■ 如何操作好工程項目·土地整治類項目
隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，土地整治項目建設(shè)將成為保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。上海市政府采購監(jiān)管部門將其納入政府集中采購范疇，由上海市政府采購中心進(jìn)行操作，讓敏感的土地資源運(yùn)作在陽光下實施，接受公眾的監(jiān)督，取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。
土地整治項目將成政采熱點(diǎn)
土地整治系指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，提高土地利用效率的活動。土地整治不是單一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在內(nèi)的全域整治，可以有效改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。由此可見，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，土地整治項目建設(shè)將成為保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。
上海市從2012年起首次推出大規(guī)模的郊區(qū)農(nóng)村土地整治實施計劃，2012年起每年籌措整合10多億元資金整治5000多萬平方米土地，范圍覆蓋所有郊區(qū)區(qū)域，整治完成后不同地塊均能不同程度地補(bǔ)充耕地面積，單塊地塊新增耕地率最高可達(dá)93%，可大大盤活存量土地，提升土地產(chǎn)能。更重要的是監(jiān)管部門將其納入政府集中采購范疇，讓敏感的土地資源運(yùn)作在陽光下實施。
項目內(nèi)容龐雜須創(chuàng)新操作
特點(diǎn)：地域廣 內(nèi)容雜
在項目采購前，需要對項目進(jìn)行了解并對項目特點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行分析。土地整治項目最大的特點(diǎn)是覆蓋地域面廣，內(nèi)容繁雜，涉及土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)、環(huán)境保持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬設(shè)施工程及農(nóng)村居民點(diǎn)搬遷安置等多領(lǐng)域工程類型。在上海市級土地整治納入集中采購之前，土地整治工作雖然一直在進(jìn)行，但一直是各區(qū)縣甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等不同部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致整治單塊地塊面積過小，達(dá)不到預(yù)期效果。上海市政府采購中心操作的項目，是由上海市國土局統(tǒng)一牽頭打包集中采購的，從源頭上提升了土地利用效率問題。
難點(diǎn)：領(lǐng)域新 規(guī)范缺 難度大
但由于土地整治工作近幾年剛開始發(fā)展，此類項目難點(diǎn)是與一些其他行業(yè)采購相比，如建筑、市政、道路、水利等行業(yè)，其相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范都不夠完善，缺乏統(tǒng)一的施工資質(zhì)管理，工程質(zhì)量驗收規(guī)范內(nèi)容不完整，需參照其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可又不完全符合實際。土地整治工程涉及國土、水利、交通、農(nóng)機(jī)、環(huán)保等諸多領(lǐng)域，屬綜合性建設(shè)活動，單塊地塊的面積最小也要幾十萬平方米，開工前的配套考慮因素及工程測量尤其復(fù)雜，開工后，各類項目交叉作業(yè)多，作業(yè)分散，需投入大量的人員和設(shè)備，對施工單位和監(jiān)理單位的組織管理能力均提出了很高的要求。
計費(fèi)方式全國統(tǒng)一
與其他類工程計費(fèi)方式已經(jīng)走市場化道路不一樣，土地整治項目建設(shè)費(fèi)用須執(zhí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)--國土資源部和財政部聯(lián)合頒發(fā)的《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》，這是參與采購活動的各方必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)和衡量尺度，但由于地區(qū)間、行業(yè)間及具體項目間的差異較大。
結(jié)合以上特點(diǎn)和難點(diǎn)，土地整治類項目采購操作的首要工作應(yīng)當(dāng)是協(xié)助采購人做好前期規(guī)劃設(shè)計招標(biāo)工作，確保項目建設(shè)完成后能夠滿足土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。其次，在費(fèi)用控制方面如何因地制宜地按相關(guān)規(guī)定調(diào)整執(zhí)行，又能將合規(guī)性與上海地區(qū)土地拆遷成本、人工成本遠(yuǎn)高于全國平均水平的實際情況有機(jī)結(jié)合地起來，準(zhǔn)確理解和把握土地預(yù)算定額的統(tǒng)一性和差別性，是決定采購活動能否成功的關(guān)鍵。
持續(xù)總結(jié)經(jīng)驗 不斷完善采購操作
自上海市政府采購中心代理土地整治類項目采購至今，已經(jīng)成功完成了兩個地塊的全部采購工作，土地整治施工標(biāo)參加競爭的單位踴躍。從中標(biāo)結(jié)果看，無論是施工、質(zhì)量監(jiān)理還是財務(wù)監(jiān)理，基本上都達(dá)到了預(yù)期的采購目的，符合招標(biāo)文件的采購導(dǎo)向。
通過首次采購的實踐與探索，上海市政府采購中心逐漸建立了一系列的標(biāo)準(zhǔn)文件，包括集采機(jī)構(gòu)的采購文件、總承包單位的施工作業(yè)文件、監(jiān)理單位的質(zhì)監(jiān)文件等，梳理項目實施的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，并為今后大規(guī)模有序推進(jìn)土地整治工作奠定基礎(chǔ)。
但在采購過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如規(guī)劃設(shè)計應(yīng)標(biāo)人不多，導(dǎo)致競爭不充分，施工投標(biāo)參與單位眾多，專家的評審工作量很大以及設(shè)計院提供的工程量清單不夠?qū)I(yè)等。另外目前項目施工尚未大規(guī)模展開，今后中標(biāo)單位在施工過程中履約情況還是未知數(shù)，這些問題都有待在以后的項目中找出應(yīng)對之策，進(jìn)一步完善采購方案。
操作要點(diǎn)：分四階段做好項目采購
下面詳細(xì)介紹上海市政府采購中心土地整治類項目的采購操作要點(diǎn)。
做好規(guī)劃設(shè)計單位招標(biāo)
土地整治類項目的規(guī)劃設(shè)計十分重要，首先將不同地塊打包合并成一個項目進(jìn)行可研報告、規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算編制的集中采購，使標(biāo)的較具有吸引力。上海本地具有土地規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)的單位共有19家。由于首次實施項目具有的示范引領(lǐng)作用，為確保項目成功，上海市政府采購中心在招標(biāo)文件中除要求供應(yīng)商熟悉上海地區(qū)土地基礎(chǔ)資料，具有本地類似項目業(yè)績，對承擔(dān)具體設(shè)計任務(wù)的負(fù)責(zé)人及團(tuán)隊的資歷資格也作出了明確要求。
為從源頭上把好造價關(guān)，還要求投標(biāo)人依據(jù)自己的設(shè)計方案報出整個項目的投資總額并提供編制依據(jù)，綜合闡述項目總體設(shè)計及投資額度的控制思路。最終幾家實力雄厚的大型國有設(shè)計院中標(biāo)，為后續(xù)工作的開展提供了有力的保障。
幾家中標(biāo)單位陸續(xù)提交初步項目成果后，由采購人牽頭先組織專家組會審，之后又去項目所在地區(qū)的規(guī)劃和國土部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、集體經(jīng)濟(jì)組織甚至村民代表聽取意見，做到在可能的范圍內(nèi)盡量讓方案完善。
兩階段進(jìn)行工程施工招標(biāo)
在項目規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算得到行業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，進(jìn)入施工招標(biāo)流程。由于土地整治項目沒有統(tǒng)一的資質(zhì)管理辦法，在設(shè)定投標(biāo)人入圍條件時的原則是希望能夠保證充分而有序的競爭?？紤]到項目內(nèi)容所對應(yīng)的能力要求，和為體現(xiàn)鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與的政策導(dǎo)向，資質(zhì)要求為：水利水電、市政公用或房屋建筑總承包中任一種總承包三級及以上資質(zhì)、近年來具有其中兩類項目業(yè)績的供應(yīng)商均可報名投標(biāo)參與競爭。
商務(wù)方面，仔細(xì)審查設(shè)計單位提交的招標(biāo)工程量清單，在符合土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的前提下，指導(dǎo)設(shè)計單位參考《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》中有關(guān)報價項目的設(shè)置原則，新增子項其他項目費(fèi)清單，內(nèi)容包括暫定金額、指定金額、總承包服務(wù)費(fèi)、零星項目等（此概念不同于土地定額中的其他費(fèi)用，土地定額中的其他費(fèi)用是指前期工作費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、業(yè)主管理費(fèi)、竣工驗收費(fèi)），屬于工程施工費(fèi)的組成部分，允許投標(biāo)人根據(jù)項目及項目所在地區(qū)的具體情況作一些補(bǔ)充報價，既彌補(bǔ)了定額的不足，又兼顧了上海地區(qū)較高的社會生產(chǎn)力水平。
技術(shù)方面，土地整治項目場地寬闊，溝渠、泵站、田間道路縱橫交錯，工程測量復(fù)雜，土方開挖回填的質(zhì)量如何控制，交叉作業(yè)時如何進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，大工程量施工時如何利用引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)裝備，過程中碰到動拆遷問題時如何把握好工期關(guān)鍵線路，如何與當(dāng)?shù)丶w組織和居民協(xié)調(diào)工作關(guān)系等等都是本項目要關(guān)注的難點(diǎn)，也對總承包單位的綜合組織管理能力提出了很高的要求。在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人在技術(shù)標(biāo)中針對以上問題詳述自身優(yōu)勢?；诖?，評標(biāo)設(shè)計為兩階段評標(biāo)法，評標(biāo)小組先對通過符合性檢查的投標(biāo)人技術(shù)方案進(jìn)行評審，只有技術(shù)標(biāo)得分排名進(jìn)入前七名的投標(biāo)人方能進(jìn)入下階段商務(wù)標(biāo)評審，以各投標(biāo)人報價的算術(shù)平均值為基數(shù)，高出基數(shù)扣減分?jǐn)?shù)，低于基數(shù)加分，最終匯總商務(wù)技術(shù)總得分，得分最高的為預(yù)中標(biāo)人，充分體現(xiàn)鼓勵技術(shù)先進(jìn)合理低價的評審原則。
質(zhì)量監(jiān)理：改比價為競談
在施工監(jiān)理方面，由于目前從事土地整治監(jiān)理監(jiān)管和管理效果評估的從業(yè)人員不僅數(shù)量有限，而且技術(shù)與硬件設(shè)備也跟不上，項目總監(jiān)不到場、代表不到位、監(jiān)理工程師專業(yè)不強(qiáng)、管理人員業(yè)務(wù)不熟悉的現(xiàn)象時有發(fā)生，直接影響到工程質(zhì)量和監(jiān)管力度，還可能導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗行為。
相對于之前的小范圍比價行為，這種借助政府集中采購平臺發(fā)布競爭性談判采購信息，受眾面廣了很多，再加上建設(shè)項目本身采購金額巨大，吸引了監(jiān)理行業(yè)內(nèi)眾多實力較強(qiáng)的單位參與競爭，在談判過程中，多家單位愿意降低報價提供服務(wù)，依托自身的技術(shù)優(yōu)勢和綜合實力協(xié)助采購人在首批項目中把好質(zhì)量安全關(guān)，建立統(tǒng)一嚴(yán)格的驗收標(biāo)準(zhǔn)，完善驗收手段和方式，為后續(xù)項目起到示范引領(lǐng)作用，同時也為自己在剛剛開放的土地整治領(lǐng)域占得一席之地。
招標(biāo)財務(wù)監(jiān)理防資金失控
雖然采購操作者從設(shè)計起就一再強(qiáng)調(diào)投資總額的控制，并且在施工招標(biāo)中采用了總價合同以防資金失控，但沒有財務(wù)監(jiān)理的全過程監(jiān)管把關(guān)，就很難講財政資金的有效控制和使用效益。
施工招標(biāo)一結(jié)束，即著手財務(wù)監(jiān)理機(jī)構(gòu)的招標(biāo)采購。與其他市級建設(shè)財力投資項目一樣，要求財務(wù)監(jiān)理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)項目自規(guī)劃設(shè)計獲批復(fù)后至通過政府審計及竣工財務(wù)決算期間、全過程的資金監(jiān)控、財務(wù)管理、投資控制以及績效評價等四部分工作，財務(wù)監(jiān)理要協(xié)助采購人對項目從設(shè)計階段、前期階段、招標(biāo)階段、施工階段、竣工結(jié)算階段進(jìn)行投資控制，同時審核各類費(fèi)用的支出，確保各項開支符合國家有關(guān)規(guī)定，防止建設(shè)資金的流失和占用。
因為財務(wù)監(jiān)理制度已經(jīng)在其他市級建設(shè)財力投資項目中得到了比較成功的應(yīng)用，采購文件還是比較成熟的，上海市政府采購中心只是在技術(shù)需求里強(qiáng)調(diào)了投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)熟悉土地定額，能真正幫助采購人管好錢袋子。
來源： 政府采購信息報 作者：顧文林
