■ 如何操作好工程項目·土地整治類項目
隨著我國城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，土地整治項目建設將成為保障發(fā)展、保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。上海市政府采購監(jiān)管部門將其納入政府集中采購范疇，由上海市政府采購中心進行操作，讓敏感的土地資源運作在陽光下實施，接受公眾的監(jiān)督，取得了良好的經(jīng)濟和社會效益。
土地整治項目將成政采熱點
土地整治系指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。土地整治不是單一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在內(nèi)的全域整治，可以有效改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程。由此可見，隨著我國城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，土地整治項目建設將成為保障發(fā)展、保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。
上海市從2012年起首次推出大規(guī)模的郊區(qū)農(nóng)村土地整治實施計劃，2012年起每年籌措整合10多億元資金整治5000多萬平方米土地，范圍覆蓋所有郊區(qū)區(qū)域，整治完成后不同地塊均能不同程度地補充耕地面積，單塊地塊新增耕地率最高可達93%，可大大盤活存量土地，提升土地產(chǎn)能。更重要的是監(jiān)管部門將其納入政府集中采購范疇，讓敏感的土地資源運作在陽光下實施。
項目內(nèi)容龐雜須創(chuàng)新操作
特點：地域廣 內(nèi)容雜
在項目采購前，需要對項目進行了解并對項目特點、難點進行分析。土地整治項目最大的特點是覆蓋地域面廣，內(nèi)容繁雜，涉及土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)、環(huán)境保持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬設施工程及農(nóng)村居民點搬遷安置等多領域工程類型。在上海市級土地整治納入集中采購之前，土地整治工作雖然一直在進行，但一直是各區(qū)縣甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等不同部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導致整治單塊地塊面積過小，達不到預期效果。上海市政府采購中心操作的項目，是由上海市國土局統(tǒng)一牽頭打包集中采購的，從源頭上提升了土地利用效率問題。
難點：領域新 規(guī)范缺 難度大
但由于土地整治工作近幾年剛開始發(fā)展，此類項目難點是與一些其他行業(yè)采購相比，如建筑、市政、道路、水利等行業(yè)，其相關政策、標準和規(guī)范都不夠完善，缺乏統(tǒng)一的施工資質(zhì)管理，工程質(zhì)量驗收規(guī)范內(nèi)容不完整，需參照其他行業(yè)標準，可又不完全符合實際。土地整治工程涉及國土、水利、交通、農(nóng)機、環(huán)保等諸多領域，屬綜合性建設活動，單塊地塊的面積最小也要幾十萬平方米，開工前的配套考慮因素及工程測量尤其復雜，開工后，各類項目交叉作業(yè)多，作業(yè)分散，需投入大量的人員和設備，對施工單位和監(jiān)理單位的組織管理能力均提出了很高的要求。
計費方式全國統(tǒng)一
與其他類工程計費方式已經(jīng)走市場化道路不一樣，土地整治項目建設費用須執(zhí)行全國統(tǒng)一標準--國土資源部和財政部聯(lián)合頒發(fā)的《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》，這是參與采購活動的各方必須遵守的標準和衡量尺度，但由于地區(qū)間、行業(yè)間及具體項目間的差異較大。
結(jié)合以上特點和難點，土地整治類項目采購操作的首要工作應當是協(xié)助采購人做好前期規(guī)劃設計招標工作，確保項目建設完成后能夠滿足土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。其次，在費用控制方面如何因地制宜地按相關規(guī)定調(diào)整執(zhí)行，又能將合規(guī)性與上海地區(qū)土地拆遷成本、人工成本遠高于全國平均水平的實際情況有機結(jié)合地起來，準確理解和把握土地預算定額的統(tǒng)一性和差別性，是決定采購活動能否成功的關鍵。
持續(xù)總結(jié)經(jīng)驗 不斷完善采購操作
自上海市政府采購中心代理土地整治類項目采購至今，已經(jīng)成功完成了兩個地塊的全部采購工作，土地整治施工標參加競爭的單位踴躍。從中標結(jié)果看，無論是施工、質(zhì)量監(jiān)理還是財務監(jiān)理，基本上都達到了預期的采購目的，符合招標文件的采購導向。
通過首次采購的實踐與探索，上海市政府采購中心逐漸建立了一系列的標準文件，包括集采機構的采購文件、總承包單位的施工作業(yè)文件、監(jiān)理單位的質(zhì)監(jiān)文件等，梳理項目實施的標準和依據(jù)，并為今后大規(guī)模有序推進土地整治工作奠定基礎。
但在采購過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如規(guī)劃設計應標人不多，導致競爭不充分，施工投標參與單位眾多，專家的評審工作量很大以及設計院提供的工程量清單不夠?qū)I(yè)等。另外目前項目施工尚未大規(guī)模展開，今后中標單位在施工過程中履約情況還是未知數(shù)，這些問題都有待在以后的項目中找出應對之策，進一步完善采購方案。
操作要點：分四階段做好項目采購
下面詳細介紹上海市政府采購中心土地整治類項目的采購操作要點。
做好規(guī)劃設計單位招標
土地整治類項目的規(guī)劃設計十分重要，首先將不同地塊打包合并成一個項目進行可研報告、規(guī)劃設計及預算編制的集中采購，使標的較具有吸引力。上海本地具有土地規(guī)劃設計資質(zhì)的單位共有19家。由于首次實施項目具有的示范引領作用，為確保項目成功，上海市政府采購中心在招標文件中除要求供應商熟悉上海地區(qū)土地基礎資料，具有本地類似項目業(yè)績，對承擔具體設計任務的負責人及團隊的資歷資格也作出了明確要求。
為從源頭上把好造價關，還要求投標人依據(jù)自己的設計方案報出整個項目的投資總額并提供編制依據(jù)，綜合闡述項目總體設計及投資額度的控制思路。最終幾家實力雄厚的大型國有設計院中標，為后續(xù)工作的開展提供了有力的保障。
幾家中標單位陸續(xù)提交初步項目成果后，由采購人牽頭先組織專家組會審，之后又去項目所在地區(qū)的規(guī)劃和國土部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、集體經(jīng)濟組織甚至村民代表聽取意見，做到在可能的范圍內(nèi)盡量讓方案完善。
兩階段進行工程施工招標
在項目規(guī)劃設計與預算得到行業(yè)主管部門批準后，進入施工招標流程。由于土地整治項目沒有統(tǒng)一的資質(zhì)管理辦法，在設定投標人入圍條件時的原則是希望能夠保證充分而有序的競爭。考慮到項目內(nèi)容所對應的能力要求，和為體現(xiàn)鼓勵當?shù)剞r(nóng)民參與的政策導向，資質(zhì)要求為：水利水電、市政公用或房屋建筑總承包中任一種總承包三級及以上資質(zhì)、近年來具有其中兩類項目業(yè)績的供應商均可報名投標參與競爭。
商務方面，仔細審查設計單位提交的招標工程量清單，在符合土地開發(fā)整理項目預算定額標準的前提下，指導設計單位參考《建設工程工程量清單計價規(guī)范》中有關報價項目的設置原則，新增子項其他項目費清單，內(nèi)容包括暫定金額、指定金額、總承包服務費、零星項目等（此概念不同于土地定額中的其他費用，土地定額中的其他費用是指前期工作費、工程監(jiān)理費、拆遷補償費、業(yè)主管理費、竣工驗收費），屬于工程施工費的組成部分，允許投標人根據(jù)項目及項目所在地區(qū)的具體情況作一些補充報價，既彌補了定額的不足，又兼顧了上海地區(qū)較高的社會生產(chǎn)力水平。
技術方面，土地整治項目場地寬闊，溝渠、泵站、田間道路縱橫交錯，工程測量復雜，土方開挖回填的質(zhì)量如何控制，交叉作業(yè)時如何進行環(huán)境保護，大工程量施工時如何利用引進先進的技術裝備，過程中碰到動拆遷問題時如何把握好工期關鍵線路，如何與當?shù)丶w組織和居民協(xié)調(diào)工作關系等等都是本項目要關注的難點，也對總承包單位的綜合組織管理能力提出了很高的要求。在招標文件中要求投標人在技術標中針對以上問題詳述自身優(yōu)勢?；诖?，評標設計為兩階段評標法，評標小組先對通過符合性檢查的投標人技術方案進行評審，只有技術標得分排名進入前七名的投標人方能進入下階段商務標評審，以各投標人報價的算術平均值為基數(shù)，高出基數(shù)扣減分數(shù)，低于基數(shù)加分，最終匯總商務技術總得分，得分最高的為預中標人，充分體現(xiàn)鼓勵技術先進合理低價的評審原則。
質(zhì)量監(jiān)理：改比價為競談
在施工監(jiān)理方面，由于目前從事土地整治監(jiān)理監(jiān)管和管理效果評估的從業(yè)人員不僅數(shù)量有限，而且技術與硬件設備也跟不上，項目總監(jiān)不到場、代表不到位、監(jiān)理工程師專業(yè)不強、管理人員業(yè)務不熟悉的現(xiàn)象時有發(fā)生，直接影響到工程質(zhì)量和監(jiān)管力度，還可能導致嚴重的腐敗行為。
相對于之前的小范圍比價行為，這種借助政府集中采購平臺發(fā)布競爭性談判采購信息，受眾面廣了很多，再加上建設項目本身采購金額巨大，吸引了監(jiān)理行業(yè)內(nèi)眾多實力較強的單位參與競爭，在談判過程中，多家單位愿意降低報價提供服務，依托自身的技術優(yōu)勢和綜合實力協(xié)助采購人在首批項目中把好質(zhì)量安全關，建立統(tǒng)一嚴格的驗收標準，完善驗收手段和方式，為后續(xù)項目起到示范引領作用，同時也為自己在剛剛開放的土地整治領域占得一席之地。
招標財務監(jiān)理防資金失控
雖然采購操作者從設計起就一再強調(diào)投資總額的控制，并且在施工招標中采用了總價合同以防資金失控，但沒有財務監(jiān)理的全過程監(jiān)管把關，就很難講財政資金的有效控制和使用效益。
施工招標一結(jié)束，即著手財務監(jiān)理機構的招標采購。與其他市級建設財力投資項目一樣，要求財務監(jiān)理機構主要負責項目自規(guī)劃設計獲批復后至通過政府審計及竣工財務決算期間、全過程的資金監(jiān)控、財務管理、投資控制以及績效評價等四部分工作，財務監(jiān)理要協(xié)助采購人對項目從設計階段、前期階段、招標階段、施工階段、竣工結(jié)算階段進行投資控制，同時審核各類費用的支出，確保各項開支符合國家有關規(guī)定，防止建設資金的流失和占用。
因為財務監(jiān)理制度已經(jīng)在其他市級建設財力投資項目中得到了比較成功的應用，采購文件還是比較成熟的，上海市政府采購中心只是在技術需求里強調(diào)了投標人應當熟悉土地定額，能真正幫助采購人管好錢袋子。
來源： 政府采購信息報 作者：顧文林
