政府采購中的廉政風險防控
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發(fā)布日期：2012年09月21日
應擴大政府采購的適用范圍，完善政府采購法律法規(guī)中質疑、申訴機制和救濟機制，允許政府采購合同的雙方當事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當?shù)牟少徯袨樘岢鲑|疑和申訴，保證采購實體、供貨商或承包商或服務提供者的正當權益。
今年是《政府采購法》頒布10周年。據(jù)4月18日召開的中央國家機關政府集中采購工作會議公布的數(shù)據(jù)，2011年我國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，為國家節(jié)約資金1500多億元。按世界通行的計算方法，政府采購額一般占國內生產總值的10%或以上。然而，2011年我國國內生產總值超過47萬億元，政府采購資金規(guī)模僅占國內生產總值的2%左右。這意味著我國政府采購還有很大的空間。
按照《政府采購法》的集中采購模式，政府采購行為從審批、采購執(zhí)行、驗收到付款整個過程，涉及四個主要參與主體，即政府采購主管部門、集中采購機構、物品使用單位和供應商。政府采購制度通過購買、驗收、付款過程的三者分離，構成了相互制衡的機制。但從目前出現(xiàn)的問題來看，政府采購在執(zhí)行過程的各個環(huán)節(jié)都存在著廉政風險，許多問題亟待解決。
政府采購中的廉政風險物品使用單位的廉政風險。實行《政府采購法》后，物品采購的大部分權力都轉移到了政府集中采購機構，物品使用單位的權力被削弱。有的物品使用單位通過提高采購限額標準、縮小采購范圍，或者變集中采購為分散采購等方式，盡可能維護自己對物品的采購權。此外，雖然物品使用單位失去了采購權，但在驗收階段，其權力運行依然存在廉政風險。供應商為了順利通過商品驗收，或為了以后的合作，往往會對有關人員輸送利益。
采購主管部門的廉政風險。由于采購主管部門有采購審批權，能影響到物品使用單位的選擇。另外，政府集中采購的制度、程序、范圍和采購限額標準由政府采購主管部門制定。我國的采購主管部門和集中采購機構往往是財政部門，從實際情況看，存在一些監(jiān)管漏洞。
集中采購機構的廉政風險。盡管《政府采購法》中規(guī)定采購機構在執(zhí)行采購計劃時可以選擇采用多種采購方式，但《政府采購法》沒有明確規(guī)定公開招標程序和適用情形。同時，競爭性談判方式也存在著許多監(jiān)管盲區(qū)，“陪標”事件時有發(fā)生，法律的不完善為集中采購機構的腐敗行為提供了便利。由于集中采購多是大額訂單，利益的驅使也讓許多供應商愿意行賄以獲取高額利潤。
結算中心的廉政風險。政府采購大多是由物品使用單位驗貨合格后，由結算中心負責結算貨款，并非是一手交錢、一手交貨的現(xiàn)金交易。由于對結算中心何時應向供應商結算貨款，以及人為拖欠貨款如何處罰等，沒有明確的界定和相關的監(jiān)管機制。供應商為了防止結算中心人為拖欠貨款，加快資金周轉，提高資金使用效益，有時也被迫向結算中心行賄，以便盡早拿到貨款。
政府采購中廉政風險產生的原因政府采購機構權力過于集中是產生廉政風險的根本原因。我國各地廣泛采取的政府采購模式為集中采購，而像政府采購中心這類集中采購機構往往是隸屬于本級財政機關的內設部門。按照《政府采購法》的相關規(guī)定，財政部門應當行使對集中采購機構的監(jiān)督權。這樣一來，財政部門既當“裁判員”又當“運動員”，在實際操作中難以做到真正有效的監(jiān)督。因此，政府采購本來就相對集中的權力在得不到有效制約的情況下顯得更加突出。
政府對微觀經濟活動的過度干預是廉政風險行為產生的客觀條件。廉政風險總是同公共權力緊密聯(lián)系在一起。各級政府是以購買人的身份出現(xiàn)在市場中，政府的采購人員如果濫用手中稀缺的權力資源限制部分供應商進入某些領域，必然會導致腐敗。
政府采購過程中存在信息不對稱是產生廉政風險的誘因。政府采購過程中的當事人有三大類：采購人、采購代理機構和供應商。政府采購的資金來源為公共資金，這些資金來自政府稅收收入、政府債務收入和政府公共服務收費。納稅人與采購人之間信息持有量的差距不言而喻，也就是說，作為一般社會公眾，很難得到足夠的信息來監(jiān)督政府采購行為。
防控政府采購中廉政風險的建議要進一步完善政府采購相關法律法規(guī)。完善的政府采購監(jiān)管法律體系是監(jiān)控廉政風險的根本途徑，這樣監(jiān)管主體在行使監(jiān)督管理權時才有充足的法律依據(jù)。我國政府采購領域的主要法律和制度是《政府采購法》、《招標投標法》以及自主創(chuàng)新產品制度等。對照世界貿易組織《政府采購協(xié)議》，我國有關法律在采購主體、爭端解決程序和若干具體事宜與之存在不少沖突。我國自2002年2月作為世界貿易組織政府采購委員會的觀察員，截至2011年10月，已提交了兩份政府采購出價清單。如果我國加入世界貿易組織《政府采購協(xié)議》，則有關國內法律規(guī)則必須要修改。比如，我國對地方政府采購限額并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，雖然各地政府采購制度大部分都規(guī)定了一定的采購限額，但普遍低于《政府采購協(xié)議》的采購門檻，而且沒有《政府采購協(xié)議》所要求的獨立的投訴受理機構。
此外，目前我國的《政府采購法》仍存在適用范圍過窄、政府采購方式不合理、政府采購監(jiān)督、救濟制度不完善等問題。針對這些問題，應擴大政府采購的適用范圍，完善政府采購法律法規(guī)中質疑、申訴機制和救濟機制，允許政府采購合同的雙方當事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當?shù)牟少徯袨樘岢鲑|疑和申訴，保證采購實體、供貨商或承包商或服務提供者的正當權益。
要加強政府采購過程的監(jiān)督。根據(jù)《政府采購法》有關監(jiān)督主體的規(guī)定，我國政府采購監(jiān)督體系由以下幾部分組成：立法機關、財政部門、審計部門、監(jiān)察機關、行業(yè)主管部門、司法部門以及社會組織和個人。其中財政部門的監(jiān)督是內部監(jiān)督，而人大、審計、監(jiān)察機關的監(jiān)督是外部監(jiān)督。
財政部門作為政府采購監(jiān)督管理的主管部門，一方面應當加強對預算、決算、資金撥付的管理，對所管理的政府采購項目實施成本效益分析，并且對預算失誤的行為進行追責和處罰。另一方面，對怠于履行監(jiān)督職責的部門和個人，由監(jiān)察機關或司法機關追究行政責任或刑事責任。
當前對政府采購的外部監(jiān)督啟動程序缺乏明確規(guī)定。針對這一問題，要盡快制定相關法規(guī)制度，保證有關機構切實參與到監(jiān)督工作中。監(jiān)察機關要重點監(jiān)督檢查采購方式確定的隨意性，嚴格按程序對違反政府采購相關法律法規(guī)的責任人員進行查處，及時追究相關責任人的責任；對關系民生的重大采購項目應接受來自社會對政府采購招投標活動的監(jiān)督；要充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用。
對供應商的監(jiān)督則需要政府采購代理機構嚴格按照《招標投標法》的招標程序進行招投標活動。采購人應當建立嚴格的供應商準入制度，將供應商準入資格進行科學量化，加強對供應商專業(yè)資格的審查。要清理整頓政府采購代理機構，建立全國范圍的政府采購人員從業(yè)資格認證體系，建立不良記錄檔案供社會查閱，情節(jié)嚴重的應在一定時期內禁止其從事政府采購活動。
值得關注的另一個問題是，現(xiàn)行法律法規(guī)對政府采購中的違法行為界定模糊，處罰力度不足，難以形成有效威懾。例如，《政府采購法》規(guī)定了對采購人、采購代理機構的違規(guī)操作由政府采購監(jiān)督管理部門處以2萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。在涉案金額往往較大的政府采購領域中，僅對相關人員處以罰款，難以起到威懾作用。應盡快修改完善相關法律，使之與《刑法》等法律有效對接，充分發(fā)揮法律制度的威懾力。
此外，要重視提高政府采購從業(yè)人員的專業(yè)素質。針對當前政府采購從業(yè)人員素質良莠不齊的現(xiàn)狀，財政部門應著重提高采購人的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能，制定具體的采購人資格標準，提高采購人隊伍的整體素質。（作者張俊單位：天津市東麗區(qū)紀委、監(jiān)察局）
來源：中國紀檢監(jiān)察報
今年是《政府采購法》頒布10周年。據(jù)4月18日召開的中央國家機關政府集中采購工作會議公布的數(shù)據(jù)，2011年我國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，為國家節(jié)約資金1500多億元。按世界通行的計算方法，政府采購額一般占國內生產總值的10%或以上。然而，2011年我國國內生產總值超過47萬億元，政府采購資金規(guī)模僅占國內生產總值的2%左右。這意味著我國政府采購還有很大的空間。
按照《政府采購法》的集中采購模式，政府采購行為從審批、采購執(zhí)行、驗收到付款整個過程，涉及四個主要參與主體，即政府采購主管部門、集中采購機構、物品使用單位和供應商。政府采購制度通過購買、驗收、付款過程的三者分離，構成了相互制衡的機制。但從目前出現(xiàn)的問題來看，政府采購在執(zhí)行過程的各個環(huán)節(jié)都存在著廉政風險，許多問題亟待解決。
政府采購中的廉政風險物品使用單位的廉政風險。實行《政府采購法》后，物品采購的大部分權力都轉移到了政府集中采購機構，物品使用單位的權力被削弱。有的物品使用單位通過提高采購限額標準、縮小采購范圍，或者變集中采購為分散采購等方式，盡可能維護自己對物品的采購權。此外，雖然物品使用單位失去了采購權，但在驗收階段，其權力運行依然存在廉政風險。供應商為了順利通過商品驗收，或為了以后的合作，往往會對有關人員輸送利益。
采購主管部門的廉政風險。由于采購主管部門有采購審批權，能影響到物品使用單位的選擇。另外，政府集中采購的制度、程序、范圍和采購限額標準由政府采購主管部門制定。我國的采購主管部門和集中采購機構往往是財政部門，從實際情況看，存在一些監(jiān)管漏洞。
集中采購機構的廉政風險。盡管《政府采購法》中規(guī)定采購機構在執(zhí)行采購計劃時可以選擇采用多種采購方式，但《政府采購法》沒有明確規(guī)定公開招標程序和適用情形。同時，競爭性談判方式也存在著許多監(jiān)管盲區(qū)，“陪標”事件時有發(fā)生，法律的不完善為集中采購機構的腐敗行為提供了便利。由于集中采購多是大額訂單，利益的驅使也讓許多供應商愿意行賄以獲取高額利潤。
結算中心的廉政風險。政府采購大多是由物品使用單位驗貨合格后，由結算中心負責結算貨款，并非是一手交錢、一手交貨的現(xiàn)金交易。由于對結算中心何時應向供應商結算貨款，以及人為拖欠貨款如何處罰等，沒有明確的界定和相關的監(jiān)管機制。供應商為了防止結算中心人為拖欠貨款，加快資金周轉，提高資金使用效益，有時也被迫向結算中心行賄，以便盡早拿到貨款。
政府采購中廉政風險產生的原因政府采購機構權力過于集中是產生廉政風險的根本原因。我國各地廣泛采取的政府采購模式為集中采購，而像政府采購中心這類集中采購機構往往是隸屬于本級財政機關的內設部門。按照《政府采購法》的相關規(guī)定，財政部門應當行使對集中采購機構的監(jiān)督權。這樣一來，財政部門既當“裁判員”又當“運動員”，在實際操作中難以做到真正有效的監(jiān)督。因此，政府采購本來就相對集中的權力在得不到有效制約的情況下顯得更加突出。
政府對微觀經濟活動的過度干預是廉政風險行為產生的客觀條件。廉政風險總是同公共權力緊密聯(lián)系在一起。各級政府是以購買人的身份出現(xiàn)在市場中，政府的采購人員如果濫用手中稀缺的權力資源限制部分供應商進入某些領域，必然會導致腐敗。
政府采購過程中存在信息不對稱是產生廉政風險的誘因。政府采購過程中的當事人有三大類：采購人、采購代理機構和供應商。政府采購的資金來源為公共資金，這些資金來自政府稅收收入、政府債務收入和政府公共服務收費。納稅人與采購人之間信息持有量的差距不言而喻，也就是說，作為一般社會公眾，很難得到足夠的信息來監(jiān)督政府采購行為。
防控政府采購中廉政風險的建議要進一步完善政府采購相關法律法規(guī)。完善的政府采購監(jiān)管法律體系是監(jiān)控廉政風險的根本途徑，這樣監(jiān)管主體在行使監(jiān)督管理權時才有充足的法律依據(jù)。我國政府采購領域的主要法律和制度是《政府采購法》、《招標投標法》以及自主創(chuàng)新產品制度等。對照世界貿易組織《政府采購協(xié)議》，我國有關法律在采購主體、爭端解決程序和若干具體事宜與之存在不少沖突。我國自2002年2月作為世界貿易組織政府采購委員會的觀察員，截至2011年10月，已提交了兩份政府采購出價清單。如果我國加入世界貿易組織《政府采購協(xié)議》，則有關國內法律規(guī)則必須要修改。比如，我國對地方政府采購限額并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，雖然各地政府采購制度大部分都規(guī)定了一定的采購限額，但普遍低于《政府采購協(xié)議》的采購門檻，而且沒有《政府采購協(xié)議》所要求的獨立的投訴受理機構。
此外，目前我國的《政府采購法》仍存在適用范圍過窄、政府采購方式不合理、政府采購監(jiān)督、救濟制度不完善等問題。針對這些問題，應擴大政府采購的適用范圍，完善政府采購法律法規(guī)中質疑、申訴機制和救濟機制，允許政府采購合同的雙方當事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當?shù)牟少徯袨樘岢鲑|疑和申訴，保證采購實體、供貨商或承包商或服務提供者的正當權益。
要加強政府采購過程的監(jiān)督。根據(jù)《政府采購法》有關監(jiān)督主體的規(guī)定，我國政府采購監(jiān)督體系由以下幾部分組成：立法機關、財政部門、審計部門、監(jiān)察機關、行業(yè)主管部門、司法部門以及社會組織和個人。其中財政部門的監(jiān)督是內部監(jiān)督，而人大、審計、監(jiān)察機關的監(jiān)督是外部監(jiān)督。
財政部門作為政府采購監(jiān)督管理的主管部門，一方面應當加強對預算、決算、資金撥付的管理，對所管理的政府采購項目實施成本效益分析，并且對預算失誤的行為進行追責和處罰。另一方面，對怠于履行監(jiān)督職責的部門和個人，由監(jiān)察機關或司法機關追究行政責任或刑事責任。
當前對政府采購的外部監(jiān)督啟動程序缺乏明確規(guī)定。針對這一問題，要盡快制定相關法規(guī)制度，保證有關機構切實參與到監(jiān)督工作中。監(jiān)察機關要重點監(jiān)督檢查采購方式確定的隨意性，嚴格按程序對違反政府采購相關法律法規(guī)的責任人員進行查處，及時追究相關責任人的責任；對關系民生的重大采購項目應接受來自社會對政府采購招投標活動的監(jiān)督；要充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用。
對供應商的監(jiān)督則需要政府采購代理機構嚴格按照《招標投標法》的招標程序進行招投標活動。采購人應當建立嚴格的供應商準入制度，將供應商準入資格進行科學量化，加強對供應商專業(yè)資格的審查。要清理整頓政府采購代理機構，建立全國范圍的政府采購人員從業(yè)資格認證體系，建立不良記錄檔案供社會查閱，情節(jié)嚴重的應在一定時期內禁止其從事政府采購活動。
值得關注的另一個問題是，現(xiàn)行法律法規(guī)對政府采購中的違法行為界定模糊，處罰力度不足，難以形成有效威懾。例如，《政府采購法》規(guī)定了對采購人、采購代理機構的違規(guī)操作由政府采購監(jiān)督管理部門處以2萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。在涉案金額往往較大的政府采購領域中，僅對相關人員處以罰款，難以起到威懾作用。應盡快修改完善相關法律，使之與《刑法》等法律有效對接，充分發(fā)揮法律制度的威懾力。
此外，要重視提高政府采購從業(yè)人員的專業(yè)素質。針對當前政府采購從業(yè)人員素質良莠不齊的現(xiàn)狀，財政部門應著重提高采購人的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能，制定具體的采購人資格標準，提高采購人隊伍的整體素質。（作者張俊單位：天津市東麗區(qū)紀委、監(jiān)察局）
來源：中國紀檢監(jiān)察報
