治理環(huán)評和招投標問題的對策
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發(fā)布日期：2010年07月15日
項目決策中存在未批先建、違規(guī)審批的突出問題
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在項目決策中未批先建、違規(guī)審批的問題比較突出，其中以沒有辦理環(huán)評審批手續(xù)即開工建設的問題最多。導致不嚴格履行環(huán)境影響評價和“三同時”制度的主要原因在于：
國家環(huán)保部《建設項目環(huán)境保護分類管理名錄》將農(nóng)林水、村級公路等生態(tài)環(huán)境影響不大的小型工程建設項目列入其中，但在具體實踐中很難落實到位。按現(xiàn)行政策規(guī)定，必須請有資質(zhì)的中介機構做環(huán)評登記表、報告表甚至報告書，而中介機構的收費高、編制時間長，既增加了項目建設成本，又延長了建設周期，導致不少小型項目建設業(yè)主不愿辦理環(huán)評手續(xù)。
沒有建立起環(huán)保部門與發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門行政審批的有效鏈接。主要表現(xiàn)為發(fā)改委、土地、建設等職能部門對環(huán)評工作認識不足、把關不嚴，與環(huán)保部門之間缺乏工作溝通，信息反饋不及時，在建設單位未辦理環(huán)評審批手續(xù)的情況下，便對其予以批準放行，導致環(huán)評滯后甚至未批先建的情況時有發(fā)生?！董h(huán)境影響評價法》明確規(guī)定：“建設項目依法應當進行環(huán)境影響評價而未評價，或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)依法批準，審批部門擅自批準該項目建設的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由上級機關或者監(jiān)察機關依法給予行政處分”，另對建設單位還有行政處罰的具體規(guī)定，但在實際操作中，這些規(guī)定很難嚴格執(zhí)行。
環(huán)保部門“三同時”管理能力有限。近年來建設項目數(shù)量不斷增多，環(huán)評工作作為環(huán)保部門參與綜合決策的作用越來越明顯。而與此同時，基層環(huán)境管理依然薄弱，基層環(huán)保機構不健全、環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法能力不夠、資金投入不足的問題仍未得到根本改善，有法不依、執(zhí)法不嚴的問題依然存在。在此背景下，建設項目環(huán)境管理隊伍力量不足，很多項目審批后難有時間和精力跟蹤管理，導致項目建設期、試運行期環(huán)境監(jiān)管有時出現(xiàn)脫節(jié)，驗收滯后的問題難以解決。
招投標中存在虛假招標、圍標串標的突出問題
圍標串標現(xiàn)象比較突出。究其原因，一是當前承建工程項目的利潤太大，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，少數(shù)建筑企業(yè)鋌而走險，嚴重擾亂了建筑市場。個別建筑企業(yè)為搶項目、占市場，采取了圍標串標、拉攏腐蝕業(yè)主等不正當手段獲取工程。二是對圍標串標行為的處罰標準過低。按照《招標投標法》的有關規(guī)定，對圍標串標的企業(yè)，處以中標項目金額5‰以上10‰以下的罰款，這個額度遠遠低于違法承接項目獲取的預期利潤，懲戒效果有限。三是當前建筑市場從業(yè)企業(yè)的資質(zhì)管理不嚴格，給“借資質(zhì)”、“打牌子”等行為提供可乘之機，給了不法投標人圍標串標行為的便利。
規(guī)避招標，躲避監(jiān)管的情況依然存在。雖然我省在規(guī)范建設市場秩序方面采取了體制機制創(chuàng)新和制度建設的一系列措施，如大力推進“五個統(tǒng)一”，在全省普遍實現(xiàn)綜合招投標中心的建設，明確要求各類建設工程一律進入綜合招投標中心集中、規(guī)范地進行招投標交易。但仍有個別項目以各種理由游離于場外進行交易，甚至肢解工程規(guī)避招標。根本上說，還是對此類問題的懲戒性規(guī)定不完善、剛性不夠，國家制度和政策層面沒有統(tǒng)一的強制性要求。
惡意低價中標，然后采取違規(guī)變更設計等方式抬高工程造價。主要表現(xiàn)為少數(shù)投標企業(yè)惡性壓價，以低價騙取中標，然后在工程建設中想方設法變更設計，從而達到提高工程造價的目的。在排查中，發(fā)現(xiàn)不少超概算、超預算的政府投資工程，一定程度上都有這個傾向。其癥結在于變更設計的程序不嚴謹，制度執(zhí)行不到位，特別是沒有制定并執(zhí)行設計變更的公示制度和聽證制度。
轉包、違法分包問題屢禁不止。從法規(guī)層面說，轉包是嚴格禁止的，但工程分包是允許的，而且是國際上工程管理中普遍采用的、科學的工程實施組織形式，符合市場經(jīng)濟對企業(yè)走專業(yè)化、精細管理的要求，但合法分包的前提是“主體工程和關鍵性工程不能分包”。據(jù)了解，目前相當一部分規(guī)模較大、資質(zhì)較高的建筑企業(yè)一般都是管理層和施工層相分離，管理層負責承接項目、經(jīng)營企業(yè)品牌，一旦中標拿到項目后，再找施工隊伍來分包承建。在我省排查工作中，發(fā)現(xiàn)確實存在個別項目總承包企業(yè)在工程專業(yè)分包中暗箱操作，將專業(yè)分包與違法分包轉包混為一體，采取層層加收管理費等形式，將工程層層轉包、分包出去。其關鍵在于國家對違法分包和合法分包的界限，法規(guī)界定不清晰、不明確，可操作性不強，給這些不法建筑企業(yè)以可乘之機。
治理環(huán)評和招投標突出問題的建議與對策
基于以上情況，建議從制度和政策層面，出臺全國統(tǒng)一的規(guī)定和措施，保證專項治理工作順利推進。
盡快修訂完善《招標投標法》，或盡快制定出臺招標投標法實施細則。一是明確界定圍標串標、違法分包和非法轉包的行為標準，提高此類違法行為的行政處罰標準，加大懲治力度。二是進一步規(guī)范建筑企業(yè)相互掛靠和出借資質(zhì)等行為，凈化建設市場秩序。三是進一步規(guī)范評標專家的評標行為，專家作用應更多地體現(xiàn)在制定規(guī)則和評標辦法上。四是規(guī)范代理機構行為，解決代理機構管理失范，市場進入門檻低，以及代理機構專業(yè)分工和人員素質(zhì)要求不明確等問題。五是明確《政府采購法》中關于工程類政府采購的具體實施辦法，進一步規(guī)范工程類政府采購的監(jiān)管方式和操作程序，防止政出多門，以及執(zhí)行中各行其是的不良傾向。六是研究加強非公有投資項目招投標監(jiān)管的有效方式，既要提高政府監(jiān)管效率，服務企業(yè)發(fā)展，又要加大對涉及重大公共安全利益項目的監(jiān)管力度。
盡早制定出臺控制性詳細規(guī)劃有關制度。如制定《控制性詳細規(guī)劃編制與審批辦法》、《違反城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)定行為行政處分辦法》等，加大政策指導力度，進一步嚴格控制性詳細規(guī)劃的編制、修改和審批程序。
積極研究工程項目建設法定基本建設程序的并聯(lián)審批辦法。如可將環(huán)境影響評價與發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設等主管部門的審批行為，實行并聯(lián)互通，從程序上嚴格建設程序?qū)徟袨?，防止審批手續(xù)缺項、漏項現(xiàn)象的發(fā)生。
制定對各類問題進行分類處理的具體規(guī)定和辦法。對各地在專項治理工作中遇到的普遍性、傾向性問題及時匯總梳理，深入分析研究，適時出臺相關政策措施。特別是對專項治理工作中政策界限不清、標準難以把握的重要問題，要及時制定統(tǒng)一處理標準。如對領導干部干預工程建設進程，片面強調(diào)搶工期、搶進度，導致重大安全質(zhì)量問題發(fā)生的，要制定明確的、可操作的責任追究辦法。
來源：荊楚網(wǎng)-湖北日報
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在項目決策中未批先建、違規(guī)審批的問題比較突出，其中以沒有辦理環(huán)評審批手續(xù)即開工建設的問題最多。導致不嚴格履行環(huán)境影響評價和“三同時”制度的主要原因在于：
國家環(huán)保部《建設項目環(huán)境保護分類管理名錄》將農(nóng)林水、村級公路等生態(tài)環(huán)境影響不大的小型工程建設項目列入其中，但在具體實踐中很難落實到位。按現(xiàn)行政策規(guī)定，必須請有資質(zhì)的中介機構做環(huán)評登記表、報告表甚至報告書，而中介機構的收費高、編制時間長，既增加了項目建設成本，又延長了建設周期，導致不少小型項目建設業(yè)主不愿辦理環(huán)評手續(xù)。
沒有建立起環(huán)保部門與發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門行政審批的有效鏈接。主要表現(xiàn)為發(fā)改委、土地、建設等職能部門對環(huán)評工作認識不足、把關不嚴，與環(huán)保部門之間缺乏工作溝通，信息反饋不及時，在建設單位未辦理環(huán)評審批手續(xù)的情況下，便對其予以批準放行，導致環(huán)評滯后甚至未批先建的情況時有發(fā)生?！董h(huán)境影響評價法》明確規(guī)定：“建設項目依法應當進行環(huán)境影響評價而未評價，或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)依法批準，審批部門擅自批準該項目建設的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由上級機關或者監(jiān)察機關依法給予行政處分”，另對建設單位還有行政處罰的具體規(guī)定，但在實際操作中，這些規(guī)定很難嚴格執(zhí)行。
環(huán)保部門“三同時”管理能力有限。近年來建設項目數(shù)量不斷增多，環(huán)評工作作為環(huán)保部門參與綜合決策的作用越來越明顯。而與此同時，基層環(huán)境管理依然薄弱，基層環(huán)保機構不健全、環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法能力不夠、資金投入不足的問題仍未得到根本改善，有法不依、執(zhí)法不嚴的問題依然存在。在此背景下，建設項目環(huán)境管理隊伍力量不足，很多項目審批后難有時間和精力跟蹤管理，導致項目建設期、試運行期環(huán)境監(jiān)管有時出現(xiàn)脫節(jié)，驗收滯后的問題難以解決。
招投標中存在虛假招標、圍標串標的突出問題
圍標串標現(xiàn)象比較突出。究其原因，一是當前承建工程項目的利潤太大，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，少數(shù)建筑企業(yè)鋌而走險，嚴重擾亂了建筑市場。個別建筑企業(yè)為搶項目、占市場，采取了圍標串標、拉攏腐蝕業(yè)主等不正當手段獲取工程。二是對圍標串標行為的處罰標準過低。按照《招標投標法》的有關規(guī)定，對圍標串標的企業(yè)，處以中標項目金額5‰以上10‰以下的罰款，這個額度遠遠低于違法承接項目獲取的預期利潤，懲戒效果有限。三是當前建筑市場從業(yè)企業(yè)的資質(zhì)管理不嚴格，給“借資質(zhì)”、“打牌子”等行為提供可乘之機，給了不法投標人圍標串標行為的便利。
規(guī)避招標，躲避監(jiān)管的情況依然存在。雖然我省在規(guī)范建設市場秩序方面采取了體制機制創(chuàng)新和制度建設的一系列措施，如大力推進“五個統(tǒng)一”，在全省普遍實現(xiàn)綜合招投標中心的建設，明確要求各類建設工程一律進入綜合招投標中心集中、規(guī)范地進行招投標交易。但仍有個別項目以各種理由游離于場外進行交易，甚至肢解工程規(guī)避招標。根本上說，還是對此類問題的懲戒性規(guī)定不完善、剛性不夠，國家制度和政策層面沒有統(tǒng)一的強制性要求。
惡意低價中標，然后采取違規(guī)變更設計等方式抬高工程造價。主要表現(xiàn)為少數(shù)投標企業(yè)惡性壓價，以低價騙取中標，然后在工程建設中想方設法變更設計，從而達到提高工程造價的目的。在排查中，發(fā)現(xiàn)不少超概算、超預算的政府投資工程，一定程度上都有這個傾向。其癥結在于變更設計的程序不嚴謹，制度執(zhí)行不到位，特別是沒有制定并執(zhí)行設計變更的公示制度和聽證制度。
轉包、違法分包問題屢禁不止。從法規(guī)層面說，轉包是嚴格禁止的，但工程分包是允許的，而且是國際上工程管理中普遍采用的、科學的工程實施組織形式，符合市場經(jīng)濟對企業(yè)走專業(yè)化、精細管理的要求，但合法分包的前提是“主體工程和關鍵性工程不能分包”。據(jù)了解，目前相當一部分規(guī)模較大、資質(zhì)較高的建筑企業(yè)一般都是管理層和施工層相分離，管理層負責承接項目、經(jīng)營企業(yè)品牌，一旦中標拿到項目后，再找施工隊伍來分包承建。在我省排查工作中，發(fā)現(xiàn)確實存在個別項目總承包企業(yè)在工程專業(yè)分包中暗箱操作，將專業(yè)分包與違法分包轉包混為一體，采取層層加收管理費等形式，將工程層層轉包、分包出去。其關鍵在于國家對違法分包和合法分包的界限，法規(guī)界定不清晰、不明確，可操作性不強，給這些不法建筑企業(yè)以可乘之機。
治理環(huán)評和招投標突出問題的建議與對策
基于以上情況，建議從制度和政策層面，出臺全國統(tǒng)一的規(guī)定和措施，保證專項治理工作順利推進。
盡快修訂完善《招標投標法》，或盡快制定出臺招標投標法實施細則。一是明確界定圍標串標、違法分包和非法轉包的行為標準，提高此類違法行為的行政處罰標準，加大懲治力度。二是進一步規(guī)范建筑企業(yè)相互掛靠和出借資質(zhì)等行為，凈化建設市場秩序。三是進一步規(guī)范評標專家的評標行為，專家作用應更多地體現(xiàn)在制定規(guī)則和評標辦法上。四是規(guī)范代理機構行為，解決代理機構管理失范，市場進入門檻低，以及代理機構專業(yè)分工和人員素質(zhì)要求不明確等問題。五是明確《政府采購法》中關于工程類政府采購的具體實施辦法，進一步規(guī)范工程類政府采購的監(jiān)管方式和操作程序，防止政出多門，以及執(zhí)行中各行其是的不良傾向。六是研究加強非公有投資項目招投標監(jiān)管的有效方式，既要提高政府監(jiān)管效率，服務企業(yè)發(fā)展，又要加大對涉及重大公共安全利益項目的監(jiān)管力度。
盡早制定出臺控制性詳細規(guī)劃有關制度。如制定《控制性詳細規(guī)劃編制與審批辦法》、《違反城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)定行為行政處分辦法》等，加大政策指導力度，進一步嚴格控制性詳細規(guī)劃的編制、修改和審批程序。
積極研究工程項目建設法定基本建設程序的并聯(lián)審批辦法。如可將環(huán)境影響評價與發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設等主管部門的審批行為，實行并聯(lián)互通，從程序上嚴格建設程序?qū)徟袨?，防止審批手續(xù)缺項、漏項現(xiàn)象的發(fā)生。
制定對各類問題進行分類處理的具體規(guī)定和辦法。對各地在專項治理工作中遇到的普遍性、傾向性問題及時匯總梳理，深入分析研究，適時出臺相關政策措施。特別是對專項治理工作中政策界限不清、標準難以把握的重要問題，要及時制定統(tǒng)一處理標準。如對領導干部干預工程建設進程，片面強調(diào)搶工期、搶進度，導致重大安全質(zhì)量問題發(fā)生的，要制定明確的、可操作的責任追究辦法。
來源：荊楚網(wǎng)-湖北日報
