由外在行為約束轉(zhuǎn)為內(nèi)驅(qū)自我約束
加強(qiáng)預(yù)算管理 整合采購需求
中美國情有別，政府采購發(fā)展軌跡各異，但美國政府采購的核心理念和運(yùn)營策略，仍給我們一些有益的啟示。為提高政府采購集中度，我們既要在現(xiàn)行體制內(nèi)深入挖潛，又要在采購機(jī)制層面謀求創(chuàng)新。結(jié)合我國國情和工作實(shí)際，現(xiàn)提出我國政府集中采購新的運(yùn)營模式，供研究討論。這種模式將采購范圍擴(kuò)大到集中采購目錄以外和采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目，延展了政府采購的經(jīng)緯邊界，同時(shí)把分散或小打包采購項(xiàng)目整體打包采購，其綜合效益已在國外實(shí)踐中得到驗(yàn)證。這種利益驅(qū)動(dòng)式節(jié)約比行為約束型節(jié)約有更大的張力，而且最終政府采購的綜合節(jié)約效果比單純節(jié)約“一張紙、一度電、一滴水、一升油”的效果更加可觀，可成為推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的又一有力抓手。
建立以整合采購需求
為基礎(chǔ)的市場運(yùn)作機(jī)制
美國聯(lián)邦政府采購中，法律規(guī)范、行政手段、市場機(jī)制的融合多于博弈，整合采購需求、簽訂共同供應(yīng)協(xié)議構(gòu)成了其采購運(yùn)行的基礎(chǔ)?？倓?wù)署作為聯(lián)邦政府的服務(wù)保障機(jī)構(gòu)，承擔(dān)推動(dòng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)節(jié)約、提高政府運(yùn)行績效的職責(zé)，因此成為整合采購需求的源頭和主體，聯(lián)邦采購中心處于受委托執(zhí)行層面。共同供應(yīng)協(xié)議不僅包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)日常運(yùn)行所需貨物和服務(wù)，也包括專業(yè)設(shè)備和專項(xiàng)服務(wù)，與聯(lián)邦采購中心的采購口徑相同，與總務(wù)署直接服務(wù)保障的范圍沒有對應(yīng)關(guān)系?？倓?wù)署不直接參與聯(lián)邦政府預(yù)算編制，但這不影響它制定和實(shí)施推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)節(jié)約的采購策略，即集約政府采購需求的主體與政府預(yù)算編制審核主體并不一致。從實(shí)施效果看，總務(wù)署的工作有效地促進(jìn)了政府預(yù)算的編制與執(zhí)行工作。
我國通過發(fā)布集中采購目錄實(shí)施強(qiáng)制集中采購。雖然目錄逐年擴(kuò)大，但其延展終歸有一定極限，而且在應(yīng)納入的品目方面還有一些爭論。面對這種局面以及部門集中采購機(jī)構(gòu)的非理性擴(kuò)張，我們有必要從傳統(tǒng)思維定式中跳出來，全面了解、仔細(xì)甄別、合理借鑒美國聯(lián)邦政府采購的做法，探索適合我國國情的政府集中采購的新模式。
我國機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門承擔(dān)本級機(jī)關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出管理的職責(zé)，負(fù)責(zé)推進(jìn)本級機(jī)關(guān)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作，從理論上說，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全面整合中央政府采購需求的職責(zé)，推進(jìn)各部門在政府采購預(yù)算支出方面的節(jié)約；從現(xiàn)實(shí)目標(biāo)看，可以嘗試從職能定位出發(fā)，整合保障本級機(jī)關(guān)運(yùn)行所需貨物和服務(wù)的采購需求，推動(dòng)各部門聯(lián)合采購。在制度設(shè)計(jì)上，國家應(yīng)繼續(xù)完善集中采購目錄制度并擴(kuò)大品目范圍，整合采購需求與之并行不悖。在操作方式上，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門可以整合各部門保障自身運(yùn)行的采購需求，委托政府集中采購機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)等方式確定每一類項(xiàng)目的若干協(xié)議供應(yīng)商，議定采購價(jià)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、送貨期限、售后服務(wù)等，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門與供應(yīng)商簽訂共同供應(yīng)協(xié)議。各部門保障自身運(yùn)行的項(xiàng)目必須納入共同供應(yīng)協(xié)議，其他項(xiàng)目可自由選擇是否加入。在這種制度安排下，不論政府采購中心隸屬關(guān)系如何，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門都有權(quán)利和義務(wù)整合保障本級政府運(yùn)行的采購需求，并通過簽訂共同供應(yīng)協(xié)議，充分實(shí)現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)功能。
豐富以協(xié)議供貨
為主體的政府集中采購策略
首先，要完善協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購制度。我國實(shí)行協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購的內(nèi)在機(jī)制與共同供應(yīng)協(xié)議有相通之處，但前者的范圍局限于某一類貨物和服務(wù)，協(xié)議甲方是集中采購機(jī)構(gòu)；后者整合項(xiàng)目的范圍是全口徑的，協(xié)議甲方是負(fù)責(zé)推動(dòng)政府機(jī)關(guān)節(jié)約的政府職能部門。因此，以美國聯(lián)邦政府采購為參照系，我國實(shí)行的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購處于具體采購策略層面，而不是基礎(chǔ)制度層面。此外，協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購與一攬子采購也有一些不同：我國定點(diǎn)采購和協(xié)議供貨有效期限較短（一般不超過1年），涉及采購人范圍較廣，而美國的一攬子采購協(xié)議期相對較長（一般不超過5年），主要適用于一個(gè)或幾個(gè)部門在較長時(shí)間有重復(fù)性采購需求的情況。更重要的是，我國協(xié)議供貨缺乏執(zhí)行期內(nèi)的價(jià)格協(xié)商機(jī)制，本為價(jià)格上限的協(xié)議價(jià)事實(shí)上成為成交價(jià)；而美國的共同供應(yīng)協(xié)議和一攬子采購中，采購人始終掌握主動(dòng)權(quán)，不到最后簽訂實(shí)質(zhì)性采購合同，隨時(shí)都有進(jìn)一步壓低價(jià)格的可能。我們可以仿效這種做法，建立協(xié)議執(zhí)行期內(nèi)的價(jià)格協(xié)商和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，授予采購人進(jìn)一步議價(jià)的權(quán)利，規(guī)定對供應(yīng)商逆市維持高價(jià)的懲罰性條款，并在下一輪選擇協(xié)議供貨商時(shí)充分考慮其既往履約表現(xiàn)，將其作為保留或清退供應(yīng)商的參考要素。
其次，要探索服務(wù)項(xiàng)目的綜合性采購。近些年，我國政府采購事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但在一定程度上存在重貨物采購、輕服務(wù)采購的傾向，服務(wù)采購領(lǐng)域尚有一些空白點(diǎn)和盲區(qū)。以會(huì)議和差旅服務(wù)為例，目前我們實(shí)現(xiàn)了會(huì)議賓館和出差住宿的定點(diǎn)，但尚未建立全面完整的服務(wù)管理系統(tǒng)，折扣機(jī)票等也沒有納入政府采購范疇，只是由單位自行與機(jī)票代理公司議價(jià)或由出差人自由詢價(jià)，類似情況暴露出服務(wù)采購上不經(jīng)濟(jì)、不規(guī)范、不系統(tǒng)、不平衡的問題。由于對服務(wù)項(xiàng)目采購和配套管理的通盤考慮不足，導(dǎo)致服務(wù)鏈斷裂，各服務(wù)環(huán)節(jié)難以接續(xù)和貫通，對服務(wù)采購的發(fā)展形成掣肘，公務(wù)活動(dòng)的效率和經(jīng)濟(jì)性也受到影響。在美國聯(lián)邦政府，總務(wù)署開發(fā)了電子政府差旅服務(wù)系統(tǒng)，通過政府采購方式在全國范圍確定聯(lián)邦政府差旅定點(diǎn)賓館和政府優(yōu)惠價(jià)，同時(shí)整合聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的差旅需求，招標(biāo)選擇三家差旅服務(wù)公司提供差旅管理服務(wù)。差旅服務(wù)公司與航空公司簽訂聯(lián)邦政府公務(wù)機(jī)票折扣協(xié)議，并為聯(lián)邦雇員出差提供行程設(shè)計(jì)、代訂機(jī)票、食宿安排、費(fèi)用結(jié)算等“一條龍”服務(wù)。聯(lián)邦政府差旅費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)嵌入系統(tǒng)之中，出差人通過公務(wù)支付卡支付有關(guān)費(fèi)用，其所在機(jī)構(gòu)和總務(wù)署可以通過系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)全程監(jiān)督。美國聯(lián)邦政府服務(wù)采購和配套服務(wù)管理相結(jié)合的方式放大了采購范圍，衍生出許多相關(guān)聯(lián)的新項(xiàng)目，提升了政府采購效益的附加值，同時(shí)為政府機(jī)構(gòu)提供了無縫銜接的系統(tǒng)化服務(wù)，值得我們有選擇性地吸收借鑒。
加強(qiáng)市場化政府采購模式的
制度和技術(shù)保障
一是改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算管理。政府采購效益取決于采購額度和獲取信息的時(shí)間及全面性，在美國的績效預(yù)算制度下，這兩個(gè)問題很容易解決，這是其采購策略成功的前提。同時(shí)，美國政府采購中傭金返還等政策也激勵(lì)了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)節(jié)約采購成本。我國基數(shù)加增長的線性預(yù)算使預(yù)算單位過于重視基數(shù)，對資金使用追蹤問效不夠，造成政府采購中約束乏力和激勵(lì)不足，因此，必須深化預(yù)算制度改革，多維度思考和解決政府采購中的資金節(jié)約問題。
二是全面推進(jìn)電子化采購。當(dāng)前，必須大力加強(qiáng)網(wǎng)上采購平臺建設(shè)，為采購人提交采購需求、供應(yīng)商上傳供貨信息、供采雙方報(bào)價(jià)還價(jià)、供應(yīng)商網(wǎng)上競價(jià)、采購人方便快捷采購、集中采購機(jī)構(gòu)組織實(shí)施等提供系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持，這既是提高當(dāng)前政府采購效率的需要，也是將來整合采購需求、簽訂共同供應(yīng)協(xié)議和實(shí)施一系列采購策略手段的必備基礎(chǔ)。
三是完善政府采購專家?guī)?。與美國聯(lián)邦政府不同，我國政府采購實(shí)行專家?guī)熘贫?，即政府采購中心并不供養(yǎng)大量專家，而是把各行業(yè)的專家儲備在專家?guī)熘?，在政府采購需要時(shí)從其中相關(guān)領(lǐng)域隨機(jī)抽取。完善政府采購專家?guī)熘贫?，建立健全專家選聘制度與淘汰機(jī)制，加強(qiáng)對專家評審過程的監(jiān)督，同樣可以達(dá)到公平公正的效果，甚至比美國聯(lián)邦總務(wù)署依靠自身專家評審的公信力更高。
四是修訂完善《政府采購法》?！墩少彿ā穼?shí)施7年來，國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生了很大變化，該法的固有缺陷日益凸顯。除了與《招標(biāo)投標(biāo)法》相互銜接不夠外，《政府采購法》的一些具體規(guī)定也存在局限性，束縛了政府采購的改革創(chuàng)新。比如，未能充分體現(xiàn)政府集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)采購代理機(jī)構(gòu)在法定地位上的差別，沒有強(qiáng)調(diào)集中采購機(jī)構(gòu)采購權(quán)是因法律授權(quán)而獲得，而不是來自于采購人任意委托；又如，集中采購目錄將采購項(xiàng)目劃分為三種情形，不僅在概念上自相矛盾，而且在效果上制約了政府集中采購規(guī)模的擴(kuò)張?！墩少彿▽?shí)施條例》不能超越上位法的基本原則，但可以在技術(shù)細(xì)節(jié)層面做出適當(dāng)修補(bǔ)，而治本之策則是啟動(dòng)《政府采購法》的修訂程序。
用市場機(jī)制降低協(xié)議供貨價(jià)格 將部門集采融入政府集采
通過對美國聯(lián)邦政府采購策略的剖析，可以加深對困擾我國政府采購工作的幾個(gè)重要問題的理解。厘清導(dǎo)致這些問題的原因，有助于統(tǒng)一對強(qiáng)化政府集中采購的認(rèn)識，為研究構(gòu)建政府集中采購新模式創(chuàng)造良好環(huán)境。
讓政采真正成為買方市場
以解決協(xié)議供貨價(jià)高問題
在美國，政府采購是真正的買方市場，采購人可以利用多次機(jī)會(huì)、以多種理由爭取價(jià)格優(yōu)惠。法律還規(guī)定，在簽訂一攬子采購合同時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮在以前合作中實(shí)績良好、保持較低價(jià)格、在采購門檻以下大量供貨的供應(yīng)商。在我國，政府采購價(jià)高于市場平均價(jià)的情況主要出現(xiàn)在協(xié)議供貨執(zhí)行過程中。針對協(xié)議價(jià)高于市場平均價(jià)的問題，可以從多個(gè)視角作出分析和評判。
其一，從市場理論來看，商品價(jià)格下滑反映了價(jià)值規(guī)律。由于技術(shù)進(jìn)步、人力成本下降、供求關(guān)系變化、減少庫存等因素的作用，協(xié)議供貨產(chǎn)品價(jià)格一般會(huì)呈現(xiàn)出逐步下降趨勢，這是價(jià)值規(guī)律在市場中發(fā)揮作用的客觀反映。
其二，從經(jīng)濟(jì)效果來看，部分高價(jià)并不等同于整體高價(jià)。協(xié)議供貨將預(yù)期項(xiàng)目打包，價(jià)格必然低于當(dāng)時(shí)的市場價(jià)和零散采購價(jià)，節(jié)約效果已經(jīng)在協(xié)議執(zhí)行前期體現(xiàn)，可以抵消后期的價(jià)格延時(shí)損失，因此這個(gè)階段政府的整體利益仍然是經(jīng)濟(jì)的，所以不能否定協(xié)議供貨方式，更不能借此否定集中采購。
其三，從制度設(shè)計(jì)來看，協(xié)議供貨制度還存在一些缺陷。一是同一類采購項(xiàng)目入圍供應(yīng)商數(shù)量過多，價(jià)格競爭不夠充分；二是缺少價(jià)格調(diào)整機(jī)制，協(xié)議供貨只限定產(chǎn)品的最高限價(jià)，這一限價(jià)事實(shí)上成為采購執(zhí)行價(jià)，而且當(dāng)它高于市場平均價(jià)時(shí)，采購人無能為力，現(xiàn)行政策規(guī)定采購人只有經(jīng)批準(zhǔn)才可以從其他渠道購買。反觀美國，共同供應(yīng)協(xié)議和一攬子采購合同中約定的是具體價(jià)格，只要市場上出現(xiàn)更低價(jià)格，采購人就有權(quán)要求供應(yīng)商降價(jià)。
其四，從制度執(zhí)行來看，協(xié)議供貨未充分達(dá)到集約效果。由于多方面原因，各部門不能及時(shí)全面地編制采購計(jì)劃，政府集中采購機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確掌握預(yù)期采購總量，導(dǎo)致協(xié)議供貨流于形式，實(shí)際上成了無具體數(shù)額的提前集合式分散招標(biāo)，被供應(yīng)商誤解為零散采購的入圍資格競標(biāo)，因此報(bào)價(jià)優(yōu)惠幅度不大，而且這種微弱的價(jià)格優(yōu)勢隨著市場變化很快就可能喪失。
解決協(xié)議價(jià)高于市場平均價(jià)的問題，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面作出努力：一是完善協(xié)議供貨制度中的具體政策，增加供應(yīng)商入圍的競爭性。二是完善采購預(yù)算編制和采購需求的征集匯總工作，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)議供貨集約化、價(jià)格低、效率高的制度目標(biāo)。三是落實(shí)國辦發(fā)[2009]35號文件關(guān)于“建立政府采購價(jià)格與市場價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的要求，建立協(xié)議期內(nèi)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制、價(jià)格協(xié)商機(jī)制和供應(yīng)商退出機(jī)制，要求采購人根據(jù)市場變化主動(dòng)對協(xié)議價(jià)作出變更，以保持競爭優(yōu)勢；鼓勵(lì)采購人與供應(yīng)商適時(shí)就采購價(jià)格作進(jìn)一步協(xié)商，使其隨同市場行情合理浮動(dòng)；建立供應(yīng)商誠信檔案，對優(yōu)質(zhì)和不良供應(yīng)商在下一輪遴選供貨商時(shí)分別加減分值。
將部門集中采購目錄
融入政府集中采購目錄
狹義的政府采購在各國的名稱相同（有的國家法律規(guī)范的是公共采購，比政府采購適用范圍更廣），但內(nèi)涵略有區(qū)別。按照我國《政府采購法》的規(guī)定，政府采購分為集中采購和分散采購，集中采購的品目由集中采購目錄確定。美國沒有集中采購目錄，政府采購的基本形態(tài)就是集中采購，分散采購只是作為補(bǔ)充和例外，因此我國政府集中采購的品種、數(shù)量和規(guī)模都遠(yuǎn)低于美國政府采購。就政府采購占政府支出和GDP的比例而言，我國也遠(yuǎn)不及美國等發(fā)達(dá)國家。
毋庸置疑，擴(kuò)大和完善集中采購目錄是規(guī)范政府采購行為、提高政府采購集中度、擴(kuò)大政府采購規(guī)模的有效手段。當(dāng)前，可以從以下幾方面著手：對機(jī)關(guān)采購項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，完善目錄中通用貨物和服務(wù)的品目；將使用部門不多、但技術(shù)含量不高、采購量大、價(jià)格昂貴的專項(xiàng)貨物納入目錄中的政府集中采購范疇，比如地礦部門使用的勘探鉆頭，構(gòu)造并不復(fù)雜，但價(jià)格高、采購數(shù)量大；將目錄中部門集中采購的部分品目逐步劃歸由政府集中采購機(jī)構(gòu)采購的范圍。
擴(kuò)大集中采購目錄固然十分必要，但如果通過行政手段無限擴(kuò)大集中采購目錄，不僅使目錄失去了其本身意義，實(shí)踐中也很難做到。因此，必須充分發(fā)揮機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門推動(dòng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的能動(dòng)性，從整合采購需求、簽訂共同供應(yīng)協(xié)議、實(shí)施多元化的采購策略等市場機(jī)制上作配套的制度跟進(jìn)，使市場的“無形之手”與政府的“有形之手”協(xié)同推動(dòng)政府采購發(fā)展。
不設(shè)置部門集中采購機(jī)構(gòu)
特殊需求由評審專家解決
目前，設(shè)置部門集中采購機(jī)構(gòu)的主要理由是其采購的貨物和服務(wù)具有特殊性，比委托政府集中采購機(jī)構(gòu)采購更加專業(yè)和便捷。理性分析和客觀實(shí)踐證明，這種理由有些偏頗和牽強(qiáng)。
首先，除了涉及國家安全的項(xiàng)目外，其他貨物和服務(wù)的特殊性并不影響其參與政府集中采購的質(zhì)量和效率。成立政府集中采購機(jī)構(gòu)的初衷就是為了規(guī)范采購行為，實(shí)現(xiàn)其政策功能，其存在的意義不在于它精通各類貨物、工程和服務(wù)，而在于它實(shí)現(xiàn)了采購運(yùn)作的專業(yè)化、采購項(xiàng)目的集約化、公平公正的法定化。至于各類貨物、工程和服務(wù)本身的專業(yè)技術(shù)問題，主要依靠專家評審來解決，并不取決于采購機(jī)構(gòu)和采購人對專業(yè)技術(shù)的掌握程度，因此加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)、規(guī)范評審程序、強(qiáng)化對評審的監(jiān)督才是解決問題的關(guān)鍵。其次，在政府集中采購體制健全、采購手段先進(jìn)的前提下，通過部門集中采購機(jī)構(gòu)并不比委托政府集中采購機(jī)構(gòu)采購更加便捷。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展推動(dòng)了全球商務(wù)的平面化，使得在不同地域采購便捷性的差異極大地縮小，美國聯(lián)邦政府駐世界各地的分支機(jī)構(gòu)都可以利用總務(wù)署的全球供應(yīng)系統(tǒng)和采購網(wǎng)站實(shí)施采購，便是有力的佐證；同時(shí)，部門集中采購相對于政府集中采購機(jī)構(gòu)采購而言，采購量比較小，所獲得的價(jià)格優(yōu)惠相應(yīng)較少，售后服務(wù)也相對欠缺。假設(shè)一種極端的情形：某部門一年采購簽字筆的總量為1200支，當(dāng)臨時(shí)只需要1盒（12支）筆的時(shí)候，供應(yīng)商可能不會(huì)送貨上門；但是，如果從一級政府來計(jì)算，簽字筆的年采購量可能達(dá)120000支，那么完全可以在采購合同中約定臨時(shí)采購1盒也必須送貨上門，供應(yīng)商送貨的成本對于巨大的采購量來說微不足道。此外，如果過分強(qiáng)調(diào)采購項(xiàng)目的專業(yè)性而要求成立部門集中采購機(jī)構(gòu)，那么公安、司法、氣象、地震、測繪、海洋、國土資源等絕大多數(shù)部門都可以列舉其“特殊性”，必然造成部門集中采購機(jī)構(gòu)林立的割據(jù)局面，這不僅大大增加了行政成本，而且將導(dǎo)致政府集中采購被逐步蠶食甚至瓦解。
必須承認(rèn)，由于我國政府采購起步較晚，尚處于發(fā)展初級階段，采購人規(guī)避政府集中采購的一個(gè)重要原因就是采購程序較為復(fù)雜、效率不高，采購人感到?jīng)]有以前自行到市場上購買那么便捷。這就要求我們加快政府采購信息化建設(shè)，全面完善電子采購平臺，實(shí)現(xiàn)快速檢索、在線訂購、網(wǎng)上議價(jià)、自動(dòng)生成協(xié)議、網(wǎng)上支付等功能，盡快改善采購程序繁瑣的現(xiàn)狀，從操作流程和技術(shù)手段上保障集中采購進(jìn)一步擴(kuò)面增容。（作者單位：國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局 哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）
來源：政府采購信息報(bào)
