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標(biāo)后監(jiān)管是工程質(zhì)量控制的關(guān)鍵。近年來，各地在公共資源交易管理中日益重視標(biāo)后綜合監(jiān)管，并逐漸形成了標(biāo)前、標(biāo)中和標(biāo)后的閉環(huán)管理，但由于國家對標(biāo)后綜合監(jiān)管尚沒有明確要求，各地在工作推進中還存在一些問題。本文結(jié)合工作實際，指出當(dāng)前工程建設(shè)項目標(biāo)后綜合監(jiān)管存在的突出問題,分析問題發(fā)生的主要原因,并提出改進和完善建議。
國有資金投資建設(shè)工程項目是引導(dǎo)和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手，在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險以及補齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、增強發(fā)展后勁等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。
公共資源綜合管理部門（以下簡稱公管部門）對國有資金投資建設(shè)工程項目標(biāo)后綜合監(jiān)管，主要指監(jiān)督項目建設(shè)有關(guān)各方是否遵守招標(biāo)文件要求和中標(biāo)文件的承諾，督促有關(guān)各方依照相關(guān)法律規(guī)定和合同約定認(rèn)真履行各自職責(zé)，負責(zé)對進場交易項目標(biāo)后的合同履行、項目建設(shè)、履約驗收和信息公開等情況的監(jiān)督管理，做好聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督檢查的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度等工作，維護招投標(biāo)結(jié)果的嚴(yán)肅性，保證招投標(biāo)市場平穩(wěn)有序、健康發(fā)展，是橫向監(jiān)管的重要一環(huán)，需設(shè)置專門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)采取日常監(jiān)管、隨機檢查和綜合檢查等方式實施。
各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、審計等行政監(jiān)督部門按照職責(zé)分工，負責(zé)對房建市政、交通、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)田等工程建設(shè)項目實施標(biāo)后行業(yè)監(jiān)管，依法查處項目實施過程中的違法違規(guī)行為。行業(yè)監(jiān)管側(cè)重于本行業(yè)政策和技術(shù)規(guī)范以及本行業(yè)交易活動的過程監(jiān)管，是縱向監(jiān)管。
一、工程建設(shè)項目標(biāo)后綜合監(jiān)管中存在的問題
1．對工程建設(shè)項目標(biāo)后綜合監(jiān)管認(rèn)識不到位
政府設(shè)立公管部門的初衷是對交易活動實施全過程、全方位監(jiān)管，各地大多重視標(biāo)前、標(biāo)中監(jiān)管，對標(biāo)后監(jiān)管缺乏熱情，流于形式，認(rèn)為招投標(biāo)就是一招了之，后面都是項目建設(shè)單位的事情，由行業(yè)建設(shè)主管部門進行行業(yè)監(jiān)管，公管部門沒有必要再投入大量人力、物力、財力去進行監(jiān)管。
應(yīng)該認(rèn)識到，各地成立公管部門開展綜合監(jiān)管是對招投標(biāo)管理制度的一次體制性改革，是一項重要的制度性創(chuàng)新，是在行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上建立權(quán)力制衡機制，變“九龍治水”為綜合監(jiān)管，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)管的“四統(tǒng)一”改革模式，橫向到邊，縱向到底，對行業(yè)監(jiān)管有監(jiān)督、制約、制衡、補充作用，二者互不否定，相得益彰。
2．標(biāo)后綜合監(jiān)管沒有形成模式化
公管部門對工程建設(shè)項目標(biāo)后綜合監(jiān)管屬于新事物，實踐中只有行政監(jiān)督權(quán)，沒有行政處罰權(quán)，各地在重視程度、隊伍建設(shè)、檢查內(nèi)容、檢查方式、處罰力度、信用管理等方面存在較大差異，手段不多，積極性和主動性不高。
3．各部門缺乏聯(lián)動性
標(biāo)后監(jiān)管涉及多個部門對建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位等進行管理，但受制于各部門缺乏聯(lián)動性，后續(xù)監(jiān)督工作不能互聯(lián)互通，檢查發(fā)現(xiàn)的問題隱患未能及時移交和處理，行政處罰結(jié)果和失信行為懲戒信息等不能及時共享。
4．項目建設(shè)準(zhǔn)備不充分
項目建設(shè)單位和中標(biāo)施工企業(yè)沒有在法律規(guī)定的時間前完成合同簽訂；在沒有取得施工許可證的情況下，未批先建；在簽發(fā)開工令之前先行開工；項目建設(shè)單位不能按照招標(biāo)文件要求支付預(yù)付款；有關(guān)單位不能及時登錄農(nóng)民工工資權(quán)益保障系統(tǒng)等。
5．項目關(guān)鍵崗位管理人員在崗履職不到位
中標(biāo)單位沒有按照投標(biāo)文件承諾的項目組成員進場到位；在崗履職不符合招標(biāo)文件和合同約定；不經(jīng)批準(zhǔn)擅自更改項目經(jīng)理、技術(shù)負責(zé)人、總監(jiān)等關(guān)鍵崗位管理人員。
6．項目違法分包
在實際施工過程中，有部分項目不能按照招標(biāo)文件規(guī)定進行分包；擅自擴大分包范圍；不經(jīng)過二次招標(biāo)或者招標(biāo)降低資質(zhì)要求，違規(guī)選擇分包隊伍；將分包后的工程再次分包；分包工程不經(jīng)建設(shè)單位審批等。
7．項目暫定價和預(yù)留金使用不規(guī)范
隨著工程領(lǐng)域中新技術(shù)、新工藝和新材料的應(yīng)用，由于定額修改的相對滯后性加上建設(shè)工程材料價格的不確定性，暫定價內(nèi)容在工程造價中應(yīng)用越來越多，其所占資金比重也越來越大。
暫定價和預(yù)留金是建設(shè)單位定的暫不可動的項目。如一些主材可指定暫定價，一些不確定項目可暫定預(yù)留金，這些在實際施工中未經(jīng)批準(zhǔn)是不可動的。
8．項目工程建設(shè)全過程信息沒有形成閉環(huán)
履約信息公示作為工程建設(shè)的重要一環(huán)，很多建設(shè)單位不重視，不能及時予以發(fā)布，造成工程建設(shè)全過程信息不完整，亟待完善以形成信息閉環(huán)。
9．項目履約信息發(fā)布不規(guī)范
履約信息發(fā)布作為工程建設(shè)的最后一環(huán)，是對工程建設(shè)成果的展示，信息公布的質(zhì)量也是不容忽視的重點，有些建設(shè)單位對此重視不夠，部分公管部門在履約信息發(fā)布審核環(huán)節(jié)不能實事求是，為完成任務(wù)而完成，造成公示工期與實際工期不符，公示的價格與實際結(jié)算價格不相符，既不嚴(yán)肅，也存在法律風(fēng)險。
二、工程建設(shè)項目標(biāo)后綜合監(jiān)管的對策及建議
1．加快法制進程，推進隊伍建設(shè)
《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例是工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基本法律，對工程建設(shè)項目招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)作了程序性、事務(wù)性的安排和約束，賦予公管部門標(biāo)前、標(biāo)中依法履職的依據(jù)，但對標(biāo)后監(jiān)管卻沒有著墨。而工程建設(shè)項目是有生命力的，要求全過程監(jiān)管，因此迫切需要修改完善招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律，從法律層面對標(biāo)后綜合監(jiān)管的范圍、權(quán)責(zé)、程序、法律責(zé)任等給予明確。
承擔(dān)行政監(jiān)督職責(zé)的公管部門，要依法加快推進行政處罰權(quán)相對集中，及時解決行政監(jiān)督權(quán)與行政處罰權(quán)相分離的問題；已相對集中行政處罰權(quán)的公管部門，要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化配套制度建設(shè)，完善執(zhí)法工作機制，及時總結(jié)經(jīng)驗，鞏固改革成果。
2．建立項目標(biāo)后數(shù)字化監(jiān)管制度
為提升國有資金投資工程建設(shè)項目標(biāo)后履約人員電子化監(jiān)管水平，要利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等技術(shù)手段，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”全過程集成應(yīng)用。
目前，很多地方公管部門自己開發(fā)了標(biāo)后監(jiān)管平臺，主要監(jiān)管項目關(guān)鍵崗位人員考勤，建議與人社、住建、水利等工程建設(shè)行業(yè)管理部門通過整合，逐步形成一個全區(qū)域綜合監(jiān)管平臺，降低成本，提高平臺使用效率。
將標(biāo)后監(jiān)管平臺與建筑工程“智慧工地”平臺互聯(lián)互通，后者能夠?qū)崿F(xiàn)人員、材料、機械、施工現(xiàn)場、質(zhì)量和安全的全方位管理，聯(lián)通后不僅有效提升項目現(xiàn)場管理水平，還能增強監(jiān)管力度。
將標(biāo)后監(jiān)管平臺與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工權(quán)益保障監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通，后者具有在建項目管理、實名制管理、工資專戶管理、保證金管理、預(yù)警、獎懲信息、電子合同簽訂、項目建設(shè)進展、履約信息公示、信用情況等幾大功能，使得原本分屬各部門、各單位的事項和數(shù)據(jù)匯集到一個系統(tǒng)平臺上，促進信息共享，形成工作合力。
項目建設(shè)單位通過技術(shù)手段鏈接標(biāo)后監(jiān)管平臺對自己的工程建設(shè)項目進行實時監(jiān)控，也不需要單獨建立自己的監(jiān)管平臺，按月或按季度提取考勤數(shù)據(jù)，作為被監(jiān)管對象日?？己说臄?shù)據(jù)，逐步實現(xiàn)標(biāo)后監(jiān)管全流程可追溯、數(shù)據(jù)全過程可查詢、數(shù)字化監(jiān)管全覆蓋。
3．建立項目標(biāo)后監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法和檢查機制
為提高工作效率，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，公管部門需要建立監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法和檢查機制。將標(biāo)后監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題線索及時轉(zhuǎn)辦、交辦和督辦，如違法肢解發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠、施工許可證未批先建等違法違規(guī)行為及時向所在地的住建、水利、交通等行業(yè)主管部門反映。對發(fā)現(xiàn)涉及違法違規(guī)行為線索的，及時向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送。
公管部門和行政監(jiān)督部門及公安、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)加大對標(biāo)后違法違規(guī)行為的查處整治力度，查處整治結(jié)果和成效要及時向社會公開，共同接受社會監(jiān)督。
在公管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，構(gòu)建多渠道公共資源標(biāo)后監(jiān)管全過程“發(fā)現(xiàn)、移交、核查、處理、反饋”閉環(huán)機制，要求實現(xiàn)全網(wǎng)上辦理、全過程留痕、按時限反饋。
4．明確項目標(biāo)后綜合監(jiān)管的重點
按照綜合監(jiān)管職責(zé)分工，堅持“有所為，有所不為”。通過召開座談會、考察施工現(xiàn)場、查驗資料等活動，重點檢查合同簽訂、變更情況；檢查項目經(jīng)理、項目負責(zé)人及項目總監(jiān)是否按照投標(biāo)文件的承諾安排到崗，工作能力是否與項目建設(shè)要求相匹配，在崗時間是否符合招標(biāo)文件和合同的約定；是否按照招標(biāo)文件要求完成規(guī)定的在崗履職時間要求；項目是否存在肢解發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法違規(guī)行為；檢查施工許可證辦理情況，是否存在未批先建；檢查履約保證金（保函）是否足額按時交納；檢查建設(shè)單位承諾的預(yù)付款是否按照要求及時足額支付；檢查工程款支付保證金（保函）是否按照招標(biāo)文件規(guī)定辦理；檢查項目是否進入當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民工權(quán)益保障監(jiān)管系統(tǒng)平臺；暫定金和暫估價使用是否符合相關(guān)規(guī)定；工程建設(shè)質(zhì)量、形象進度是否符合招標(biāo)文件要求；工程造價變更程序是否符合招標(biāo)文件要求等。
按照專業(yè)人管理專業(yè)事的總要求，公管部門對安全管理、質(zhì)量控制、進度控制、投資控制、工程變更監(jiān)管、資金使用及決（結(jié)）算監(jiān)督等只需要總體把握，具體監(jiān)督管理由項目建設(shè)單位及相關(guān)行業(yè)主管部門按照各自職責(zé)權(quán)限進行管理。
5．解決項目標(biāo)后綜合監(jiān)管難點
（1）項目合同管理。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，合同的標(biāo)的、價款、質(zhì)量、履行期限、項目組成員等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。
合同簽訂與監(jiān)管是工程建設(shè)項目招投標(biāo)工作鏈條重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是標(biāo)后透明監(jiān)管的重要依據(jù)，但紙質(zhì)合同監(jiān)管難度大，應(yīng)大力推動建設(shè)公共資源交易領(lǐng)域在線電子合同平臺，引入電子簽名、區(qū)塊鏈、電子見證、電子司法存證等技術(shù)手段，實現(xiàn)項目建設(shè)各方在線簽署工程項目合同，提高簽署效率，提高標(biāo)后監(jiān)管數(shù)字化管理水平。
（2）項目關(guān)鍵崗位管理人員監(jiān)管。施工、監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場的項目建造師、總監(jiān)理工程師等關(guān)鍵崗位人員應(yīng)與投標(biāo)承諾的人員一致。中標(biāo)單位在中標(biāo)后或施工期間，不得擅自變更項目建造師、總監(jiān)等管理人員。確需變更的，需經(jīng)項目建設(shè)單位初審并報住建部門和公管部門原則同意，上網(wǎng)公示無異議后方可辦理變更手續(xù)。
（3）項目分包監(jiān)管。施工總承包單位對依法可以發(fā)包的工程，應(yīng)當(dāng)在總承包合同中約定。列入總承包合同范圍內(nèi)、以暫定價或預(yù)留金等形式未經(jīng)競爭報價的專業(yè)工程，應(yīng)由總承包單位采取二次招標(biāo)或二次競價方式確定分包單位。分包單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)專業(yè)承包資質(zhì)并依法簽訂分包合同，分包合同自簽訂后應(yīng)當(dāng)報項目主管部門備案。
6．加強信用管理，推動標(biāo)后履約誠信建設(shè)
圍繞不履約、不接受監(jiān)管等行為，要制定完善不良行為管理辦法，建立健全信用管理規(guī)則，使之更切合實際，更具有可行性和可操作性。
明確失信披露范圍和相關(guān)規(guī)定，一把尺子量到底。建立競爭主體及相關(guān)人員不良行為檔案，實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。
規(guī)范失信披露程序，暢通申訴渠道。對違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定及標(biāo)后履約失信行為書面告知在先，處罰懲治在后，保護有關(guān)各方的正當(dāng)合法權(quán)益。
為促進企業(yè)發(fā)展，本著懲前毖后、治病救人的原則，最大程度優(yōu)化營商環(huán)境，在進一步明確最短披露期限及不可修復(fù)情形的基礎(chǔ)上，對能切實認(rèn)識錯誤、積極采取補救措施、表現(xiàn)良好的失信行為主體可申請不良行為信息修復(fù)。
7．開展建設(shè)工程項目后評估工作
為更好地服務(wù)于招投標(biāo)工作，實現(xiàn)施工現(xiàn)場和招投標(biāo)市場“兩場聯(lián)動”，互為促進，對納入標(biāo)后監(jiān)管的建設(shè)工程項目實施后評估工作。在施工現(xiàn)場掌握的第一手材料和收集到的有關(guān)招投標(biāo)工作意見和建議，標(biāo)后監(jiān)管有關(guān)人員有義務(wù)去表及里，去偽存真，評估招標(biāo)文件、業(yè)績獎項要求、招投標(biāo)環(huán)節(jié)、評標(biāo)評審辦法、項目建設(shè)過程是否公開、公平、公正及符合誠實信用原則，還有哪些需要改進完善的地方，并將后評估發(fā)現(xiàn)的問題線索及改進建議交由建設(shè)單位和有關(guān)行政監(jiān)督部門復(fù)核處理后向公管部門反饋，以期共同提高招投標(biāo)管理工作水平。
8．建立項目檢查限期整改機制
標(biāo)后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時將督查結(jié)果形成問題清單，反饋給行業(yè)主管部門和承發(fā)包雙方，督促有關(guān)各方誠實守信，責(zé)令限期整改，整改情況及時反饋，確保工程建設(shè)項目保質(zhì)保量完成，如期投入使用。對檢查有問題的項目，實行重點督查，并進行不定期回訪，確保存在問題整改落實到位。
項目竣工后，履約信息的發(fā)布要加強質(zhì)量審查，在實事求是的基礎(chǔ)上，確保信息完整、邏輯正確、發(fā)布及時；已經(jīng)發(fā)布的履約信息錯誤一經(jīng)發(fā)現(xiàn)需及時更改。
9．進一步強化項目建設(shè)單位負責(zé)制
國有資金投資工程建設(shè)項目，要按照主體明確、職責(zé)分明、運營有序的原則，強化項目承建單位作為工程建設(shè)項目標(biāo)后管理的第一責(zé)任人，在工程建設(shè)質(zhì)量、進度、投資控制等要素上要敢管、嚴(yán)管。
建設(shè)單位要把懂技術(shù)、懂造價、敢管理、清正廉明、年富力強的人作為業(yè)主代表；建設(shè)單位沒有技術(shù)能力的，要和政府重點工程建設(shè)部門合作，委托代建。
嚴(yán)格按照招標(biāo)文件規(guī)定和中標(biāo)人投標(biāo)文件承諾簽訂合同，緊緊抓住人這個關(guān)鍵因素，按照合同要求組織施工隊伍進行工程施工和組織竣工驗收，并對履約執(zhí)行情況予以評價。
作者：邢正軍
作者單位：滁州市公共資源交易中心
來源：本文首發(fā)于《招標(biāo)采購管理》2024年第6期。
