——成都大學(xué)采購(gòu)內(nèi)控管理的實(shí)踐及思考
作者：楊良才
近年來(lái)，隨著高校辦學(xué)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，學(xué)校在教學(xué)、科研專用設(shè)備及行政辦公設(shè)備方面的投入不斷增加，政府采購(gòu)項(xiàng)目、數(shù)量、金額快速增長(zhǎng)。高校內(nèi)部政府采購(gòu)管理制度在風(fēng)險(xiǎn)防控方面內(nèi)容相對(duì)滯后，沒(méi)有真正結(jié)合政府采購(gòu)過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)建立健全相應(yīng)辦法，如何進(jìn)一步加強(qiáng)高校政府采購(gòu)工作的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控和管理，建立高校內(nèi)部規(guī)范有序的政府采購(gòu)工作機(jī)制，成為高校政府采購(gòu)管理部門(mén)面臨的一道難題。
高校采購(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分析
目前，高校政府采購(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控體系尚不完善，存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。一是內(nèi)部管理制度不健全。雖然國(guó)內(nèi)高校都制定了學(xué)校內(nèi)部的招標(biāo)采購(gòu)管理制度，但隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，二級(jí)學(xué)院和部門(mén)等機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷完善，采購(gòu)工作主體沒(méi)有設(shè)立專門(mén)管理機(jī)構(gòu)，分別歸屬不同的部門(mén)負(fù)責(zé)，政府采購(gòu)業(yè)務(wù)呈現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理處、實(shí)驗(yàn)設(shè)備處、后勤處等多部門(mén)負(fù)責(zé)制，責(zé)任不明確。同時(shí)，內(nèi)部管理制度存在沒(méi)有結(jié)合學(xué)校實(shí)際、照搬國(guó)家文件和制度、操作性不強(qiáng)、制度適用范圍不夠全面等問(wèn)題。個(gè)別高校內(nèi)部管理制度沒(méi)有針對(duì)學(xué)校實(shí)際情況對(duì)各種采購(gòu)方式的適用范圍作出明確規(guī)定，提交采購(gòu)管理部門(mén)采購(gòu)前沒(méi)有走市場(chǎng)調(diào)研、專家論證和相關(guān)部門(mén)審批等程序，因此無(wú)法判斷政府采購(gòu)方式的選擇是否合法合理，容易出現(xiàn)以“時(shí)間緊迫”等借口為由，人為改變政府采購(gòu)方式。
二是項(xiàng)目論證缺乏前瞻性，預(yù)算編制不科學(xué)。項(xiàng)目立項(xiàng)是實(shí)施政府采購(gòu)工作的首要和重要環(huán)節(jié)，立項(xiàng)需要解決的是采購(gòu)的必要性和合理性問(wèn)題。在實(shí)際工作中，個(gè)別項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申請(qǐng)購(gòu)買設(shè)備往往不是出于實(shí)際教學(xué)和科研工作的需要，而是急于將經(jīng)費(fèi)花出去，存在隨意立項(xiàng)、重復(fù)采購(gòu)、購(gòu)非所用等現(xiàn)象。目前國(guó)內(nèi)高校采購(gòu)經(jīng)費(fèi)大多屬于財(cái)政性撥款，采購(gòu)申請(qǐng)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理及采購(gòu)經(jīng)費(fèi)使用意識(shí)不強(qiáng)，項(xiàng)目立項(xiàng)前對(duì)擬投入多少資金、為什么要采購(gòu)、采購(gòu)什么、存在的風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)供應(yīng)情況以及可能產(chǎn)生的績(jī)效等缺乏充分的論證。尤其是個(gè)別科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)政府采購(gòu)工作認(rèn)識(shí)不足，出于自身利益的考慮，認(rèn)為上級(jí)財(cái)政部門(mén)撥付的科研經(jīng)費(fèi)屬于個(gè)人經(jīng)費(fèi)，以政府采購(gòu)流程長(zhǎng)、效率低、質(zhì)量差，通過(guò)政府采購(gòu)程序所采購(gòu)的設(shè)備不能滿足項(xiàng)目的特殊性，保證不了項(xiàng)目結(jié)題的及時(shí)性等為理由，將屬于集中采購(gòu)的項(xiàng)目拆分立項(xiàng)，將項(xiàng)目化大為小，化整為零，規(guī)避政府采購(gòu)。
三是采購(gòu)流程缺失，管理與執(zhí)行不分。高校政府采購(gòu)當(dāng)事人主要包括采購(gòu)管理部門(mén)、使用部門(mén)、設(shè)備歸口管理部門(mén)、管理監(jiān)督部門(mén)。目前國(guó)內(nèi)高校政府采購(gòu)項(xiàng)目在采購(gòu)流程上僅停留在采購(gòu)使用部門(mén)向采購(gòu)組織部門(mén)提供簡(jiǎn)單的申請(qǐng)后，采購(gòu)負(fù)責(zé)部門(mén)按要求組織采購(gòu)階段，采購(gòu)流程中缺少使用申請(qǐng)部門(mén)、設(shè)備歸口管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、采購(gòu)負(fù)責(zé)部門(mén)等不相容崗位的設(shè)置，流程上缺少對(duì)采購(gòu)前期論證材料的審核環(huán)節(jié)。個(gè)別高校的采購(gòu)管理監(jiān)督與采購(gòu)執(zhí)行沒(méi)有完全分離，將集中采購(gòu)項(xiàng)目分別交由歸口管理部門(mén)實(shí)施，出現(xiàn)管理與采購(gòu)不分的問(wèn)題，容易造成采購(gòu)過(guò)程中采購(gòu)方式選擇的隨意性，不能保證其監(jiān)督工作的客觀性和公正性。另外，某些高校采購(gòu)人員和采購(gòu)管理部門(mén)還同時(shí)負(fù)責(zé)采購(gòu)合同簽訂、驗(yàn)收、付款等工作，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺失。
四是采購(gòu)文件編制不規(guī)范。政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，采購(gòu)人在采購(gòu)文件編制過(guò)程中，不得設(shè)立特定投標(biāo)人、投標(biāo)產(chǎn)品或傾向性排斥潛在投標(biāo)人的內(nèi)容；不能指定設(shè)備品牌、型號(hào)、供應(yīng)商。但是高校政府采購(gòu)專用儀器設(shè)備大多數(shù)為專業(yè)實(shí)驗(yàn)室或供科學(xué)研究使用，設(shè)備專業(yè)性較強(qiáng)，主要技術(shù)參數(shù)往往需要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供，其中相關(guān)技術(shù)指標(biāo)隱含的傾向性、技術(shù)陷阱，一般人難以發(fā)現(xiàn)，如果采購(gòu)使用部門(mén)與設(shè)備供應(yīng)商相互串通，容易滋生腐敗。目前國(guó)內(nèi)高校政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)文件在采購(gòu)信息掛網(wǎng)公示前，一般只需經(jīng)過(guò)學(xué)校采購(gòu)組織部門(mén)的初審，針對(duì)采購(gòu)文件中的招標(biāo)主要技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求、供應(yīng)商資格條件、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分細(xì)則、采購(gòu)經(jīng)費(fèi)支付方式、合同主要條款、履約驗(yàn)收方式等是否存在傾向性、指向性、排他性等不公平、不合理問(wèn)題的監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失。
高校采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防控對(duì)策
現(xiàn)有的政府采購(gòu)法律法規(guī)難以對(duì)高校采購(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)形成有效防控，只有健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制才能確保高校政府采購(gòu)工作規(guī)范運(yùn)行。政府采購(gòu)工作管理部門(mén)應(yīng)結(jié)合學(xué)校實(shí)際，從政府采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)需求論證、內(nèi)部審批、采購(gòu)文件編制、采購(gòu)文件論證等各環(huán)節(jié)著手，進(jìn)一步完善內(nèi)部采購(gòu)制度和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)校級(jí)層面政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)制度的全方位覆蓋，并在實(shí)際操作過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行，保證采購(gòu)過(guò)程的公開(kāi)、公平和公正。
一是建立健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度。首先，高校內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度應(yīng)明確其適用范圍。例如，成都大學(xué)2020年印發(fā)的《成都大學(xué)政府采購(gòu)管理辦法》明確規(guī)定辦法的適用范圍為“各學(xué)院、部門(mén)使用學(xué)校財(cái)務(wù)賬戶統(tǒng)一管理的財(cái)政性資金依法采購(gòu)各類貨物、服務(wù)和工程的行為”。辦法對(duì)個(gè)別特例也進(jìn)行了說(shuō)明，如凡國(guó)家、省、市有另行文件規(guī)定的工程類、貨物類和服務(wù)類政府采購(gòu)項(xiàng)目，按照國(guó)家、省、市相應(yīng)文件規(guī)定執(zhí)行，學(xué)校下屬獨(dú)立核算的非法人單位和獨(dú)立核算的法人單位應(yīng)參照國(guó)家、省、市政府采購(gòu)文件建立內(nèi)部采購(gòu)管理實(shí)施細(xì)則，但采購(gòu)結(jié)果應(yīng)報(bào)學(xué)校政府采購(gòu)監(jiān)督委員會(huì)備案。
其次，高校內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度應(yīng)體現(xiàn)分級(jí)分層負(fù)責(zé)原則，明確各職能部門(mén)的工作職責(zé)，形成采購(gòu)管理部門(mén)、使用部門(mén)、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)相互制約、相互監(jiān)督機(jī)制。例如，《成都大學(xué)政府采購(gòu)管理辦法》明確規(guī)定使用部門(mén)主要負(fù)責(zé)本部門(mén)采購(gòu)項(xiàng)目的市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)所要采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行必要的市場(chǎng)調(diào)研，包括市場(chǎng)行情、本行業(yè)及本地區(qū)潛在供應(yīng)商、技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)調(diào)研情況組織項(xiàng)目前期論證，提出明確、完整、科學(xué)、合理的采購(gòu)需求，根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求明確采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)供應(yīng)商資格條件、項(xiàng)目主要技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分細(xì)則、合同主要條款、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)合同的制定及洽談與簽訂，根據(jù)合同約定負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收工作等。
二是建立采購(gòu)項(xiàng)目前期論證制度。項(xiàng)目設(shè)備采購(gòu)使用部門(mén)應(yīng)對(duì)申報(bào)的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性、風(fēng)險(xiǎn)性、可能產(chǎn)生的績(jī)效、資源綜合配置、運(yùn)行條件及相關(guān)設(shè)備的性能、質(zhì)量、數(shù)量，價(jià)格定位、市場(chǎng)供應(yīng)情況、具體技術(shù)參數(shù)指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、合理性等制定相應(yīng)的綜合評(píng)估論證體系及評(píng)分細(xì)則，進(jìn)行采購(gòu)項(xiàng)目前期論證。目前大多數(shù)高校的論證均由使用部門(mén)自行選擇專家組織完成，這種運(yùn)動(dòng)員和裁判員身份合二為一的論證機(jī)制容易導(dǎo)致論證流于形式、走過(guò)場(chǎng)。因此，采購(gòu)項(xiàng)目前期論證應(yīng)由項(xiàng)目設(shè)備主管部門(mén)或者采購(gòu)管理部門(mén)等其他職能部門(mén)來(lái)組織實(shí)施完成。論證專家組成員應(yīng)由其他高?；驑I(yè)內(nèi)專業(yè)人員構(gòu)成。專家論證意見(jiàn)應(yīng)通過(guò)社會(huì)媒體進(jìn)行公示，接受社會(huì)潛在供應(yīng)商的質(zhì)詢和公眾監(jiān)督。通過(guò)專家論證從根本上解決項(xiàng)目采購(gòu)的必要性、采購(gòu)預(yù)算編制的合理性、設(shè)備技術(shù)參數(shù)、相關(guān)采購(gòu)商務(wù)要求等指標(biāo)設(shè)置是否具有傾向性等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
三是建立采購(gòu)文件和采購(gòu)合同審核機(jī)制。高校政府采購(gòu)由于專業(yè)性較強(qiáng)，政府采購(gòu)管理部門(mén)都是根據(jù)設(shè)備使用部門(mén)提供的采購(gòu)需求由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或校內(nèi)招標(biāo)部門(mén)來(lái)編制采購(gòu)文件，導(dǎo)致采購(gòu)文件的編制存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人極易在招標(biāo)主要技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求、供應(yīng)商資格條件等條款的設(shè)置方面與供應(yīng)商串通，維護(hù)關(guān)系戶，確保意向性投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)入評(píng)審環(huán)節(jié)和中標(biāo)，并且在中標(biāo)后不按照采購(gòu)文件和投標(biāo)文件要求簽訂采購(gòu)合同，采取偷工減料、以次充好、私自更換采購(gòu)內(nèi)容等方式提高利潤(rùn)，與供應(yīng)商暗中勾結(jié)，假公濟(jì)私進(jìn)行權(quán)錢交易。因此，采購(gòu)管理部門(mén)在采購(gòu)文件編制完成后，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)設(shè)備的專業(yè)方向在政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家，組成采購(gòu)文件審核論證小組，會(huì)同學(xué)校設(shè)備主管部門(mén)、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)組成采購(gòu)文件審核小組，對(duì)采購(gòu)文件進(jìn)行集中審核論證，并形成書(shū)面意見(jiàn)，以確保采購(gòu)文件內(nèi)容的公平公正。采購(gòu)合同在簽訂前應(yīng)由學(xué)校法律顧問(wèn)審核，出具審核意見(jiàn)，同時(shí)提交學(xué)校財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)審核會(huì)簽，以確保采購(gòu)合同內(nèi)容與采購(gòu)文件和供應(yīng)商投標(biāo)文件的要求一致。
四是強(qiáng)化高校政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。近兩年來(lái)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增加，從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平、政策水平、實(shí)際操作能力參差不齊，政府采購(gòu)法律意識(shí)淡薄。加之個(gè)別代理機(jī)構(gòu)為片面追求代理業(yè)務(wù)，與采購(gòu)單位負(fù)責(zé)人、投標(biāo)供應(yīng)商相互勾結(jié)，在采購(gòu)文件編制、項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)過(guò)程中進(jìn)行權(quán)錢交易、行賄受賄、相互串通。鑒于此，為保證招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)遴選的公開(kāi)、公平、公正，真正遴選出熟悉政府采購(gòu)相關(guān)政策、招標(biāo)代理業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、管理組織和服務(wù)水平及效率高的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，高校應(yīng)成立由政府采購(gòu)管理部門(mén)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等職能部門(mén)組成的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)遴選領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)學(xué)校招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的遴選工作。代理機(jī)構(gòu)遴選通過(guò)校內(nèi)公開(kāi)招標(biāo)，采取綜合評(píng)分法的方式進(jìn)行，代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)專家的組成采取聘請(qǐng)省市評(píng)標(biāo)專家、政府采購(gòu)工作管理專業(yè)人員、省內(nèi)其他高校負(fù)責(zé)招標(biāo)采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)等組成，評(píng)標(biāo)專家原則上不從高校內(nèi)部產(chǎn)生。同時(shí)建立代理機(jī)構(gòu)相互競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引進(jìn)3家及以上代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)高校招標(biāo)代理工作，并建立相應(yīng)考核辦法。
五是嚴(yán)格采購(gòu)人代表的選定。采購(gòu)人代表在采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過(guò)程起著關(guān)鍵作用，采購(gòu)人代表在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)向評(píng)標(biāo)專家傳遞、暗示傾向性供應(yīng)商等信息，將嚴(yán)重影響評(píng)標(biāo)結(jié)果的公平和公正性，因此，采購(gòu)人代表的選擇尤為重要。筆者認(rèn)為，高校在政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度的制定過(guò)程中應(yīng)充分考慮設(shè)置評(píng)標(biāo)業(yè)主代表選擇資格條件，單個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)人代表的選擇，采取使用部門(mén)通過(guò)集體決策的形式在部門(mén)內(nèi)部或校內(nèi)其他部門(mén)選取專業(yè)人員作為采購(gòu)項(xiàng)目的業(yè)主代表，參與項(xiàng)目的開(kāi)標(biāo)與評(píng)標(biāo)工作，并告知其工作職責(zé)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
六是加強(qiáng)二級(jí)單位采購(gòu)工作的監(jiān)管。根據(jù)政府采購(gòu)法規(guī)定，高校二級(jí)獨(dú)立法人單位從采購(gòu)主體和采購(gòu)資金性質(zhì)來(lái)認(rèn)定，雖不納入政府采購(gòu)，但其畢竟屬于學(xué)校的下屬二級(jí)單位，與學(xué)校在管理上存在必然的內(nèi)在聯(lián)系，一旦二級(jí)法人單位采購(gòu)工作出現(xiàn)違規(guī)行為，學(xué)校負(fù)有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。另外，高校行政辦公設(shè)備及實(shí)驗(yàn)室計(jì)算機(jī)耗材采購(gòu)雖然單次采購(gòu)量小，采購(gòu)金額也不大，但全校各學(xué)院、部門(mén)全年累計(jì)采購(gòu)數(shù)量和金額較大，采購(gòu)過(guò)程中的“微腐敗”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。鑒于此，學(xué)校政府采購(gòu)管理部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)管理實(shí)施細(xì)則，規(guī)范和指導(dǎo)其采購(gòu)流程，同時(shí)定期和不定期對(duì)二級(jí)單位的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并將檢查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，對(duì)采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行限期整改。（作者單位：成都大學(xué)）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
