信息安全。
來源： 政府采購信息報
