集采機(jī)構(gòu)職能定位應(yīng)納入公共財(cái)政框架考慮
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發(fā)布日期：2013年01月08日
■ 曲玉辰
隨著政府采購制度改革的深化，制約集中采購機(jī)構(gòu)發(fā)展的問題日益顯現(xiàn)。如全國各地的集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、管理不統(tǒng)一、操作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；集中采購機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不足、社會(huì)各界重視不夠；法律法規(guī)對采購人的權(quán)力設(shè)置過大，集中采購機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)力度不夠、有些職能行使無法律依據(jù)，等等。特別是部分地區(qū)對于公共資源交易進(jìn)行整合的做法，使業(yè)內(nèi)對集中采購機(jī)構(gòu)的職能定位和未來發(fā)展的討論更加熱烈。如何發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)的職能作用，有效推動(dòng)政府采購的政策功能落實(shí)，促進(jìn)政府采購事業(yè)健康發(fā)展已成為擺在我們面前的迫切任務(wù)。
明確集中采購機(jī)構(gòu)的職能定位
集中采購機(jī)構(gòu)成立之初，《政府采購法》就賦予其非營利事業(yè)法人的機(jī)構(gòu)屬性。在實(shí)務(wù)操作中，集中采購機(jī)構(gòu)除了按采購人需求提供采購服務(wù)外，還承擔(dān)著規(guī)范財(cái)政支出、提高資金使用效益、維護(hù)公平競爭的市場秩序、落實(shí)政府采購政策功能、反腐倡廉等職能。因此，應(yīng)該明確集中采購機(jī)構(gòu)的法律地位和歸屬關(guān)系，賦予其公共服務(wù)職能，提高其執(zhí)行的權(quán)威性。
集中采購機(jī)構(gòu)不同于一般的中介代理機(jī)構(gòu)?！墩少彿ā返?條“納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購”、 第18條“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購”的規(guī)定，充分說明，政府集中采購是政府行為，不是市場行為，對納入集中采購目錄的委托行為具有強(qiáng)制性和惟一性。與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)相比，政府集中采購機(jī)構(gòu)不以營利為目的，具備公共服務(wù)的屬性。集中采購機(jī)構(gòu)通過依法集中采購行為，能有效防止政府采購當(dāng)事人的一些不合理或者違法行為，維護(hù)國家和公共利益，實(shí)現(xiàn)政府采購的宗旨目標(biāo)。
集中采購應(yīng)該置于公共財(cái)政制度框架體系之內(nèi)。政府采購在財(cái)政管理和資金運(yùn)行過程中，上連財(cái)政預(yù)算，下接財(cái)政集中支付，是公共財(cái)政體系中的重要一環(huán)。集中采購是政府采購的主渠道，因此集中采購機(jī)構(gòu)的職能定位應(yīng)該納入公共財(cái)政體系的框架內(nèi)來考慮，財(cái)政部門作為政府采購監(jiān)督管理的主體地位不能變，集中采購機(jī)構(gòu)作為直接隸屬于政府的非營利事業(yè)法人的地位不能變。以此為基點(diǎn)，理順集中采購機(jī)構(gòu)的管理體制，改變設(shè)置多元化的局面，既便于政府統(tǒng)一管理，又便于政府實(shí)施有效監(jiān)督。
集中采購具有推動(dòng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策實(shí)施的促進(jìn)作用。政府采購政策功能能否有效發(fā)揮，與政府采購規(guī)模的大小密不可分。把關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施政府集中采購，變零星采購為規(guī)模采購，能充分發(fā)揮政府集中采購的平臺優(yōu)勢和規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)控力度，實(shí)現(xiàn)政府的公共目標(biāo)。
建立全國上下統(tǒng)一的集中采購操作規(guī)范
政府集中采購發(fā)展這么多年來，各地都在執(zhí)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對制度建設(shè)做了不懈的努力探索和實(shí)踐，建立了一些行之有效的制度規(guī)則。但是，全國各地情況不一，管理體制不一，導(dǎo)致制度規(guī)則相近而不統(tǒng)一。集中采購機(jī)構(gòu)的發(fā)展正處于瓶頸期，解決集中采購的風(fēng)險(xiǎn)防范問題、規(guī)范和效率問題、職業(yè)化發(fā)展問題，除了完善和配套政府采購法律法規(guī)體系外，還需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從以下4方面建立統(tǒng)一的政府采購操作規(guī)范：一是建立全國統(tǒng)一的政府采購電子化平臺。二是統(tǒng)一業(yè)務(wù)操作流程和各類招標(biāo)文件模板。三是建立全國共享的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。四是統(tǒng)一規(guī)范供應(yīng)商的質(zhì)疑處理程序，建立全國統(tǒng)一的供應(yīng)商誠信記錄。
通過創(chuàng)新發(fā)展提升集中采購機(jī)構(gòu)的地位
有為才能有位。政府集中采購機(jī)構(gòu)要獲得更多的認(rèn)可，更好地履行公共服務(wù)職能，必須自我加壓，有所作為。
一是要提升服務(wù)大局水平，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上有所作為。
要圍繞黨委、政府的工作中心，做好重點(diǎn)項(xiàng)目采購工作。特別是在事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、國計(jì)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目上，要?jiǎng)?chuàng)新采購方式方法，既服務(wù)于政府的中心工作，又要符合法律法規(guī)和程序要求，還要努力做到使采購人和基層用戶認(rèn)可。比如，2012年，黑龍江省開展了民生采購項(xiàng)目大調(diào)研活動(dòng)，組織3個(gè)工作組到6個(gè)市14個(gè)縣區(qū)，以座談、入戶調(diào)查的形式，對農(nóng)機(jī)、小糧倉、衛(wèi)生計(jì)生設(shè)備、食品藥監(jiān)設(shè)備、畜牧設(shè)備等5類民生項(xiàng)目基層滿意度情況進(jìn)行了調(diào)研，并對全省情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，全面了解基層用戶對省級政府采購的意見和建議，為改進(jìn)工作提供了依據(jù)。在隨后的大農(nóng)機(jī)采購活動(dòng)中，創(chuàng)新采購的方式方法，為滿足不同糧食產(chǎn)區(qū)用戶對農(nóng)機(jī)具的不同需求，采取了招標(biāo)農(nóng)機(jī)具目錄，每包多家供應(yīng)商中標(biāo)，以最低報(bào)價(jià)跟標(biāo)的方式，使農(nóng)機(jī)合作社在中標(biāo)目錄中自主選型，取得了良好效果。既大幅度節(jié)約了資金，落實(shí)了惠農(nóng)政策，又滿足了采購人的需要和基層農(nóng)戶的多樣化需求。采購中心在農(nóng)業(yè)開發(fā)噴灌設(shè)備采購中采取赴生產(chǎn)廠家現(xiàn)場評審打分的辦法，在協(xié)議供貨中去除了過去供應(yīng)商為政府特制機(jī)型等措施，都為創(chuàng)新政府采購工作開辟了新路。
二是要發(fā)揮職能作用，在落實(shí)政府采購政策功能上有所作為。
要積極探索通過集中采購實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的方式方法，采取有力措施，把支持國貨、扶持中小企業(yè)、采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、無線局域網(wǎng)產(chǎn)品、推行綠色采購等政策功能落到實(shí)處，努力實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。
三是要規(guī)范采購行為，在打造公開透明的政府采購平臺上有所作為。
首先要建立采購各方當(dāng)事人的行為規(guī)范。要對政府采購全過程中采購人、集中采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評審專家及監(jiān)督人員的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，提高政府采購的規(guī)范化水平。其次要推行政府采購全過程公開，把政府采購置于陽光之下，接受全社會(huì)的監(jiān)督。最后要實(shí)行全過程監(jiān)督，對政府采購全過程進(jìn)行績效評價(jià)考核，實(shí)行問責(zé)和責(zé)任追究，提高政府采購質(zhì)量。
（作者單位：黑龍江省政府采購中心）
來源：中國政府采購報(bào)
隨著政府采購制度改革的深化，制約集中采購機(jī)構(gòu)發(fā)展的問題日益顯現(xiàn)。如全國各地的集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、管理不統(tǒng)一、操作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；集中采購機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不足、社會(huì)各界重視不夠；法律法規(guī)對采購人的權(quán)力設(shè)置過大，集中采購機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)力度不夠、有些職能行使無法律依據(jù)，等等。特別是部分地區(qū)對于公共資源交易進(jìn)行整合的做法，使業(yè)內(nèi)對集中采購機(jī)構(gòu)的職能定位和未來發(fā)展的討論更加熱烈。如何發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)的職能作用，有效推動(dòng)政府采購的政策功能落實(shí)，促進(jìn)政府采購事業(yè)健康發(fā)展已成為擺在我們面前的迫切任務(wù)。
明確集中采購機(jī)構(gòu)的職能定位
集中采購機(jī)構(gòu)成立之初，《政府采購法》就賦予其非營利事業(yè)法人的機(jī)構(gòu)屬性。在實(shí)務(wù)操作中，集中采購機(jī)構(gòu)除了按采購人需求提供采購服務(wù)外，還承擔(dān)著規(guī)范財(cái)政支出、提高資金使用效益、維護(hù)公平競爭的市場秩序、落實(shí)政府采購政策功能、反腐倡廉等職能。因此，應(yīng)該明確集中采購機(jī)構(gòu)的法律地位和歸屬關(guān)系，賦予其公共服務(wù)職能，提高其執(zhí)行的權(quán)威性。
集中采購機(jī)構(gòu)不同于一般的中介代理機(jī)構(gòu)?！墩少彿ā返?條“納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購”、 第18條“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購”的規(guī)定，充分說明，政府集中采購是政府行為，不是市場行為，對納入集中采購目錄的委托行為具有強(qiáng)制性和惟一性。與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)相比，政府集中采購機(jī)構(gòu)不以營利為目的，具備公共服務(wù)的屬性。集中采購機(jī)構(gòu)通過依法集中采購行為，能有效防止政府采購當(dāng)事人的一些不合理或者違法行為，維護(hù)國家和公共利益，實(shí)現(xiàn)政府采購的宗旨目標(biāo)。
集中采購應(yīng)該置于公共財(cái)政制度框架體系之內(nèi)。政府采購在財(cái)政管理和資金運(yùn)行過程中，上連財(cái)政預(yù)算，下接財(cái)政集中支付，是公共財(cái)政體系中的重要一環(huán)。集中采購是政府采購的主渠道，因此集中采購機(jī)構(gòu)的職能定位應(yīng)該納入公共財(cái)政體系的框架內(nèi)來考慮，財(cái)政部門作為政府采購監(jiān)督管理的主體地位不能變，集中采購機(jī)構(gòu)作為直接隸屬于政府的非營利事業(yè)法人的地位不能變。以此為基點(diǎn)，理順集中采購機(jī)構(gòu)的管理體制，改變設(shè)置多元化的局面，既便于政府統(tǒng)一管理，又便于政府實(shí)施有效監(jiān)督。
集中采購具有推動(dòng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策實(shí)施的促進(jìn)作用。政府采購政策功能能否有效發(fā)揮，與政府采購規(guī)模的大小密不可分。把關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施政府集中采購，變零星采購為規(guī)模采購，能充分發(fā)揮政府集中采購的平臺優(yōu)勢和規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)控力度，實(shí)現(xiàn)政府的公共目標(biāo)。
建立全國上下統(tǒng)一的集中采購操作規(guī)范
政府集中采購發(fā)展這么多年來，各地都在執(zhí)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對制度建設(shè)做了不懈的努力探索和實(shí)踐，建立了一些行之有效的制度規(guī)則。但是，全國各地情況不一，管理體制不一，導(dǎo)致制度規(guī)則相近而不統(tǒng)一。集中采購機(jī)構(gòu)的發(fā)展正處于瓶頸期，解決集中采購的風(fēng)險(xiǎn)防范問題、規(guī)范和效率問題、職業(yè)化發(fā)展問題，除了完善和配套政府采購法律法規(guī)體系外，還需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從以下4方面建立統(tǒng)一的政府采購操作規(guī)范：一是建立全國統(tǒng)一的政府采購電子化平臺。二是統(tǒng)一業(yè)務(wù)操作流程和各類招標(biāo)文件模板。三是建立全國共享的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。四是統(tǒng)一規(guī)范供應(yīng)商的質(zhì)疑處理程序，建立全國統(tǒng)一的供應(yīng)商誠信記錄。
通過創(chuàng)新發(fā)展提升集中采購機(jī)構(gòu)的地位
有為才能有位。政府集中采購機(jī)構(gòu)要獲得更多的認(rèn)可，更好地履行公共服務(wù)職能，必須自我加壓，有所作為。
一是要提升服務(wù)大局水平，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上有所作為。
要圍繞黨委、政府的工作中心，做好重點(diǎn)項(xiàng)目采購工作。特別是在事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、國計(jì)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目上，要?jiǎng)?chuàng)新采購方式方法，既服務(wù)于政府的中心工作，又要符合法律法規(guī)和程序要求，還要努力做到使采購人和基層用戶認(rèn)可。比如，2012年，黑龍江省開展了民生采購項(xiàng)目大調(diào)研活動(dòng)，組織3個(gè)工作組到6個(gè)市14個(gè)縣區(qū)，以座談、入戶調(diào)查的形式，對農(nóng)機(jī)、小糧倉、衛(wèi)生計(jì)生設(shè)備、食品藥監(jiān)設(shè)備、畜牧設(shè)備等5類民生項(xiàng)目基層滿意度情況進(jìn)行了調(diào)研，并對全省情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，全面了解基層用戶對省級政府采購的意見和建議，為改進(jìn)工作提供了依據(jù)。在隨后的大農(nóng)機(jī)采購活動(dòng)中，創(chuàng)新采購的方式方法，為滿足不同糧食產(chǎn)區(qū)用戶對農(nóng)機(jī)具的不同需求，采取了招標(biāo)農(nóng)機(jī)具目錄，每包多家供應(yīng)商中標(biāo)，以最低報(bào)價(jià)跟標(biāo)的方式，使農(nóng)機(jī)合作社在中標(biāo)目錄中自主選型，取得了良好效果。既大幅度節(jié)約了資金，落實(shí)了惠農(nóng)政策，又滿足了采購人的需要和基層農(nóng)戶的多樣化需求。采購中心在農(nóng)業(yè)開發(fā)噴灌設(shè)備采購中采取赴生產(chǎn)廠家現(xiàn)場評審打分的辦法，在協(xié)議供貨中去除了過去供應(yīng)商為政府特制機(jī)型等措施，都為創(chuàng)新政府采購工作開辟了新路。
二是要發(fā)揮職能作用，在落實(shí)政府采購政策功能上有所作為。
要積極探索通過集中采購實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的方式方法，采取有力措施，把支持國貨、扶持中小企業(yè)、采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、無線局域網(wǎng)產(chǎn)品、推行綠色采購等政策功能落到實(shí)處，努力實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。
三是要規(guī)范采購行為，在打造公開透明的政府采購平臺上有所作為。
首先要建立采購各方當(dāng)事人的行為規(guī)范。要對政府采購全過程中采購人、集中采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評審專家及監(jiān)督人員的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，提高政府采購的規(guī)范化水平。其次要推行政府采購全過程公開，把政府采購置于陽光之下，接受全社會(huì)的監(jiān)督。最后要實(shí)行全過程監(jiān)督，對政府采購全過程進(jìn)行績效評價(jià)考核，實(shí)行問責(zé)和責(zé)任追究，提高政府采購質(zhì)量。
（作者單位：黑龍江省政府采購中心）
來源：中國政府采購報(bào)
