一般情況下，一個項目應(yīng)當(dāng)作為一個整體進行招標(biāo)采購。但一些大型項目或一些種類多的特殊項目，里面包含的內(nèi)容和專業(yè)特別豐富，作為一個整體進行招標(biāo)采購時，由于符合資格條件的潛在投標(biāo)人數(shù)量很少，將大大降低招標(biāo)的競爭性，且很容易采購失敗，降低政府采購的效率，這時就應(yīng)適當(dāng)將采購項目分包。
有些政府采購項目不能或者很難由一家投標(biāo)單位完成,這時需要將該采購項目分成幾個包進行招標(biāo)，項目中不同的部分就是不同的包。
當(dāng)然并不是所有的采購項目都必須分包，也不是分包越多越好。分包是采購活動中較為復(fù)雜的一項工作，應(yīng)當(dāng)綜合考慮各方面的因素。本文擬對分包提出一些淺顯的看法。
適用范圍：復(fù)雜或特殊項目可分包
1．工作量大和工期緊的大型項目
一些大型項目不能或者很難由一家中標(biāo)人完成，如體量較大的群體工程，大體量的精裝修工程，就可根據(jù)樓層位置及使用功能的不同，進行分包實施。道路市政工程往往可依據(jù)區(qū)域、位置實現(xiàn)分包；大量的財政、稅務(wù)發(fā)票印制可以依據(jù)不同的印制種類進行分包。
對于采購規(guī)模較小的項目，一般建議不分包，因為分包實施可能不利于項目的管理，同時還會造成不必要的財力浪費，對工期的影響也不明顯，且較難做到清晰劃分分包的界面。
2．專業(yè)要求差異大的項目
如果采購項目的幾部分內(nèi)容之間的專業(yè)要求相距較遠，資格要求不同，對不同專業(yè)項目可以分包實施。在現(xiàn)場允許的情況下，可將那些專業(yè)技術(shù)復(fù)雜且需專業(yè)資質(zhì)的特殊項目，作為單獨的包進行招標(biāo)。常見分包實施的項目有：機電設(shè)備安裝，園區(qū)綠化工程， 智能化系統(tǒng)、鍋爐房系統(tǒng)等。
3．管理要求不同的項目
有時一個采購項目內(nèi)容雖然基本接近，但采購人為便于管理，也可以考慮分包。如大量的財政、稅務(wù)發(fā)票印制項目，以及社保中心的征收專用收據(jù)印制等，可以依據(jù)不同的管理要求以及印制票據(jù)、憑證的種類進行分包。
4．同一專業(yè)的特別要求
如分體空調(diào)協(xié)議招標(biāo)時，可以依據(jù)各種空調(diào)規(guī)格（如1匹掛機，2匹掛機，5匹柜機等）分包。對于有多種空調(diào)設(shè)備的供貨采購項目，如一些采購項目既有多聯(lián)機，又有風(fēng)冷熱泵機組、冷水機組、地源熱泵機組、溴化鋰吸收式冷水機組等，還有機房空調(diào)設(shè)備，可以按不同設(shè)備種類分包采購。
5．為體現(xiàn)政策功能的分包
在工程采購項目中，對于強制采購的空調(diào)等設(shè)備，建議單獨分包進行采購，以便強化工程項目的空調(diào)強制采購政策的實施。對于沒有從政府采購基建工程項目分離出來的空調(diào)設(shè)備，由于空調(diào)設(shè)備相對來說占總預(yù)算的比例不高。在這種采購金額比較小的情況下，采購人一般會在土建或其他設(shè)備招標(biāo)時合并一起招標(biāo)，很少采用空調(diào)單獨分包招標(biāo)、單獨評標(biāo)。而這種招標(biāo)方式自然就給實現(xiàn)空調(diào)強制采購執(zhí)行帶來一定困難。
由于項目招標(biāo)以土建或其他設(shè)備為主，自然空調(diào)設(shè)備招標(biāo)的一些要求，如報價明細要求、節(jié)能清單目錄要求等就不可能像空調(diào)單獨招標(biāo)時那樣具體地體現(xiàn)出來，評標(biāo)辦法的制定更側(cè)重于基建或其他設(shè)備。評審委員會中很少會有空調(diào)方面的專家，而且即使有他們也可能空調(diào)強制采購政策了解不夠。雖然在政府采購工程項目（工程總包單位招標(biāo)）采購文件中明確了政府采購政策的導(dǎo)向，但由于沒有對空調(diào)單獨招標(biāo)采購，因此無法做到空調(diào)設(shè)備采購文件那樣有明確的強制采購要求和說明，并在評審標(biāo)準(zhǔn)中予以充分體現(xiàn)。因此為體現(xiàn)政策要求。對于強制采購的空調(diào)等設(shè)備，建議空調(diào)單獨分包。
分包前提：明晰優(yōu)缺點再做決定
分包招標(biāo)既有優(yōu)點，也有缺點，具體操作中應(yīng)進行仔細對比分析，做出最優(yōu)選擇。
1．分包實施的優(yōu)點
分包實施可以縮短交貨期和工期。由于分包實施，選擇不同的單位同時進行，供應(yīng)商可投入足夠的人力、物力、財力，為縮短工期提供了保證。
分包有利于競爭。采購項目規(guī)模過大，資格要求太高，不利于吸收更多的投標(biāo)人參與競爭，且容易采購失敗。按項目性質(zhì)和專業(yè)分包，有利于發(fā)揮各個專業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢，吸引有多種優(yōu)勢的投標(biāo)人來投標(biāo)。
強制采購的設(shè)備單獨分包，在評審標(biāo)準(zhǔn)中予以充分體現(xiàn)強制采購政策，加強工程項目中的強制采購政策落地。
2．分包實施的缺點
對工程項目而言，分包實施過程中，由于有多個獨立的企業(yè)，會增加臨時生產(chǎn)生活設(shè)施、材料堆場，容易造成對現(xiàn)場場地使用產(chǎn)生交叉干擾。
分包實施會增添采購人在管理上的工作量，且招標(biāo)采購的工作量也增大。由于管理對象的增多，各分包間的組織協(xié)調(diào)工作也會隨之增加。
分包原則：促進競爭 便于管理
綜上所述，筆者認為，在政府采購項目招標(biāo)策劃過程中，合理地分包關(guān)系到政府采購項目能否順利實施并達到預(yù)期的采購目標(biāo)。這也是我們采購工作者在實踐中深化、細化地執(zhí)行政府采購相關(guān)法律法規(guī)精神的具體體現(xiàn)。在實際操作過程中，分包不一定是必須的，即使分包也不可過多。有的采購項目由于分包過多、采購規(guī)模偏小，導(dǎo)致了投標(biāo)人準(zhǔn)備標(biāo)書過多，評委評標(biāo)時間過長，過于分散也不利于管理和資源的優(yōu)化配置。
具體而言，分包實施中有如下注意點：
1．分包必須以投標(biāo)單位獨立實施為原則。分包的大小，既要有利于競爭，又要有利于管理。
2．招標(biāo)文件中應(yīng)明確分包的交界面。所分的各包，應(yīng)易劃清責(zé)任界線，特別是在各標(biāo)段交接部位的界面應(yīng)明確各自的責(zé)任，以免因責(zé)任不清引起爭議和扯皮現(xiàn)象。
3．對于工程項目，現(xiàn)場的平面布局應(yīng)做好統(tǒng)一規(guī)劃，既要相對獨立，又能便于管理；既要考慮空間上的相對獨立，又要考慮布置的合理性與安全性。對現(xiàn)場的臨水臨電、接線、道口位置都應(yīng)明確相應(yīng)的責(zé)任方。
4．對于物業(yè)管理項目，對于同一個門牌號的物業(yè)采購項目，依據(jù)有關(guān)政策是不能拆成兩個項目整體分包的。物業(yè)管理條例規(guī)定一個區(qū)域內(nèi)只能有一家"物業(yè)公司"。物業(yè)條例中的分包是指單項分包，比如電梯，保潔，保安等，但不可以整體分包。
5．招標(biāo)文件如果明確規(guī)定同一投標(biāo)人只能中標(biāo)一個包，那么也必須同時規(guī)定，在同一投標(biāo)人在不同標(biāo)段均排名第一的情形下如何決定中標(biāo)供應(yīng)商，也就是說必須明確投多個包的定標(biāo)原則。對于工期很緊的大型采購項目，在制作招標(biāo)文件時，采購人應(yīng)該考慮到一個以上包授予同一中標(biāo)單位時，該單位的管理人員和技術(shù)工人、施工設(shè)備和投入本項目的資金等資源能力是否跟得上。如果一個中標(biāo)單位完成確有困難，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中事先明確，投標(biāo)人可以同時投多個包，但一個投標(biāo)人只能中一個包，這是采購人的權(quán)利，但是必須在招標(biāo)文件中寫明。如果沒有事先在招標(biāo)文件中明確，同一投標(biāo)人在各包都排名第一時，就應(yīng)該允許其中標(biāo)所有的包。
來源： 政府采購信息報 作者：馬正紅
