法治和競爭是應對高價良方
http://www.zhuyuchen.cn/index.php
發(fā)布日期：2012年03月19日
話題：“天價采購”成了部分公眾眼中政府采購的負面名片。政府采購價格高的原因是什么？批量集中采購未來如何更好發(fā)展？
何紅鋒：協(xié)議供貨易導致價格同盟
首先必須認識到，政府采購的高價對政府采購制度的負面影響是致命的，是非常嚴重的問題。
我把高價問題歸結為兩類：第一類是由協(xié)議供貨、定點采購導致的；第二類是對采購對象缺乏明確的質量要求。
由協(xié)議供貨、定點采購導致的高價現象屢有曝光。如去年11月新華社的一個報道，記者去中關村調查同一款朗科B203-8G的U盤，政府采購價是125元，而市場價是90元，政府采購價比市場價貴了四成。這樣的例子在電子產品采購當中非常常見。現在IT類產品基本上都是采取協(xié)議供貨方式采購。我前幾年看了中直機關電子產品協(xié)議供貨的比例，占了采購量的三分之二。在治理這方面的高價方面，我非常高興地看到中央國家機關啟動了批量集中采購試點工作，這是解決這類高價問題的非常好的一個方案，是一個很好的制度創(chuàng)新。當然，批量采購要想做好，我覺得還有不少工作要做。我們也需要不斷改變觀念。批量采購能做到多大、能持續(xù)多長時間、規(guī)模能多大、有多少采購對象能納入批量采購范圍內，都跟我們的意識、觀念的變化有關。
《政府采購法》頒布的時候并沒有協(xié)議供貨、定點采購。因此，就存在協(xié)議供貨和定點采購的合法性問題。我覺得這兩種操作形式本身不合法：一個采購項目需要通過兩種采購方式來完成，這個是違法的。在這個方面，還有一種制度可以借鑒，就是聯(lián)合國采購示范法里的框架協(xié)議的一種方案，它是開放式的，供應商可以不斷加入，保持競爭。而我們的是封閉式的，容易導致壟斷。
第二類導致高價的原因是采購對象缺乏明確的質量要求。比較典型的例子是撫順天價U盤采購和南京天價路牌采購。兩者存在的共同問題是沒有明確的質量標準。當時南京城管負責人對天價路牌給出的解釋是：中標產品質量高，所以價格高。這是導致政府采購出現天價的一個非常核心的問題。其次，使用性價比法也容易導致高價。我非常反對性價比法，我認為，招標時就應該有明確的技術規(guī)格和質量要求。
最后，采購中是不是可以鼓勵提高質量標準？我認為，質量標準最好是剛性的，不允許提高，至少是評分上不鼓勵提高標準，否則會導致功能浪費。
趙勇：根治天價必須關注招標文件
導致價高還有招標本身的問題。目前在很多地方有一個普遍的現象--招標成為一些采購人掩蓋其不法目的的一塊遮羞布。
以往，我們總是把招標中的不規(guī)范行為歸咎到評審專家身上。當出現不規(guī)范采購的時候，我們往往會懷疑是不是評審專家收受了賄賂？評審專家是不是隨機抽取出來的？專家打分是否公平、公正？而現在，我們發(fā)現，造成不規(guī)范采購問題的原因更多的是采購需求的制定、招標文件的編制是否公平，是否排斥了競爭？
我把不公平的招標文件分為四檔：第一檔是“對號入座型”，業(yè)內很多人把它叫做“蘿卜招標”，即在招標文件中直接指定品牌，目前縣級的招標活動中還存在這種現象；第二檔叫做“量體裁衣型”，雖然不是直接指定品牌，但通過一些技術指標的設定，使一些特定的供應商受到“照顧”；第三檔是在招標文件中隱藏一系列的標準和規(guī)范，比如說要求中標產品必須符合某些標準、必須有某些認證等。對于這類現象，判定招標文件是否具有排他性有兩個辦法，一是看招標文件設定的標準或規(guī)范是否符合采購的需要，比如說某工商局招聘公務員時要求必須是藝術特長生，藝術特長生可能并不符合工商局招聘的崗位需要，那么這就是不合理的；二要看這些標準或規(guī)范是鼓勵競爭還是排斥競爭，如果在整個行業(yè)中大多數產品不符合招標文件中設定的標準，而只有某一個品牌符合，那么這就是排斥競爭。第四檔的不公平招標文件體現在綜合評分法中，綜合評分法中的評分權重如何設置？價格分和技術分的比重是多少？這種設置是非常微妙的，有經驗的采購人可以通過這個方法來實現自己的意圖。
王軍：法律滯后 委托制難抑高需求
從法律框架的角度看，造成政府采購價格高、效率低、質量差等現象的因素有兩個，一是屬于經驗類的因素。法律是一門實踐性很強的學科，其特點就是總是滯后于現實，在改革轉型的歷史時期更是如此，《政府采購法》無法做到前瞻性的預測。因此需要先實踐，在實踐中發(fā)現問題，然后立法解決問題。《政府采購法》的很多條款都很原則、很籠統(tǒng)，這也是將“天價采購”頻現歸屬于經驗問題的原因。二是權力因素，即權力在政府采購中發(fā)揮的作用。政府采購的每個環(huán)節(jié)都有權力因素的介入，例如“天價動車”的問題，顯然也有權力因素的介入。
導致“天價采購”的原因還有一個，就是采購需求由誰定的問題?！墩少彿ā泛苌偬峒安少徯枨?，在采購運行機制上規(guī)定了委托制度，這就形成了以采購人為主導的局面。如此一來，采購中心和社會代理機構介入政府采購的一個前提條件是必須得到采購人的委托，采購人是采購代理機構的客戶，“客戶是上帝”，因此采購人在政府采購中占據很大的主導作用。
關于政府采購的委托制度，既然確定了集中采購機構法定的事業(yè)單位的性質，這種委托就是一種法定的委托，但實際沒有做到。從預算編制方面看，委托人的需求是否合理，背后就是一個更深的問題，那就是如何實現對采購預算的約束。
趙英：發(fā)揮市場機制 降低壟斷可能
財政的功能是比較復雜的，今后的改革方向應是盡量發(fā)揮市場機制的作用?，F在有很多問題，比如協(xié)議、定點以后反而高價等等，都與此相關。關于協(xié)議、定點高價的問題，我贊成剛才何教授講的，定點以后就變成一個鎖定的機制了，鎖定以后，比如定了十家，這十家可能共謀，甚至可能和買家形成利害關系，等于消滅了競爭機制，這是有問題的，所以我覺得今后應盡量發(fā)揮市場機制，在能夠和可能發(fā)揮市場機制的地方盡量發(fā)揮市場機制的作用，在操作中也應該按著這個來修改，這是大方向。
蘇建國：“上有政策 下有對策”
政府采購成績很大。但為什么高價采購還是屢有發(fā)生呢？其中一個重要的原因，就是所謂“上有政策，下有對策”的問題。一項規(guī)定，剛出來時，大家還認真遵守，但時間長了，由于種種原因，采購單位、供應商和代理機構就想出種種辦法來鉆規(guī)定的漏洞，結果就出問題了。
來源： 政府采購信息報
何紅鋒：協(xié)議供貨易導致價格同盟
首先必須認識到，政府采購的高價對政府采購制度的負面影響是致命的，是非常嚴重的問題。
我把高價問題歸結為兩類：第一類是由協(xié)議供貨、定點采購導致的；第二類是對采購對象缺乏明確的質量要求。
由協(xié)議供貨、定點采購導致的高價現象屢有曝光。如去年11月新華社的一個報道，記者去中關村調查同一款朗科B203-8G的U盤，政府采購價是125元，而市場價是90元，政府采購價比市場價貴了四成。這樣的例子在電子產品采購當中非常常見。現在IT類產品基本上都是采取協(xié)議供貨方式采購。我前幾年看了中直機關電子產品協(xié)議供貨的比例，占了采購量的三分之二。在治理這方面的高價方面，我非常高興地看到中央國家機關啟動了批量集中采購試點工作，這是解決這類高價問題的非常好的一個方案，是一個很好的制度創(chuàng)新。當然，批量采購要想做好，我覺得還有不少工作要做。我們也需要不斷改變觀念。批量采購能做到多大、能持續(xù)多長時間、規(guī)模能多大、有多少采購對象能納入批量采購范圍內，都跟我們的意識、觀念的變化有關。
《政府采購法》頒布的時候并沒有協(xié)議供貨、定點采購。因此，就存在協(xié)議供貨和定點采購的合法性問題。我覺得這兩種操作形式本身不合法：一個采購項目需要通過兩種采購方式來完成，這個是違法的。在這個方面，還有一種制度可以借鑒，就是聯(lián)合國采購示范法里的框架協(xié)議的一種方案，它是開放式的，供應商可以不斷加入，保持競爭。而我們的是封閉式的，容易導致壟斷。
第二類導致高價的原因是采購對象缺乏明確的質量要求。比較典型的例子是撫順天價U盤采購和南京天價路牌采購。兩者存在的共同問題是沒有明確的質量標準。當時南京城管負責人對天價路牌給出的解釋是：中標產品質量高，所以價格高。這是導致政府采購出現天價的一個非常核心的問題。其次，使用性價比法也容易導致高價。我非常反對性價比法，我認為，招標時就應該有明確的技術規(guī)格和質量要求。
最后，采購中是不是可以鼓勵提高質量標準？我認為，質量標準最好是剛性的，不允許提高，至少是評分上不鼓勵提高標準，否則會導致功能浪費。
趙勇：根治天價必須關注招標文件
導致價高還有招標本身的問題。目前在很多地方有一個普遍的現象--招標成為一些采購人掩蓋其不法目的的一塊遮羞布。
以往，我們總是把招標中的不規(guī)范行為歸咎到評審專家身上。當出現不規(guī)范采購的時候，我們往往會懷疑是不是評審專家收受了賄賂？評審專家是不是隨機抽取出來的？專家打分是否公平、公正？而現在，我們發(fā)現，造成不規(guī)范采購問題的原因更多的是采購需求的制定、招標文件的編制是否公平，是否排斥了競爭？
我把不公平的招標文件分為四檔：第一檔是“對號入座型”，業(yè)內很多人把它叫做“蘿卜招標”，即在招標文件中直接指定品牌，目前縣級的招標活動中還存在這種現象；第二檔叫做“量體裁衣型”，雖然不是直接指定品牌，但通過一些技術指標的設定，使一些特定的供應商受到“照顧”；第三檔是在招標文件中隱藏一系列的標準和規(guī)范，比如說要求中標產品必須符合某些標準、必須有某些認證等。對于這類現象，判定招標文件是否具有排他性有兩個辦法，一是看招標文件設定的標準或規(guī)范是否符合采購的需要，比如說某工商局招聘公務員時要求必須是藝術特長生，藝術特長生可能并不符合工商局招聘的崗位需要，那么這就是不合理的；二要看這些標準或規(guī)范是鼓勵競爭還是排斥競爭，如果在整個行業(yè)中大多數產品不符合招標文件中設定的標準，而只有某一個品牌符合，那么這就是排斥競爭。第四檔的不公平招標文件體現在綜合評分法中，綜合評分法中的評分權重如何設置？價格分和技術分的比重是多少？這種設置是非常微妙的，有經驗的采購人可以通過這個方法來實現自己的意圖。
王軍：法律滯后 委托制難抑高需求
從法律框架的角度看，造成政府采購價格高、效率低、質量差等現象的因素有兩個，一是屬于經驗類的因素。法律是一門實踐性很強的學科，其特點就是總是滯后于現實，在改革轉型的歷史時期更是如此，《政府采購法》無法做到前瞻性的預測。因此需要先實踐，在實踐中發(fā)現問題，然后立法解決問題。《政府采購法》的很多條款都很原則、很籠統(tǒng)，這也是將“天價采購”頻現歸屬于經驗問題的原因。二是權力因素，即權力在政府采購中發(fā)揮的作用。政府采購的每個環(huán)節(jié)都有權力因素的介入，例如“天價動車”的問題，顯然也有權力因素的介入。
導致“天價采購”的原因還有一個，就是采購需求由誰定的問題?！墩少彿ā泛苌偬峒安少徯枨?，在采購運行機制上規(guī)定了委托制度，這就形成了以采購人為主導的局面。如此一來，采購中心和社會代理機構介入政府采購的一個前提條件是必須得到采購人的委托，采購人是采購代理機構的客戶，“客戶是上帝”，因此采購人在政府采購中占據很大的主導作用。
關于政府采購的委托制度，既然確定了集中采購機構法定的事業(yè)單位的性質，這種委托就是一種法定的委托，但實際沒有做到。從預算編制方面看，委托人的需求是否合理，背后就是一個更深的問題，那就是如何實現對采購預算的約束。
趙英：發(fā)揮市場機制 降低壟斷可能
財政的功能是比較復雜的，今后的改革方向應是盡量發(fā)揮市場機制的作用?，F在有很多問題，比如協(xié)議、定點以后反而高價等等，都與此相關。關于協(xié)議、定點高價的問題，我贊成剛才何教授講的，定點以后就變成一個鎖定的機制了，鎖定以后，比如定了十家，這十家可能共謀，甚至可能和買家形成利害關系，等于消滅了競爭機制，這是有問題的，所以我覺得今后應盡量發(fā)揮市場機制，在能夠和可能發(fā)揮市場機制的地方盡量發(fā)揮市場機制的作用，在操作中也應該按著這個來修改，這是大方向。
蘇建國：“上有政策 下有對策”
政府采購成績很大。但為什么高價采購還是屢有發(fā)生呢？其中一個重要的原因，就是所謂“上有政策，下有對策”的問題。一項規(guī)定，剛出來時，大家還認真遵守，但時間長了，由于種種原因，采購單位、供應商和代理機構就想出種種辦法來鉆規(guī)定的漏洞，結果就出問題了。
來源： 政府采購信息報
