如何讓“小馬”變成“大馬”
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發(fā)布日期：2012年12月21日
■ 呂漢陽
政府采購制度改革是分階段進(jìn)行的，由于規(guī)模優(yōu)勢(shì)未能達(dá)到一定程度，影響了政策功能的發(fā)揮。如果把政府采購本身的規(guī)模等比喻成一匹馬的話，那么怎樣擴(kuò)大政府采購規(guī)模、范圍，將“小馬”變成“大馬”，來拉動(dòng)“政策功能”這駕大車，將是未來10年面臨的重要問題。
在國外，政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%-15%。根據(jù)近幾年財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，我國政府采購規(guī)模僅占GDP的2%左右，還有很大的拓展空間。讓“小馬”長成“大馬”，需要我們多方努力。
多手段擴(kuò)面增量
擴(kuò)面增量有很多途徑和手段。今年2月起開始實(shí)施的《工程招投標(biāo)法實(shí)施條例》，試圖對(duì)《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行銜接和融合。其總則的第四條指出，財(cái)政部門依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。根據(jù)規(guī)定，財(cái)政部門對(duì)工程招標(biāo)涉及到政策功能發(fā)揮的，要按照《政府采購法》實(shí)施。從這一點(diǎn)上看，工程招投標(biāo)與政府采購在逐步彌合。可以預(yù)見，未來幾年，不管操作程序依據(jù)“兩法”中的哪一部，項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都將納入政府采購領(lǐng)域，這對(duì)政府采購擴(kuò)面增量很有意義。
在拓展采購規(guī)模方面，必須堅(jiān)持應(yīng)采盡采原則，將財(cái)政預(yù)算覆蓋范圍內(nèi)的各類資金采購貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購管理范圍。
不同政策功能如何取舍、排序
要想讓政策功能充分而有針對(duì)性地發(fā)揮作用，我們還需要考慮兩個(gè)方面的問題：未來10年，政府采購政策功能將如何定位？若“小馬”拉不動(dòng)大車，能否將不同的政策功能進(jìn)行取舍，或是優(yōu)先排序？
在國外，政府采購的政策功能叫做copper （second function），即次功能，這種功能是有層次的，而不是節(jié)約資金、預(yù)防腐敗。對(duì)我國而言，除規(guī)范資金支出、節(jié)約財(cái)政資金外，還涉及促進(jìn)自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)發(fā)展、購買國貨等目標(biāo)。能否對(duì)其優(yōu)先排序，怎樣排序，這是一個(gè)哲學(xué)問題。關(guān)于政府采購政策功能的定位問題，應(yīng)堅(jiān)持“向上靠、向下沉”的原則。
“向上靠”，指的是要將政策功能的發(fā)揮與國家經(jīng)濟(jì)政策、大政方針相結(jié)合。2003年《政府采購法》實(shí)施時(shí)，其實(shí)受市場(chǎng)自由主義理論影響很大；2007年起，人們逐漸開始關(guān)注政府采購政策功能，因?yàn)槟菚r(shí)開始提倡科學(xué)發(fā)展觀，不再單純地強(qiáng)調(diào)利益、節(jié)資。政策功能的發(fā)揮放到大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，放在整體社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，一定要與國家發(fā)展改革的大潮緊密聯(lián)系起來。
“向下沉”，指的是我們不僅要出臺(tái)文件，還要確保落實(shí)。落實(shí)的含義不僅包括是否執(zhí)行的問題，還包括在執(zhí)行過程中是否有偏差的問題。以被廢止的3個(gè)自主創(chuàng)新文件為例，當(dāng)時(shí)，財(cái)政部與相關(guān)科技部門準(zhǔn)備劃定一個(gè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品范圍，即《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》，然而一直未出臺(tái)。其實(shí)在廢止之前，這3個(gè)文件并未落實(shí)。不過，在部分地區(qū)曾有試點(diǎn)。我曾經(jīng)調(diào)研過一些地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，可以說是借立目錄之名，行地方保護(hù)之實(shí)。我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展就不夠健全，競(jìng)爭(zhēng)不充分，借政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的契機(jī)推行地方保護(hù)，其實(shí)與政府采購的立法宗旨是背道而馳的。因此，政策功能的落實(shí)一定要結(jié)合現(xiàn)有國情，否則制定多少文件都沒用。
政策將向民生及公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜
未來政府采購政策功能的發(fā)揮，將著重在哪些方面傾斜呢？政府采購政策功能的發(fā)揮，跟我國的國情、發(fā)展階段有關(guān)?！墩少彿ā返牧⒎ㄗ谥际穷A(yù)防腐敗，這是我國的國情，與國外有很大不同。隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，政策環(huán)境會(huì)發(fā)生變化，政府采購的政策功能也將會(huì)逐步調(diào)整。
可以肯定的是，未來10年，首先，政府采購要向民生與公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。提高政府提供公共產(chǎn)品的能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋范圍。要針對(duì)社會(huì)發(fā)展和民生領(lǐng)域的突出問題，大力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的采購項(xiàng)目。其次，政府采購要大力支持科技創(chuàng)新。再其次，政府采購要加強(qiáng)節(jié)能增效和生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目采購。積極推行合同能源管理，鼓勵(lì)和支持清潔生產(chǎn)，推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。
（作者系國家信息中心研究員）
來源：中國政府采購報(bào)
政府采購制度改革是分階段進(jìn)行的，由于規(guī)模優(yōu)勢(shì)未能達(dá)到一定程度，影響了政策功能的發(fā)揮。如果把政府采購本身的規(guī)模等比喻成一匹馬的話，那么怎樣擴(kuò)大政府采購規(guī)模、范圍，將“小馬”變成“大馬”，來拉動(dòng)“政策功能”這駕大車，將是未來10年面臨的重要問題。
在國外，政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%-15%。根據(jù)近幾年財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，我國政府采購規(guī)模僅占GDP的2%左右，還有很大的拓展空間。讓“小馬”長成“大馬”，需要我們多方努力。
多手段擴(kuò)面增量
擴(kuò)面增量有很多途徑和手段。今年2月起開始實(shí)施的《工程招投標(biāo)法實(shí)施條例》，試圖對(duì)《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行銜接和融合。其總則的第四條指出，財(cái)政部門依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。根據(jù)規(guī)定，財(cái)政部門對(duì)工程招標(biāo)涉及到政策功能發(fā)揮的，要按照《政府采購法》實(shí)施。從這一點(diǎn)上看，工程招投標(biāo)與政府采購在逐步彌合。可以預(yù)見，未來幾年，不管操作程序依據(jù)“兩法”中的哪一部，項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都將納入政府采購領(lǐng)域，這對(duì)政府采購擴(kuò)面增量很有意義。
在拓展采購規(guī)模方面，必須堅(jiān)持應(yīng)采盡采原則，將財(cái)政預(yù)算覆蓋范圍內(nèi)的各類資金采購貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購管理范圍。
不同政策功能如何取舍、排序
要想讓政策功能充分而有針對(duì)性地發(fā)揮作用，我們還需要考慮兩個(gè)方面的問題：未來10年，政府采購政策功能將如何定位？若“小馬”拉不動(dòng)大車，能否將不同的政策功能進(jìn)行取舍，或是優(yōu)先排序？
在國外，政府采購的政策功能叫做copper （second function），即次功能，這種功能是有層次的，而不是節(jié)約資金、預(yù)防腐敗。對(duì)我國而言，除規(guī)范資金支出、節(jié)約財(cái)政資金外，還涉及促進(jìn)自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)發(fā)展、購買國貨等目標(biāo)。能否對(duì)其優(yōu)先排序，怎樣排序，這是一個(gè)哲學(xué)問題。關(guān)于政府采購政策功能的定位問題，應(yīng)堅(jiān)持“向上靠、向下沉”的原則。
“向上靠”，指的是要將政策功能的發(fā)揮與國家經(jīng)濟(jì)政策、大政方針相結(jié)合。2003年《政府采購法》實(shí)施時(shí)，其實(shí)受市場(chǎng)自由主義理論影響很大；2007年起，人們逐漸開始關(guān)注政府采購政策功能，因?yàn)槟菚r(shí)開始提倡科學(xué)發(fā)展觀，不再單純地強(qiáng)調(diào)利益、節(jié)資。政策功能的發(fā)揮放到大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，放在整體社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，一定要與國家發(fā)展改革的大潮緊密聯(lián)系起來。
“向下沉”，指的是我們不僅要出臺(tái)文件，還要確保落實(shí)。落實(shí)的含義不僅包括是否執(zhí)行的問題，還包括在執(zhí)行過程中是否有偏差的問題。以被廢止的3個(gè)自主創(chuàng)新文件為例，當(dāng)時(shí)，財(cái)政部與相關(guān)科技部門準(zhǔn)備劃定一個(gè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品范圍，即《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》，然而一直未出臺(tái)。其實(shí)在廢止之前，這3個(gè)文件并未落實(shí)。不過，在部分地區(qū)曾有試點(diǎn)。我曾經(jīng)調(diào)研過一些地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，可以說是借立目錄之名，行地方保護(hù)之實(shí)。我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展就不夠健全，競(jìng)爭(zhēng)不充分，借政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的契機(jī)推行地方保護(hù)，其實(shí)與政府采購的立法宗旨是背道而馳的。因此，政策功能的落實(shí)一定要結(jié)合現(xiàn)有國情，否則制定多少文件都沒用。
政策將向民生及公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜
未來政府采購政策功能的發(fā)揮，將著重在哪些方面傾斜呢？政府采購政策功能的發(fā)揮，跟我國的國情、發(fā)展階段有關(guān)?！墩少彿ā返牧⒎ㄗ谥际穷A(yù)防腐敗，這是我國的國情，與國外有很大不同。隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，政策環(huán)境會(huì)發(fā)生變化，政府采購的政策功能也將會(huì)逐步調(diào)整。
可以肯定的是，未來10年，首先，政府采購要向民生與公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。提高政府提供公共產(chǎn)品的能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋范圍。要針對(duì)社會(huì)發(fā)展和民生領(lǐng)域的突出問題，大力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的采購項(xiàng)目。其次，政府采購要大力支持科技創(chuàng)新。再其次，政府采購要加強(qiáng)節(jié)能增效和生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目采購。積極推行合同能源管理，鼓勵(lì)和支持清潔生產(chǎn)，推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。
（作者系國家信息中心研究員）
來源：中國政府采購報(bào)
