串通投標問題及其預防和治理對策
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發(fā)布日期：2010年12月30日
只有通過政府采購和工程建設招投標全過程制度、機制的不斷規(guī)范和嚴密，盡可能地減少制度、機制的缺陷和漏洞，并不斷健全完善招投標制度、機制，規(guī)范和約束處于政府采購和工程建設招投標各個環(huán)節(jié)的職能機構以及相關當事人，才能有效地預防和治理串通投標問題。
對政府采購來說，還應當重視“抓大放小”，提高政府集中采購的規(guī)模門檻，達到規(guī)模門檻的項目必須實行政府集中采購，低于規(guī)模門檻的項目放給各部門各單位按照《政府采購法》的規(guī)定自行組織采購，同時加強對各單位自行采購的管理和監(jiān)督檢查。在抓大放小的前提下，遵循程序規(guī)范、過程透明、合理分權、相互制衡、有效監(jiān)督的原則，抓住關鍵環(huán)節(jié)和重點崗位，采取綜合性措施，建立覆蓋招投標活動各個環(huán)節(jié)、有效規(guī)范和約束參與招投標活動各方當事人行為的招投標工作制度、機制。
加強需求方案設計環(huán)節(jié)的防控
采購人（業(yè)主）單位應當組成采購小組，集體進行市場調研和采購需求方案編制，科學合理地設計采購需求、采購標準和采購條件，并組織本單位內部相關部門人員和專家共同論證，避免采購需求方案設計工作中的個人專斷或者少數人決定。采購項目的功能配置、規(guī)格參數、材質選擇等專業(yè)技術要求的設計，既要保證通過招標采購到的貨物、工程或者服務能夠實現預期采購目標、滿足使用需要，又要防止不切實際的高標準、高配置造成功能配置的浪費和閑置，更要防止以不合理的條件排斥、限制投標人平等參加競爭；投標人資格條件要求的設定，應當與招標項目的性質、規(guī)模相適應，防止“量身定制”地設定只有少數投標人能夠滿足的資格條件；評價體系和評分標準的設計，應當科學、合理、公正、確切，既能借助其評價比較各投標供應商在功能配置、技術水平、品質等方面的優(yōu)劣高低，又盡可能地減少評委的自由裁量權。對于達到一定規(guī)模的采購項目，在時間允許的情況下，采購需求方案應當在本單位進行公示，廣泛征求本單位干部職工的意見和建議，接受本單位干部職工的監(jiān)督，從基礎環(huán)節(jié)保證采購方案的可行性和公正性。
加強招標文件編制環(huán)節(jié)的防控
對于下達、委托給政府采購中心或者招標公司組織集中采購的項目，應加強招標文件編制環(huán)節(jié)的防控。
一是應當實行采購需求方案公示制度。政府采購中心或者招標公司必須將采購人（業(yè)主）編制的采購需求方案，包括采購標的名稱、功能配置、指標參數、交貨竣工時間和方式、投標人資格條件要求、評價體系和評分標準等實質性條款和條件全部上網公示，以提前征求潛在投標人的意見建議，接受潛在投標人和社會各界對采購需求方案合法性、公正性的監(jiān)督。
二是應當實行招標文件論證制度。在“抓大放小”的前提下，實行所有招標文件專家論證制度既是必要的，也是可行的。一方面，應當在法規(guī)制度中明確規(guī)定，所有招標項目的招標文件必須經過專家論證和修改完善的程序；另一方面，明確規(guī)定政府采購中心和招標公司必須組織三人以上的專家組論證招標文件，采購人（業(yè)主）不得干涉，并且規(guī)定采購人（業(yè)主）不參加論證工作，由專家組在獨立論證的基礎上修改完善招標文件而不須經過采購人（業(yè)主）同意。
三是相關監(jiān)管部門應當加強對招標文件的備案審查工作。嚴格執(zhí)行《政府采購法》和相關法律制度的規(guī)定，所有招標文件在發(fā)布、發(fā)售之前，必須按規(guī)定報監(jiān)管部門備案。監(jiān)管部門應當加強對招標文件內容合法性、公正性的審查，或者組織專家組進行審查論證。
四是應當實行招標文件事前公示征求意見建議的制度。除了法律制度規(guī)定的緊急、特殊采購情形外，應當按照“公示是必須、不公示是例外”的原則，實行所有招標文件在進入招標程序之前必須予以網上公示、廣泛征求潛在投標人意見建議的制度，建立潛在投標人和社會各界對招標文件進行合法性、公正性監(jiān)督的機制。
加強招標文件發(fā)布環(huán)節(jié)的防控
一是各級政府采購中心應當全部實行財政全額撥款的體制，在此基礎上，一律實行網上公開發(fā)布招標文件、由供應商自行從網上下載招標文件和網上確認參加投標的機制。網上確認參加投標的供應商名單自動生成在采購中心數據庫中，并對該數據庫實行嚴格的保密制度，比如實行兩人雙密碼保密制度，確保在開標之前任何人都不知道已經確認參加投標的供應商名單，以防止投標人通過知悉潛在投標人名單而產生串通投標的行為。
二是需要通過發(fā)售招標文件取得收入的社會招標公司應當切實加強對購買招標文件的供應商名單的管理，實行嚴格的保密責任制，以盡可能地減少投標供應商知悉購買招標文件的供應商名單的概率。只要投標供應商不能完全知悉所有購買招標文件的供應商名單，只要不是所有投標人串通投標，即使有部分投標人串通，但由于其不知道究竟有多少投標人參加投標，一方面其串通投標的動機將在一定程度上受到抑制，另一方面也能夠在一定程度上降低其通過串通謀取中標的概率。
三是如果能夠取消招標公司通過發(fā)售招標文件收費，同時適當提高其收取中標服務費的比例，在此基礎上實行前述網上發(fā)布招標文件、網上下載招標文件、網上確認參加投標、嚴格的投標人名單保密制度等，也能夠在一定程度上抑制串通投標問題的發(fā)生。
加強專家遴選環(huán)節(jié)的防控
應當把加強專家隊伍的建設和管理擺上更加重要的位置，大力擴充高素質專家進入專家?guī)欤_保能勝任項目評審工作的專家數量足夠大；完善評審專家遴選機制，實行在開標后或者開標的同時由第三方隨機抽取評審專家的制度，有條件的地方應當引入電子信息技術，運用電子設備隨機抽取和自動通知專家；實行嚴格的專家?guī)旌驮u標專家名單保密責任制，切實防止專家名單泄漏，防止專家與投標人之間主動或者被動地發(fā)生聯系；對入庫專家進行合理分類，切實細化到專家的具體專業(yè)而不是像現在許多地方那樣僅僅劃分到專業(yè)大類，以確保能夠隨機抽取到與所評審項目專業(yè)領域真正對口的專家，保證在隨機抽取專家情況下評審工作的質量和效率，降低串通投標問題發(fā)生的概率。
加強評標環(huán)節(jié)的防控
應當普遍實行招標方與評標委員會分離的制度，招標方只負責評標的組織工作，不得參與具體評標工作，不得干預評標委員會獨立評標；應當實行采購人（業(yè)主）與評標委員會分離的制度，采購人（業(yè)主）代表不參與評標工作；在大力擴充高素質專家進入評審專家?guī)?、對入庫專家合理分類和隨機抽取的基礎上，實行評標委員會成員獨立評標制度，評審過程中不得相互研究討論，防止采購人（業(yè)主）代表與專家評委、專家評委相互之間產生影響；盡可能多地設置獨立的評標室，使每個評委都能在單獨的評標室內獨立評標；嚴格對參與評標人員通信工具的管理，參與評標人員進入評標室后，通信工具一律關閉并統一保管，或者對評標場所進行無線通信物理屏蔽，評標過程中必須通過電話咨詢、聯系的事項只能使用評標室內的固定電話。通過采取這些措施，保證評標委員會所有成員能夠獨立和客觀公正地履行評審決策職責，防止相互影響和外部干擾。
另外，非常重要的是，一方面，要把審查是否存在串通投標問題作為評標委員會的重要職責，納入評審工作必須經過的程序；另一方面，要在深入分析研究和不斷積累的基礎上，對屬于串通投標的情形作出明確具體的規(guī)定，由評標委員會根據對所有投標文件的評審，就所評審項目是否存在串通投標問題作出結論并寫入評標報告。
加強合同驗收環(huán)節(jié)的防控
一方面，在目前由采購人（業(yè)主）負責合同履行和驗收的情況下，應當實行采購人（業(yè)主）單位負責組織自行采購、參與政府集中采購和工程建設招標人員與負責合同履行和驗收人員工作職責相互分離的制度，組建驗收小組，嚴密驗收程序，集體組織驗收；另一方面，應當積極探索建立第三方驗收的制度，使驗收權與采購人（業(yè)主）分離，從根本上改變目前驗收活動缺乏制衡和監(jiān)督的現狀。
利用現代信息技術加強防控
加大政府采購中心以及其他招標代理機構的基礎設施建設投入，加強政府采購電子化建設，加快推進采購計劃網上申報、審批、下達，采購需求網上公開征求意見建議，招標文件網上發(fā)布和下載，投標人網上確認參加投標，專家網上評標，招標結果網上公示和公告，招投標行政管理和招標采購過程中形成的各種信息除涉及國家機密和供應商商業(yè)秘密的事項外都要網上公開，利用科技手段加強對招投標以及合同履行和驗收活動的全過程、全方位監(jiān)控。
來源：政府采購信息報
對政府采購來說，還應當重視“抓大放小”，提高政府集中采購的規(guī)模門檻，達到規(guī)模門檻的項目必須實行政府集中采購，低于規(guī)模門檻的項目放給各部門各單位按照《政府采購法》的規(guī)定自行組織采購，同時加強對各單位自行采購的管理和監(jiān)督檢查。在抓大放小的前提下，遵循程序規(guī)范、過程透明、合理分權、相互制衡、有效監(jiān)督的原則，抓住關鍵環(huán)節(jié)和重點崗位，采取綜合性措施，建立覆蓋招投標活動各個環(huán)節(jié)、有效規(guī)范和約束參與招投標活動各方當事人行為的招投標工作制度、機制。
加強需求方案設計環(huán)節(jié)的防控
采購人（業(yè)主）單位應當組成采購小組，集體進行市場調研和采購需求方案編制，科學合理地設計采購需求、采購標準和采購條件，并組織本單位內部相關部門人員和專家共同論證，避免采購需求方案設計工作中的個人專斷或者少數人決定。采購項目的功能配置、規(guī)格參數、材質選擇等專業(yè)技術要求的設計，既要保證通過招標采購到的貨物、工程或者服務能夠實現預期采購目標、滿足使用需要，又要防止不切實際的高標準、高配置造成功能配置的浪費和閑置，更要防止以不合理的條件排斥、限制投標人平等參加競爭；投標人資格條件要求的設定，應當與招標項目的性質、規(guī)模相適應，防止“量身定制”地設定只有少數投標人能夠滿足的資格條件；評價體系和評分標準的設計，應當科學、合理、公正、確切，既能借助其評價比較各投標供應商在功能配置、技術水平、品質等方面的優(yōu)劣高低，又盡可能地減少評委的自由裁量權。對于達到一定規(guī)模的采購項目，在時間允許的情況下，采購需求方案應當在本單位進行公示，廣泛征求本單位干部職工的意見和建議，接受本單位干部職工的監(jiān)督，從基礎環(huán)節(jié)保證采購方案的可行性和公正性。
加強招標文件編制環(huán)節(jié)的防控
對于下達、委托給政府采購中心或者招標公司組織集中采購的項目，應加強招標文件編制環(huán)節(jié)的防控。
一是應當實行采購需求方案公示制度。政府采購中心或者招標公司必須將采購人（業(yè)主）編制的采購需求方案，包括采購標的名稱、功能配置、指標參數、交貨竣工時間和方式、投標人資格條件要求、評價體系和評分標準等實質性條款和條件全部上網公示，以提前征求潛在投標人的意見建議，接受潛在投標人和社會各界對采購需求方案合法性、公正性的監(jiān)督。
二是應當實行招標文件論證制度。在“抓大放小”的前提下，實行所有招標文件專家論證制度既是必要的，也是可行的。一方面，應當在法規(guī)制度中明確規(guī)定，所有招標項目的招標文件必須經過專家論證和修改完善的程序；另一方面，明確規(guī)定政府采購中心和招標公司必須組織三人以上的專家組論證招標文件，采購人（業(yè)主）不得干涉，并且規(guī)定采購人（業(yè)主）不參加論證工作，由專家組在獨立論證的基礎上修改完善招標文件而不須經過采購人（業(yè)主）同意。
三是相關監(jiān)管部門應當加強對招標文件的備案審查工作。嚴格執(zhí)行《政府采購法》和相關法律制度的規(guī)定，所有招標文件在發(fā)布、發(fā)售之前，必須按規(guī)定報監(jiān)管部門備案。監(jiān)管部門應當加強對招標文件內容合法性、公正性的審查，或者組織專家組進行審查論證。
四是應當實行招標文件事前公示征求意見建議的制度。除了法律制度規(guī)定的緊急、特殊采購情形外，應當按照“公示是必須、不公示是例外”的原則，實行所有招標文件在進入招標程序之前必須予以網上公示、廣泛征求潛在投標人意見建議的制度，建立潛在投標人和社會各界對招標文件進行合法性、公正性監(jiān)督的機制。
加強招標文件發(fā)布環(huán)節(jié)的防控
一是各級政府采購中心應當全部實行財政全額撥款的體制，在此基礎上，一律實行網上公開發(fā)布招標文件、由供應商自行從網上下載招標文件和網上確認參加投標的機制。網上確認參加投標的供應商名單自動生成在采購中心數據庫中，并對該數據庫實行嚴格的保密制度，比如實行兩人雙密碼保密制度，確保在開標之前任何人都不知道已經確認參加投標的供應商名單，以防止投標人通過知悉潛在投標人名單而產生串通投標的行為。
二是需要通過發(fā)售招標文件取得收入的社會招標公司應當切實加強對購買招標文件的供應商名單的管理，實行嚴格的保密責任制，以盡可能地減少投標供應商知悉購買招標文件的供應商名單的概率。只要投標供應商不能完全知悉所有購買招標文件的供應商名單，只要不是所有投標人串通投標，即使有部分投標人串通，但由于其不知道究竟有多少投標人參加投標，一方面其串通投標的動機將在一定程度上受到抑制，另一方面也能夠在一定程度上降低其通過串通謀取中標的概率。
三是如果能夠取消招標公司通過發(fā)售招標文件收費，同時適當提高其收取中標服務費的比例，在此基礎上實行前述網上發(fā)布招標文件、網上下載招標文件、網上確認參加投標、嚴格的投標人名單保密制度等，也能夠在一定程度上抑制串通投標問題的發(fā)生。
加強專家遴選環(huán)節(jié)的防控
應當把加強專家隊伍的建設和管理擺上更加重要的位置，大力擴充高素質專家進入專家?guī)欤_保能勝任項目評審工作的專家數量足夠大；完善評審專家遴選機制，實行在開標后或者開標的同時由第三方隨機抽取評審專家的制度，有條件的地方應當引入電子信息技術，運用電子設備隨機抽取和自動通知專家；實行嚴格的專家?guī)旌驮u標專家名單保密責任制，切實防止專家名單泄漏，防止專家與投標人之間主動或者被動地發(fā)生聯系；對入庫專家進行合理分類，切實細化到專家的具體專業(yè)而不是像現在許多地方那樣僅僅劃分到專業(yè)大類，以確保能夠隨機抽取到與所評審項目專業(yè)領域真正對口的專家，保證在隨機抽取專家情況下評審工作的質量和效率，降低串通投標問題發(fā)生的概率。
加強評標環(huán)節(jié)的防控
應當普遍實行招標方與評標委員會分離的制度，招標方只負責評標的組織工作，不得參與具體評標工作，不得干預評標委員會獨立評標；應當實行采購人（業(yè)主）與評標委員會分離的制度，采購人（業(yè)主）代表不參與評標工作；在大力擴充高素質專家進入評審專家?guī)?、對入庫專家合理分類和隨機抽取的基礎上，實行評標委員會成員獨立評標制度，評審過程中不得相互研究討論，防止采購人（業(yè)主）代表與專家評委、專家評委相互之間產生影響；盡可能多地設置獨立的評標室，使每個評委都能在單獨的評標室內獨立評標；嚴格對參與評標人員通信工具的管理，參與評標人員進入評標室后，通信工具一律關閉并統一保管，或者對評標場所進行無線通信物理屏蔽，評標過程中必須通過電話咨詢、聯系的事項只能使用評標室內的固定電話。通過采取這些措施，保證評標委員會所有成員能夠獨立和客觀公正地履行評審決策職責，防止相互影響和外部干擾。
另外，非常重要的是，一方面，要把審查是否存在串通投標問題作為評標委員會的重要職責，納入評審工作必須經過的程序；另一方面，要在深入分析研究和不斷積累的基礎上，對屬于串通投標的情形作出明確具體的規(guī)定，由評標委員會根據對所有投標文件的評審，就所評審項目是否存在串通投標問題作出結論并寫入評標報告。
加強合同驗收環(huán)節(jié)的防控
一方面，在目前由采購人（業(yè)主）負責合同履行和驗收的情況下，應當實行采購人（業(yè)主）單位負責組織自行采購、參與政府集中采購和工程建設招標人員與負責合同履行和驗收人員工作職責相互分離的制度，組建驗收小組，嚴密驗收程序，集體組織驗收；另一方面，應當積極探索建立第三方驗收的制度，使驗收權與采購人（業(yè)主）分離，從根本上改變目前驗收活動缺乏制衡和監(jiān)督的現狀。
利用現代信息技術加強防控
加大政府采購中心以及其他招標代理機構的基礎設施建設投入，加強政府采購電子化建設，加快推進采購計劃網上申報、審批、下達，采購需求網上公開征求意見建議，招標文件網上發(fā)布和下載，投標人網上確認參加投標，專家網上評標，招標結果網上公示和公告，招投標行政管理和招標采購過程中形成的各種信息除涉及國家機密和供應商商業(yè)秘密的事項外都要網上公開，利用科技手段加強對招投標以及合同履行和驗收活動的全過程、全方位監(jiān)控。
來源：政府采購信息報
