公開項目預算有利于政采各方當事人
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發(fā)布日期：2011年11月22日
《政府采購法》的頒布標志著我國政府采購工作步入了法治化軌道，但由于與其配套的實施細則尚未出臺，而且政府采購制度在我國執(zhí)行的時間還不長，致使在實際操作過程中，有許多問題會引起爭議，其中是否應公開政府采購項目預算是一個突出的爭論點。瀏覽一下各地的政府采購招標公告，可以看到公開項目預算與不公開項目預算的情況都有，而且不公開的情況還要多一些。2009年4月10日國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號）為此作出了明確規(guī)定，即《意見》第三條“堅持預算約束，進一步提高政府采購效率和質量”。筆者認為，此規(guī)定非常及時，而且完全正確。而要“堅持預算約束”的最有效途徑是公開政府采購項目的預算。
公開項目預算符合法律要求
政府采購預算是指采購人根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和行政任務編制的、并經(jīng)過規(guī)定程序批準的年度政府采購計劃，政府采購預算是事業(yè)行政單位財務預算的一個組成部分。政府采購制度與政采改革前采購體制的根本區(qū)別就是要加強采購的計劃性管理，以解決過去隨意采購、監(jiān)督缺乏依據(jù)、不能形成規(guī)模采購效益等問題。
編制政府采購預算的原因主要有三個：
一是政府采購資金是國家財政預算資金，預算資金的支出使用必須要有預算，這就決定了政府采購也必須實行預算管理，與預算資金的執(zhí)行有機地結合。二是國庫集中收付制度改革客觀要求政府采購要有預算，以便為實行財政直接撥付辦法提供支付依據(jù)。三是為了有效地全過程監(jiān)督政府采購行為，也必須要編制政府采購預算。
《政府采購法》第六條對此作出了明確規(guī)定：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行”。本條款主要有三個方面的含義：1.政府采購項目必須列入財政預算；2.政府采購項目必須按規(guī)定用途使用；3.采購項目不得超過預算定額。
國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號，以下簡稱《意見》）第三條也明確規(guī)定“各部門、各單位要按照《政府采購法》的規(guī)定和財政部門預算管理的要求，將政府采購項目全部編入部門預算，做好政府采購預算和采購計劃編報的相互銜接工作，確保采購計劃嚴格按政府采購預算的項目和數(shù)額執(zhí)行”。
另外，政府采購預算是部門預算的重要組成部分，政府采購要求加強各部門預算的編制。編制部門預算，可以改變現(xiàn)行的一個部門多種資金渠道、多頭申請預算的做法；使預算進一步細化，有利于社會各界對政府財政的監(jiān)督，提高預算編制的透明度，使預算編制走上公開、公平、公正的道路；有利于強化預算觀念，提高預算管理水平，規(guī)范政府行為，促進財政法制建設，依法行政，依法理財。所以，筆者認為，公開政府采購項目預算是具有法律依據(jù)的。
公開項目預算有利于采購人
筆者以為，公開政府采購項目預算是有利于采購人的，這可以從以下兩方面來分析。
第一， 公開政府采購項目預算有利于采購人增強預算意識。
批準的采購預算通?？紤]到了確保該采購項目質量的各項費用，在執(zhí)行中不應當突破。否則，采購人應當調整采購需求，或者調整本部門的支出預算，總之要自求平衡，按照采購合同約定履行付款義務。更為重要的是：預算是經(jīng)過法定程序批準的資金計劃，具有法律效力。所以說，采購人必須要按照規(guī)定編制并執(zhí)行預算。
這里重點要注意以下兩點，一是要增強采購的計劃性，要將擬采購的項目全面、詳細地在部門預算相應科目中反映出來。二是要嚴格按照批準的預算開展采購活動，不得擅自改變資金用途，也不得超標準采購。而公開政府采購項目預算恰恰可以強化采購人的預算意識，并接受社會監(jiān)督。
第二，有利于采購到符合采購人需求的采購對象。
以信息系統(tǒng)項目為例，一個信息系統(tǒng)項目，僅從項目名稱和部分技術指標上是很難判斷其規(guī)模和具體要求的，而且還往往存在著因采用不同檔次的設備和軟件而造成項目報價差異巨大的問題。例如某臺服務器的硬件配置相差不大（僅從硬件指標而不是性能指標上看），而采用不同的操作系統(tǒng)（如UNIX或Windows）,其價格會相差數(shù)倍乃至數(shù)十倍，而對一個信息系統(tǒng)項目來說，其中的軟硬件數(shù)量是幾十、幾百、幾千件，當然選用不同檔次的軟硬件會造成報價的巨大差異。而公開政府采購項目預算后，可以使供應商根據(jù)項目預算情況設計出一個符合采購人要求的項目，有利于采購人獲得一個性價比最優(yōu)的系統(tǒng)、滿足采購人將來的應用需要。
公開項目預算有利于供應商
公開政府采購項目預算有利于供應商也可以從以下兩個方面來分析。
第一，有利于供應商有的放矢參與采購活動。
采購項目是否有預算保障，直接關系到供應商的切身利益。目前，由于部門預算沒有向社會公開，供應商掌握不到各個部門的預算情況，當然也無從知曉其采購項目的預算。還是以信息系統(tǒng)為例，如果不知項目預算，不同的供應商由于理解不同、選用設備檔次不同，其設計出的方案會千差萬別，很難有較多可供采購人選擇的恰到好處的系統(tǒng)。
第二，有利于供應商之間的公平競爭。
對一個信息系統(tǒng)項目來說，從可行性研究、立項、審批到進入采購程序，往往要經(jīng)過1～2年甚至更長的時間。由于時間間隔過長，使某些供應商得以了解到項目預算、乃至許多項目細節(jié)，更有甚者，不排除某些供應商參與了項目立項的部分工作，而其他大部分供應商是不知項目預算和相關細節(jié)的，使得供應商不能在同一起跑線上公平競爭。
而公開項目預算，可以減少這種不公平，為各供應商之間的公平競爭提供了一個好的平臺，同時也提高了政府采購透明度。而公開透明正是政府采購的基本原則，《政府采購法》第三條規(guī)定：“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。”
公開項目預算有利于操作機構
政府采購的主角是采購人和供應商，而采購操作機構是其不可缺少的重要橋梁。所以，對是否應公開政府采購項目預算一事，除了站在采購人和供應商的角度來討論外，也應該從采購操作機構的角度來加以分析、研究。公開政府采購項目預算也是有利于采購操作機構的。
第一，有利于提高招標成功率，減少招標失敗的概率。
提高項目采購的成功率，既減少了采購人員的工作量，又節(jié)約了政府采購成本，提高了政府采購效率，有利于政府采購制度的推廣和執(zhí)行。在不公開采購項目預算情況下，有時雖然投標單位不少，但由于不少投標人報價過高或過低，嚴重偏離項目預算而不能滿足采購需求，而價格比較接近預算的，可能其方案又不盡合理，致使無法評出既滿足技術需求，又符合預算要求的供應商而不得不廢標，使一個項目要招幾次標，造成采購操作機構資源的極大浪費。
第二，公開項目預算后可以為采購操作機構工作人員省卻很多不必要的麻煩。
由于不公開項目預算，供應商會不斷通過各種渠道、各種方式來詢問項目預算。每當公開一個采購項目的招標信息，就會有不少電話來詢問項目預算情況，干擾了采購人員的正常工作。而且在這種情況下，供應商很可能會采用一些“非常手段”來達到他們的目的，這也給某些機構、人員帶來了尋租的渠道，而公開項目預算后就可以避免這種尋租可能，也就是說，公開政府采購項目預算不僅可以減少采購人員工作量，而且也有利于廉政建設。
公開預算不會導致價格虛高和串標圍標
對公開政府采購項目預算討論最多的就是許多人擔心供應商知道預算后會造成價格虛高，不利于競爭；甚至還有人認為公開項目預算“就可能誘導供應商串標圍標”。筆者可以負責任地說：對信息系統(tǒng)集成項目來說，公開預算絕不會造成價格虛高，更不可能“誘導供應商串標圍標”。
十多年來，筆者負責采購的系統(tǒng)集成項目多達上千個（平均每年80～100個項目），遇到過各種各樣的投標情況，當然也包括價格虛高和串標圍標現(xiàn)象，但這些問題的發(fā)生都不是因為公開了項目預算。對此，筆者舉幾個最近公開項目預算后的招標項目數(shù)據(jù)就能說明問題：
1．某醫(yī)學影像系統(tǒng)軟硬件產(chǎn)品：預算500萬元，有4個供應商投標，最高報價321萬元、最低報價255萬元；2.某單位音響、多媒體系統(tǒng)：預算95萬元，有10個供應商投標，最高報價92萬元、最低報價67萬元；3. 某單位數(shù)據(jù)倉庫：預算290萬元，有3個供應商投標，最高報價208萬元、最低報價105萬元。上述數(shù)據(jù)說明，價格是否虛高與公開項目預算沒有關系。
當然，這不是說在實際采購過程中不存在價格虛高的情況，但根據(jù)筆者的經(jīng)驗，價格虛高主要存在于一些競爭不充分的項目，而與是否公開項目預算無關。因為一個采購項目不能形成充分競爭的根本原因是供應商了解到該采購人有明顯傾向時，便不愿做無用功（即不參與投標）造成的，并非是預算因素。而采購人的“心中偶像”早就知道項目預算及細節(jié)，公開、不公開對其沒有影響，甚至有些采購人的項目可行性報告都是該供應商寫的。
另外，筆者以為，串標圍標現(xiàn)象的發(fā)生更是與是否公開預算無關，其主要原因也是競爭不充分，采購人的明示、暗示就可以讓其他供應商放棄投標（供應商經(jīng)常告訴筆者：他給采購人打個電話就可以知道他該不該參與投標）。
此外，假如某項目有10個投標人，即使其中有3個是串標的，也不會影響大局，因為在投標前，所有潛在投標人的信息是保密的，即串標者左右不了最終結果。筆者曾經(jīng)采購過一個項目，共有27個投標人，此時還可能會發(fā)生串標圍標現(xiàn)象嗎？要充分認識到，造就充分競爭的局面是政府采購工作的靈魂。
再有，公開的是項目預算而不是招標標底（不少人將預算誤認為標底），項目預算與招標項目標底是兩個完全不同的概念。對信息系統(tǒng)而言，即使總價相近，其各個子系統(tǒng)也可能完全不同，主要還是要看符合采購人需求情況及方案合理性、先進性等。打個比喻，公開采購項目預算相當于給廚師規(guī)定了總費用，比如讓每個廚師在1000元總費用（預算）內燒出一桌夠10人用的菜肴（采購需求）。我們可以相信，10個廚師一定會有10種燒法，而我們只要找出那個搭配最合理、營養(yǎng)價值最高、又能符合顧客口味而且能讓每人吃飽的廚師（中標人）即可。而標底的概念則是在招標前已確定了10個菜的名稱、數(shù)量和質量要求，要求找出滿足要求的最低價，這個標底當然不能公開。
附記
筆者認為公開政府采購項目預算是有利于政府采購各當事人利益的，而且也是具有法律依據(jù)的。但筆者主要從事信息系統(tǒng)集成項目的政府采購工作，文章基本上也是以信息系統(tǒng)的采購為例進行分析研究的，不能排除筆者以偏賅全、一葉障目的可能性。
但根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗和對政府采購制度的理解，還是堅持認為，公開政府采購項目預算至少對信息系統(tǒng)項目來說是利大于弊的，這有利于提高政府采購透明度、有利于政府采購制度的推廣和執(zhí)行，而且也符合《政府采購法》的基本原則。
來源： 政府采購信息報
