淺析政府采購(gòu)工程招標(biāo)中的信息不對(duì)稱
http://www.zhuyuchen.cn
發(fā)布日期：2011年02月10日
在2010年的中國(guó)政府采購(gòu)高峰論壇上，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司（國(guó)庫(kù)支付中心）副主任王瑛指出，“從改革進(jìn)程來(lái)看，政府采購(gòu)制度改革的重心已由改革初期的建章立制、擴(kuò)面增量轉(zhuǎn)向現(xiàn)階段的程序控制、行為規(guī)范上?！睘榇?，筆者嘗試通過剖析國(guó)采中心工程招標(biāo)投標(biāo)中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，來(lái)探討提高采購(gòu)績(jī)效、預(yù)防廢標(biāo)、降低投訴質(zhì)疑的方法，以期達(dá)到科學(xué)控制采購(gòu)程序、有效規(guī)范主體行為的目的。
所謂招標(biāo)投標(biāo)程序中的信息不對(duì)稱，是指各行為主體（本文具體指采購(gòu)人、國(guó)采中心、供應(yīng)商、評(píng)審委員會(huì)）所掌握的招標(biāo)投標(biāo)信息在數(shù)量、透明度、可信度等方面的不均衡，其特點(diǎn)是不對(duì)稱程度越高，招標(biāo)程序、主體行為規(guī)范所面臨的風(fēng)險(xiǎn)越高，若處理不當(dāng)，甚至?xí)苯訉?dǎo)致廢標(biāo)或引發(fā)質(zhì)疑投訴。
信息不對(duì)稱的主要表現(xiàn)
采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的信息不對(duì)稱。從客觀上講，采購(gòu)人在采購(gòu)需求信息方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。但部分采購(gòu)人主觀上會(huì)有意隱瞞部分信息，如中央空調(diào)改造項(xiàng)目，通常采購(gòu)人會(huì)出各方面的考慮，在信息披露等方面對(duì)某一供應(yīng)商或品牌有所側(cè)重，同時(shí)忽視其他供應(yīng)商，人為加劇雙方信息不對(duì)稱的程度。反過來(lái)，在對(duì)工程投標(biāo)、施工、履約管理、監(jiān)理領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)規(guī)范、政策法規(guī)、市場(chǎng)價(jià)格、投標(biāo)方法、潛在風(fēng)險(xiǎn)等信息方面，供應(yīng)商則占有優(yōu)勢(shì)。如在項(xiàng)目報(bào)價(jià)時(shí)，供應(yīng)商因?yàn)樵谑袌?chǎng)價(jià)格信息方面的優(yōu)勢(shì)而處于主動(dòng)地位，有些甚至?xí)褂玫蛢r(jià)惡意競(jìng)標(biāo)、嚴(yán)重不平衡報(bào)價(jià)等方法，而依據(jù)國(guó)采中心現(xiàn)行評(píng)標(biāo)制度，國(guó)采中心、采購(gòu)人、評(píng)委基本無(wú)法對(duì)上述行為進(jìn)行有效核準(zhǔn)，有時(shí)即便發(fā)現(xiàn)也沒有進(jìn)行處理的依據(jù)，最終給項(xiàng)目招標(biāo)、后期管理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。
采購(gòu)人、供應(yīng)商二者與采購(gòu)中心之間的信息不對(duì)稱。主要表現(xiàn)為：一是客觀上由于溝通機(jī)制、交流渠道所限，采購(gòu)中心不可能在短期內(nèi)向采購(gòu)人、供應(yīng)商全面詳實(shí)地解析招標(biāo)投標(biāo)方面的政策法規(guī)、程序規(guī)范、環(huán)節(jié)手續(xù)，短期內(nèi)也難以準(zhǔn)確有效地對(duì)采購(gòu)人、供應(yīng)商在招投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)、方法方面提示、引導(dǎo)，關(guān)于這些方面的信息，采購(gòu)中心明顯占有優(yōu)勢(shì)。二是采購(gòu)人、供應(yīng)商會(huì)出于對(duì)本方利益的考慮，或多或少向采購(gòu)中心隱瞞部分信息，主要表現(xiàn)在前期的招標(biāo)文件編制和后期的項(xiàng)目評(píng)審方面。
信息不對(duì)稱的不良影響
一是影響項(xiàng)目進(jìn)展，降低采購(gòu)效率。理論上講，采購(gòu)人有義務(wù)、有責(zé)任全面詳實(shí)地向采購(gòu)中心和供應(yīng)商提供相關(guān)信息。但事實(shí)上，在項(xiàng)目前期溝通及編制招標(biāo)文件的環(huán)節(jié)中，相當(dāng)一部分采購(gòu)人會(huì)試探性地接觸采購(gòu)中心，雙方類似于一種你問我答的關(guān)系，還有部分采購(gòu)人甚至?xí)髮?duì)部分通用條款做出修改，使得招標(biāo)文件遲遲不能確定，影響項(xiàng)目進(jìn)展。
二是易造成廢標(biāo)或引發(fā)質(zhì)疑投訴。通過對(duì)近幾年來(lái)部分廢標(biāo)項(xiàng)目和質(zhì)疑投訴數(shù)據(jù)的分析，我們發(fā)現(xiàn)大部分廢標(biāo)或質(zhì)疑投訴與信息不對(duì)稱密切相關(guān)，有些甚至就是直接原因。如在某單位中央空調(diào)招標(biāo)項(xiàng)目中，采購(gòu)人委托給國(guó)采中心的采購(gòu)預(yù)算為700萬(wàn)元，但由于目前國(guó)采中心缺乏對(duì)招標(biāo)預(yù)算進(jìn)行考量的依據(jù)和制度，加之受人力、專業(yè)技術(shù)方面的局限，在編制招標(biāo)文件時(shí)將重點(diǎn)放在了對(duì)技術(shù)規(guī)范的要求上，該項(xiàng)目最終因供應(yīng)商報(bào)價(jià)相差懸殊等原因而廢標(biāo)。不難看出，該項(xiàng)目前期存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，包括：采購(gòu)人在標(biāo)前向國(guó)采中心、供應(yīng)商隱瞞了實(shí)際采購(gòu)需求和真實(shí)考慮；現(xiàn)場(chǎng)踏勘后部分供應(yīng)商未就潛在風(fēng)險(xiǎn)向國(guó)采中心或采購(gòu)人提出質(zhì)疑，而是選擇了沉默或退出；針對(duì)招標(biāo)文件中部分明顯存在理解誤差的條款，采購(gòu)人、供應(yīng)商均選擇利于本方的理解并對(duì)國(guó)采中心保持沉默。
防范和化解信息不對(duì)稱的建議
一是項(xiàng)目委托程序標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。所謂標(biāo)準(zhǔn)化就是針對(duì)不同類型的工程項(xiàng)目，形成標(biāo)準(zhǔn)化的固定委托模板。如中央空調(diào)設(shè)備采購(gòu)及安裝類項(xiàng)目，應(yīng)強(qiáng)制性要求采購(gòu)人在委托書中提供基本技術(shù)參數(shù)，而這些基本技術(shù)參數(shù)則是國(guó)采中心根據(jù)多年來(lái)的招標(biāo)實(shí)踐，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家總結(jié)分析得出的。此外，還應(yīng)要求采購(gòu)人提供客觀、詳實(shí)的安裝明細(xì)；針對(duì)工程施工項(xiàng)目，應(yīng)要求采購(gòu)人填寫固定格式的委托書，并向國(guó)采中心提供施工圖紙、工程量清單。
二是標(biāo)前論證制度化。目前，國(guó)采中心關(guān)于標(biāo)前論證制度還沒有明確的規(guī)定，但實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，凡是經(jīng)過標(biāo)前論證的項(xiàng)目，無(wú)論是后續(xù)進(jìn)展還是最終結(jié)果，均取得了良好效果。至于標(biāo)前論證的形式、范圍可以因項(xiàng)目而異。例如，論證對(duì)象可以是招標(biāo)文件的合理性，也可以是項(xiàng)目本身、技術(shù)參數(shù)、圖紙清單的可行性等；論證會(huì)應(yīng)由國(guó)采中心組織，采購(gòu)人、專家、供應(yīng)商根據(jù)邀請(qǐng)情況參加。實(shí)踐證明，標(biāo)前論證能夠有效平衡各行為主體之間的信息。
三是信息平臺(tái)電子化。通信、交通工具的日新月益，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，為各行為主體之間的溝通交流提供了硬件上的保障，但同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，就如何安全、有效利用這些設(shè)施，多數(shù)單位還存在制度上的缺失。電子化的信息平臺(tái)，有利于增強(qiáng)信息的透明度，擴(kuò)張信息的傳播范圍，并最終起到平衡信息不對(duì)稱程度的作用。例如，國(guó)采中心可以將采購(gòu)人、供應(yīng)商及履約供應(yīng)商的相關(guān)信息記錄并在網(wǎng)上公示，這樣一方面有利于后來(lái)者的相互了解，另一方面也對(duì)雙方以后參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)起到提示或警示作用，達(dá)到有效避免或化解標(biāo)前雙方之間信息不對(duì)稱給項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。再如，在評(píng)審過程的科學(xué)性、規(guī)范性以及評(píng)審結(jié)果的合理性、準(zhǔn)確性方面，供應(yīng)商相比于國(guó)采中心、采購(gòu)人、評(píng)審委員會(huì)，處于信息劣勢(shì)，這一方面易使供應(yīng)商與國(guó)采中心、采購(gòu)人、評(píng)委之間形成信任風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不利于國(guó)采中心及時(shí)查漏補(bǔ)缺、發(fā)現(xiàn)問題。利用電子平臺(tái)可以有效、及時(shí)、全面地將評(píng)審結(jié)果公開，有利于供應(yīng)商之間了解自身優(yōu)勢(shì)與不足，有利于對(duì)其監(jiān)督、評(píng)判評(píng)委的公平公正性。建立、完善電子化信息平臺(tái)，為規(guī)避、化解這一風(fēng)險(xiǎn)提供了硬件保障，同時(shí)也起到了有效的監(jiān)督、警示作用。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
所謂招標(biāo)投標(biāo)程序中的信息不對(duì)稱，是指各行為主體（本文具體指采購(gòu)人、國(guó)采中心、供應(yīng)商、評(píng)審委員會(huì)）所掌握的招標(biāo)投標(biāo)信息在數(shù)量、透明度、可信度等方面的不均衡，其特點(diǎn)是不對(duì)稱程度越高，招標(biāo)程序、主體行為規(guī)范所面臨的風(fēng)險(xiǎn)越高，若處理不當(dāng)，甚至?xí)苯訉?dǎo)致廢標(biāo)或引發(fā)質(zhì)疑投訴。
信息不對(duì)稱的主要表現(xiàn)
采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的信息不對(duì)稱。從客觀上講，采購(gòu)人在采購(gòu)需求信息方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。但部分采購(gòu)人主觀上會(huì)有意隱瞞部分信息，如中央空調(diào)改造項(xiàng)目，通常采購(gòu)人會(huì)出各方面的考慮，在信息披露等方面對(duì)某一供應(yīng)商或品牌有所側(cè)重，同時(shí)忽視其他供應(yīng)商，人為加劇雙方信息不對(duì)稱的程度。反過來(lái)，在對(duì)工程投標(biāo)、施工、履約管理、監(jiān)理領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)規(guī)范、政策法規(guī)、市場(chǎng)價(jià)格、投標(biāo)方法、潛在風(fēng)險(xiǎn)等信息方面，供應(yīng)商則占有優(yōu)勢(shì)。如在項(xiàng)目報(bào)價(jià)時(shí)，供應(yīng)商因?yàn)樵谑袌?chǎng)價(jià)格信息方面的優(yōu)勢(shì)而處于主動(dòng)地位，有些甚至?xí)褂玫蛢r(jià)惡意競(jìng)標(biāo)、嚴(yán)重不平衡報(bào)價(jià)等方法，而依據(jù)國(guó)采中心現(xiàn)行評(píng)標(biāo)制度，國(guó)采中心、采購(gòu)人、評(píng)委基本無(wú)法對(duì)上述行為進(jìn)行有效核準(zhǔn)，有時(shí)即便發(fā)現(xiàn)也沒有進(jìn)行處理的依據(jù)，最終給項(xiàng)目招標(biāo)、后期管理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。
采購(gòu)人、供應(yīng)商二者與采購(gòu)中心之間的信息不對(duì)稱。主要表現(xiàn)為：一是客觀上由于溝通機(jī)制、交流渠道所限，采購(gòu)中心不可能在短期內(nèi)向采購(gòu)人、供應(yīng)商全面詳實(shí)地解析招標(biāo)投標(biāo)方面的政策法規(guī)、程序規(guī)范、環(huán)節(jié)手續(xù)，短期內(nèi)也難以準(zhǔn)確有效地對(duì)采購(gòu)人、供應(yīng)商在招投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)、方法方面提示、引導(dǎo)，關(guān)于這些方面的信息，采購(gòu)中心明顯占有優(yōu)勢(shì)。二是采購(gòu)人、供應(yīng)商會(huì)出于對(duì)本方利益的考慮，或多或少向采購(gòu)中心隱瞞部分信息，主要表現(xiàn)在前期的招標(biāo)文件編制和后期的項(xiàng)目評(píng)審方面。
信息不對(duì)稱的不良影響
一是影響項(xiàng)目進(jìn)展，降低采購(gòu)效率。理論上講，采購(gòu)人有義務(wù)、有責(zé)任全面詳實(shí)地向采購(gòu)中心和供應(yīng)商提供相關(guān)信息。但事實(shí)上，在項(xiàng)目前期溝通及編制招標(biāo)文件的環(huán)節(jié)中，相當(dāng)一部分采購(gòu)人會(huì)試探性地接觸采購(gòu)中心，雙方類似于一種你問我答的關(guān)系，還有部分采購(gòu)人甚至?xí)髮?duì)部分通用條款做出修改，使得招標(biāo)文件遲遲不能確定，影響項(xiàng)目進(jìn)展。
二是易造成廢標(biāo)或引發(fā)質(zhì)疑投訴。通過對(duì)近幾年來(lái)部分廢標(biāo)項(xiàng)目和質(zhì)疑投訴數(shù)據(jù)的分析，我們發(fā)現(xiàn)大部分廢標(biāo)或質(zhì)疑投訴與信息不對(duì)稱密切相關(guān)，有些甚至就是直接原因。如在某單位中央空調(diào)招標(biāo)項(xiàng)目中，采購(gòu)人委托給國(guó)采中心的采購(gòu)預(yù)算為700萬(wàn)元，但由于目前國(guó)采中心缺乏對(duì)招標(biāo)預(yù)算進(jìn)行考量的依據(jù)和制度，加之受人力、專業(yè)技術(shù)方面的局限，在編制招標(biāo)文件時(shí)將重點(diǎn)放在了對(duì)技術(shù)規(guī)范的要求上，該項(xiàng)目最終因供應(yīng)商報(bào)價(jià)相差懸殊等原因而廢標(biāo)。不難看出，該項(xiàng)目前期存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，包括：采購(gòu)人在標(biāo)前向國(guó)采中心、供應(yīng)商隱瞞了實(shí)際采購(gòu)需求和真實(shí)考慮；現(xiàn)場(chǎng)踏勘后部分供應(yīng)商未就潛在風(fēng)險(xiǎn)向國(guó)采中心或采購(gòu)人提出質(zhì)疑，而是選擇了沉默或退出；針對(duì)招標(biāo)文件中部分明顯存在理解誤差的條款，采購(gòu)人、供應(yīng)商均選擇利于本方的理解并對(duì)國(guó)采中心保持沉默。
防范和化解信息不對(duì)稱的建議
一是項(xiàng)目委托程序標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。所謂標(biāo)準(zhǔn)化就是針對(duì)不同類型的工程項(xiàng)目，形成標(biāo)準(zhǔn)化的固定委托模板。如中央空調(diào)設(shè)備采購(gòu)及安裝類項(xiàng)目，應(yīng)強(qiáng)制性要求采購(gòu)人在委托書中提供基本技術(shù)參數(shù)，而這些基本技術(shù)參數(shù)則是國(guó)采中心根據(jù)多年來(lái)的招標(biāo)實(shí)踐，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家總結(jié)分析得出的。此外，還應(yīng)要求采購(gòu)人提供客觀、詳實(shí)的安裝明細(xì)；針對(duì)工程施工項(xiàng)目，應(yīng)要求采購(gòu)人填寫固定格式的委托書，并向國(guó)采中心提供施工圖紙、工程量清單。
二是標(biāo)前論證制度化。目前，國(guó)采中心關(guān)于標(biāo)前論證制度還沒有明確的規(guī)定，但實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，凡是經(jīng)過標(biāo)前論證的項(xiàng)目，無(wú)論是后續(xù)進(jìn)展還是最終結(jié)果，均取得了良好效果。至于標(biāo)前論證的形式、范圍可以因項(xiàng)目而異。例如，論證對(duì)象可以是招標(biāo)文件的合理性，也可以是項(xiàng)目本身、技術(shù)參數(shù)、圖紙清單的可行性等；論證會(huì)應(yīng)由國(guó)采中心組織，采購(gòu)人、專家、供應(yīng)商根據(jù)邀請(qǐng)情況參加。實(shí)踐證明，標(biāo)前論證能夠有效平衡各行為主體之間的信息。
三是信息平臺(tái)電子化。通信、交通工具的日新月益，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，為各行為主體之間的溝通交流提供了硬件上的保障，但同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，就如何安全、有效利用這些設(shè)施，多數(shù)單位還存在制度上的缺失。電子化的信息平臺(tái)，有利于增強(qiáng)信息的透明度，擴(kuò)張信息的傳播范圍，并最終起到平衡信息不對(duì)稱程度的作用。例如，國(guó)采中心可以將采購(gòu)人、供應(yīng)商及履約供應(yīng)商的相關(guān)信息記錄并在網(wǎng)上公示，這樣一方面有利于后來(lái)者的相互了解，另一方面也對(duì)雙方以后參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)起到提示或警示作用，達(dá)到有效避免或化解標(biāo)前雙方之間信息不對(duì)稱給項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。再如，在評(píng)審過程的科學(xué)性、規(guī)范性以及評(píng)審結(jié)果的合理性、準(zhǔn)確性方面，供應(yīng)商相比于國(guó)采中心、采購(gòu)人、評(píng)審委員會(huì)，處于信息劣勢(shì)，這一方面易使供應(yīng)商與國(guó)采中心、采購(gòu)人、評(píng)委之間形成信任風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不利于國(guó)采中心及時(shí)查漏補(bǔ)缺、發(fā)現(xiàn)問題。利用電子平臺(tái)可以有效、及時(shí)、全面地將評(píng)審結(jié)果公開，有利于供應(yīng)商之間了解自身優(yōu)勢(shì)與不足，有利于對(duì)其監(jiān)督、評(píng)判評(píng)委的公平公正性。建立、完善電子化信息平臺(tái)，為規(guī)避、化解這一風(fēng)險(xiǎn)提供了硬件保障，同時(shí)也起到了有效的監(jiān)督、警示作用。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
