政府采購如何為中小企業(yè)解憂
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發(fā)布日期：2011年10月11日
“利用政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展，其最終的落腳點就是政府通過政府采購市場來購買中小企業(yè)的產(chǎn)品和服務，而要實現(xiàn)這一目標，則必須賦予中小企業(yè)參與政府采購市場的平等權(quán)和有限的優(yōu)先權(quán)。”上海金融學院公共經(jīng)濟管理學院副教授章輝認為，中小企業(yè)因其“中小”而在投標能力、履約能力以及融資能力均處于劣勢。因此，在政府采購市場競爭中，競爭的規(guī)則公平并不能改變中小企業(yè)在競爭中的不利地位，參與政府采購市場的平等權(quán)也就只能停留在制度層面。同時，有限的優(yōu)先權(quán)也會因采購人和采購代理機構(gòu)對風險的權(quán)衡而難以保障。
“在政府采購制度中引入信用擔保這一做法，其針對的正是提升中小企業(yè)的投標能力、履約能力和融資能力，這將有利于通過保障中小企業(yè)參與政府采購市場的平等權(quán)和有限的優(yōu)先權(quán)，最終提升中小企業(yè)獲得政府采購市場份額的能力。”對于引入政府采購信用擔保的意義章輝予以這樣的肯定。
擔保模式需在具體操作中細化
“在政府采購實踐中，盡管各國所采取的具體信用擔保模式有差異，但所包含的主體基本是一致的，這些主體基本包括中小企業(yè)、銀行和擔保機構(gòu)，其差異只是體現(xiàn)在不同主體之間結(jié)合的方式和聯(lián)系的緊密程度上?！睂τ谖覈壳案鞯亻_展的政府采購信用擔保實踐中不同主體之間的合作，章輝認為基本上可以理解為兩種模式，即“中小企業(yè)+擔保機構(gòu)”和“中小企業(yè)+擔保機構(gòu)+銀行”。
對于這兩種模式孰優(yōu)孰劣，章輝認為，兩種模式的側(cè)重點有所不同。前者針對的是投標擔保和履約擔保，后者針對的是融資擔保。在我國部分地方的前期試點中，也有省份對獲得政府采購合同授予的中小企業(yè)采取“中小企業(yè)+銀行”的融資擔保模式。當然，在融資擔保中，擔保機構(gòu)的加入，能分攤銀行的風險；但從中小企業(yè)而言，融資的成本可能會上升，同時，資金使用的監(jiān)管也會相應加強。至于目前采取的模式能否很好地適用我國的中小企業(yè)以及政府采購發(fā)展現(xiàn)狀，可能還需要有具體實施層面上進一步細化。
試點重在引導與培育
如何確保政府采購信用擔保制度能夠在試點過程中取得預期的效果？章輝提出，在政府采購信用擔保制度試行的初期，應該在具體的執(zhí)行操作把握好3個方面：
首先是政府的角色定位。在政府采購信用擔保制度確立的初期，離不開政府的扶持與引導，但不能越俎代庖。政府的職責在于提供規(guī)則，培育市場，而不是一邊提供規(guī)則，一邊急于求成地參與。
其次是要遵循自愿的原則，即要給予中小企業(yè)自愿選擇的權(quán)利。中小企業(yè)是否選擇政府采購信用擔保的方式，以及選擇哪種政府采購信用擔保的方式，完全由中小企業(yè)自主決定。在政府采購實踐中，最有可能出現(xiàn)的情況是，對于沒有選擇政府采購投標擔保和履約擔保的中小企業(yè)，另眼看待，甚至將是否選擇投標擔保和履約擔保作為綜合評標的一個得分點。如果這樣，在政府采購中引入信用擔保的做法就不再是出于扶持中小企業(yè)，而是為了化解采購人和采購代理機構(gòu)的政府采購風險，盡管也能起到一定的扶持中小企業(yè)的作用，但是主次已發(fā)生易位了。
最后是要充分發(fā)揮試點省份的創(chuàng)造性。既然是試點，就要容許試點省份先行先試，大膽創(chuàng)新，不可規(guī)定太多、太細，也要避免試點期間隨意發(fā)文指導。試點期結(jié)束后，再來評估，好的經(jīng)驗要提煉推廣，不好的地方要找原因。
此外，關(guān)于擔保費率的問題，《財政部關(guān)于開展政府采購信用擔保試點工作方案》（以下簡稱“試點方案”）中提出“由雙方自行商定”，并對融資擔保綜合年費率設置的上限。章輝認為這種規(guī)定還是遵循了試點工作應該采取的審慎原則。但試點的地方政府可以依據(jù)試點工作方案關(guān)于擔保費率的原則性規(guī)定，結(jié)合各地的實際情況，針對不同的政府采購范圍、不同的標的和不同性質(zhì)的中小企業(yè)，提出指導性的擔保費率，但不主張“一刀切”和“政府定價”。
配套機制亟須跟進
政府采購信用擔保機制在試點期間能否順利開展，與配套機制的完善、細化密不可分。章輝認為，這一新制度能否很好地適用我國的中小企業(yè)以及政府采購發(fā)展現(xiàn)狀，還取決于以下配套機制方面的完善：
一是中小企業(yè)的信用征信制度。企業(yè)的信用狀況是擔保中的首要問題，真實、權(quán)威、及時、全面、可查詢的中小企業(yè)征信制度的確立，對于解決政府采購信用擔保中信息不對稱，促進政府采購信用擔保業(yè)務健康、可持續(xù)發(fā)展極為關(guān)鍵。
二是要有一個中小企業(yè)政府采購信用擔保的服務平臺。該平臺設在哪，應體現(xiàn)出方便參與政府采購的中小企業(yè)的原則。平臺的主要職責是協(xié)調(diào)中小企業(yè)、擔保機構(gòu)和銀行之間的業(yè)務往來。
三是擔保機構(gòu)的市場培育。試點初期采取政府指定擔保機構(gòu)是可以理解，但終究應走向市場配置。市場健全的一個關(guān)鍵是主體多元化，否則會走向壟斷，會破壞市場的價格形成機制，這里所指的價格就是擔保費率。
四是監(jiān)督檢查機制。監(jiān)督檢查的職責應在政府采購管理部門，但過去沒有關(guān)于中小企業(yè)政府采購信用擔保的監(jiān)督檢查，現(xiàn)在要重新確立。監(jiān)督檢查的內(nèi)容除了試點方案的落實情況外，還應包括擔保糾紛協(xié)調(diào)與處理。
此外，章輝還強調(diào)，在政府采購信用擔保制度試行的過程中，還需要解決兩個方面的問題：一方面是擔保機構(gòu)開展政策性業(yè)務的成本補償問題。根據(jù)試點方案的要求，要對政府采購中小企業(yè)供應商融資需求給予費率優(yōu)惠，對于同時采用投標、履約和融資擔保的中小企業(yè)供應商，要免收投標擔保費或進一步給予費率優(yōu)惠以及小型和微型企業(yè)的政府采購項目，擔保費率應當適度下調(diào)。這實際上就是要求擔保機構(gòu)履行部分公共政策的責任，顯然，如果擔保機構(gòu)因此出現(xiàn)虧損，應該有合理的補償機制。另一方面是政府采購合同授予的中小企業(yè)所獲得的融資合規(guī)使用問題。試點方案的設計是希望通過政府采購信用擔保融資，解決中小企業(yè)提供政府采購合同所需貨物、工程和服務時可能存在的資金瓶頸。“問題是中小企業(yè)能否將所融到的資金切實用到提供政府采購合同的履行上，如果出現(xiàn)挪用、甚至非法使用等現(xiàn)象，是否有一個有效的監(jiān)督機制、風險預警機制和追償機制？”章輝如是說。
【相關(guān)鏈接】何為“小微企業(yè)”
根據(jù)《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》，中小企業(yè)劃分為中型、小型、微型3種類型，具體標準根據(jù)企業(yè)從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標，結(jié)合行業(yè)特點制定。
如，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，營業(yè)收入20000萬元以下的為中小微型企業(yè)。其中，營業(yè)收入500萬元及以上的為中型企業(yè)，營業(yè)收入50萬元及以上的為小型企業(yè)，營業(yè)收入50萬元以下的為微型企業(yè)。
工業(yè)，從業(yè)人員1000人以下或營業(yè)收入40000萬元以下的為中小微型企業(yè)。其中，從業(yè)人員300人及以上，且營業(yè)收入2000萬元及以上的為中型企業(yè)；從業(yè)人員20人及以上，且營業(yè)收入300萬元及以上的為小型企業(yè)；從業(yè)人員20人以下或營業(yè)收入300萬元以下的為微型企業(yè)。
建筑業(yè)，營業(yè)收入80000萬元以下或資產(chǎn)總額80000萬元以下的為中小微型企業(yè)。其中，營業(yè)收入6000萬元及以上，且資產(chǎn)總額5000萬元及以上的為中型企業(yè)；營業(yè)收入300萬元及以上，且資產(chǎn)總額300萬元及以上的為小型企業(yè)；營業(yè)收入300萬元以下或資產(chǎn)總額300萬元以下的為微型企業(yè)。
批發(fā)業(yè)，從業(yè)人員200人以下或營業(yè)收入40000萬元以下的為中小微型企業(yè)。其中，從業(yè)人員20人及以上，且營業(yè)收入5000萬元及以上的為中型企業(yè)；從業(yè)人員5人及以上，且營業(yè)收入1000萬元及以上的為小型企業(yè)；從業(yè)人員5人以下或營業(yè)收入1000萬元以下的為微型企業(yè)。
來源：中國政府采購報
“在政府采購制度中引入信用擔保這一做法，其針對的正是提升中小企業(yè)的投標能力、履約能力和融資能力，這將有利于通過保障中小企業(yè)參與政府采購市場的平等權(quán)和有限的優(yōu)先權(quán)，最終提升中小企業(yè)獲得政府采購市場份額的能力。”對于引入政府采購信用擔保的意義章輝予以這樣的肯定。
擔保模式需在具體操作中細化
“在政府采購實踐中，盡管各國所采取的具體信用擔保模式有差異，但所包含的主體基本是一致的，這些主體基本包括中小企業(yè)、銀行和擔保機構(gòu)，其差異只是體現(xiàn)在不同主體之間結(jié)合的方式和聯(lián)系的緊密程度上?！睂τ谖覈壳案鞯亻_展的政府采購信用擔保實踐中不同主體之間的合作，章輝認為基本上可以理解為兩種模式，即“中小企業(yè)+擔保機構(gòu)”和“中小企業(yè)+擔保機構(gòu)+銀行”。
對于這兩種模式孰優(yōu)孰劣，章輝認為，兩種模式的側(cè)重點有所不同。前者針對的是投標擔保和履約擔保，后者針對的是融資擔保。在我國部分地方的前期試點中，也有省份對獲得政府采購合同授予的中小企業(yè)采取“中小企業(yè)+銀行”的融資擔保模式。當然，在融資擔保中，擔保機構(gòu)的加入，能分攤銀行的風險；但從中小企業(yè)而言，融資的成本可能會上升，同時，資金使用的監(jiān)管也會相應加強。至于目前采取的模式能否很好地適用我國的中小企業(yè)以及政府采購發(fā)展現(xiàn)狀，可能還需要有具體實施層面上進一步細化。
試點重在引導與培育
如何確保政府采購信用擔保制度能夠在試點過程中取得預期的效果？章輝提出，在政府采購信用擔保制度試行的初期，應該在具體的執(zhí)行操作把握好3個方面：
首先是政府的角色定位。在政府采購信用擔保制度確立的初期，離不開政府的扶持與引導，但不能越俎代庖。政府的職責在于提供規(guī)則，培育市場，而不是一邊提供規(guī)則，一邊急于求成地參與。
其次是要遵循自愿的原則，即要給予中小企業(yè)自愿選擇的權(quán)利。中小企業(yè)是否選擇政府采購信用擔保的方式，以及選擇哪種政府采購信用擔保的方式，完全由中小企業(yè)自主決定。在政府采購實踐中，最有可能出現(xiàn)的情況是，對于沒有選擇政府采購投標擔保和履約擔保的中小企業(yè)，另眼看待，甚至將是否選擇投標擔保和履約擔保作為綜合評標的一個得分點。如果這樣，在政府采購中引入信用擔保的做法就不再是出于扶持中小企業(yè)，而是為了化解采購人和采購代理機構(gòu)的政府采購風險，盡管也能起到一定的扶持中小企業(yè)的作用，但是主次已發(fā)生易位了。
最后是要充分發(fā)揮試點省份的創(chuàng)造性。既然是試點，就要容許試點省份先行先試，大膽創(chuàng)新，不可規(guī)定太多、太細，也要避免試點期間隨意發(fā)文指導。試點期結(jié)束后，再來評估，好的經(jīng)驗要提煉推廣，不好的地方要找原因。
此外，關(guān)于擔保費率的問題，《財政部關(guān)于開展政府采購信用擔保試點工作方案》（以下簡稱“試點方案”）中提出“由雙方自行商定”，并對融資擔保綜合年費率設置的上限。章輝認為這種規(guī)定還是遵循了試點工作應該采取的審慎原則。但試點的地方政府可以依據(jù)試點工作方案關(guān)于擔保費率的原則性規(guī)定，結(jié)合各地的實際情況，針對不同的政府采購范圍、不同的標的和不同性質(zhì)的中小企業(yè)，提出指導性的擔保費率，但不主張“一刀切”和“政府定價”。
配套機制亟須跟進
政府采購信用擔保機制在試點期間能否順利開展，與配套機制的完善、細化密不可分。章輝認為，這一新制度能否很好地適用我國的中小企業(yè)以及政府采購發(fā)展現(xiàn)狀，還取決于以下配套機制方面的完善：
一是中小企業(yè)的信用征信制度。企業(yè)的信用狀況是擔保中的首要問題，真實、權(quán)威、及時、全面、可查詢的中小企業(yè)征信制度的確立，對于解決政府采購信用擔保中信息不對稱，促進政府采購信用擔保業(yè)務健康、可持續(xù)發(fā)展極為關(guān)鍵。
二是要有一個中小企業(yè)政府采購信用擔保的服務平臺。該平臺設在哪，應體現(xiàn)出方便參與政府采購的中小企業(yè)的原則。平臺的主要職責是協(xié)調(diào)中小企業(yè)、擔保機構(gòu)和銀行之間的業(yè)務往來。
三是擔保機構(gòu)的市場培育。試點初期采取政府指定擔保機構(gòu)是可以理解，但終究應走向市場配置。市場健全的一個關(guān)鍵是主體多元化，否則會走向壟斷，會破壞市場的價格形成機制，這里所指的價格就是擔保費率。
四是監(jiān)督檢查機制。監(jiān)督檢查的職責應在政府采購管理部門，但過去沒有關(guān)于中小企業(yè)政府采購信用擔保的監(jiān)督檢查，現(xiàn)在要重新確立。監(jiān)督檢查的內(nèi)容除了試點方案的落實情況外，還應包括擔保糾紛協(xié)調(diào)與處理。
此外，章輝還強調(diào)，在政府采購信用擔保制度試行的過程中，還需要解決兩個方面的問題：一方面是擔保機構(gòu)開展政策性業(yè)務的成本補償問題。根據(jù)試點方案的要求，要對政府采購中小企業(yè)供應商融資需求給予費率優(yōu)惠，對于同時采用投標、履約和融資擔保的中小企業(yè)供應商，要免收投標擔保費或進一步給予費率優(yōu)惠以及小型和微型企業(yè)的政府采購項目，擔保費率應當適度下調(diào)。這實際上就是要求擔保機構(gòu)履行部分公共政策的責任，顯然，如果擔保機構(gòu)因此出現(xiàn)虧損，應該有合理的補償機制。另一方面是政府采購合同授予的中小企業(yè)所獲得的融資合規(guī)使用問題。試點方案的設計是希望通過政府采購信用擔保融資，解決中小企業(yè)提供政府采購合同所需貨物、工程和服務時可能存在的資金瓶頸。“問題是中小企業(yè)能否將所融到的資金切實用到提供政府采購合同的履行上，如果出現(xiàn)挪用、甚至非法使用等現(xiàn)象，是否有一個有效的監(jiān)督機制、風險預警機制和追償機制？”章輝如是說。
【相關(guān)鏈接】何為“小微企業(yè)”
根據(jù)《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》，中小企業(yè)劃分為中型、小型、微型3種類型，具體標準根據(jù)企業(yè)從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標，結(jié)合行業(yè)特點制定。
如，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，營業(yè)收入20000萬元以下的為中小微型企業(yè)。其中，營業(yè)收入500萬元及以上的為中型企業(yè)，營業(yè)收入50萬元及以上的為小型企業(yè)，營業(yè)收入50萬元以下的為微型企業(yè)。
工業(yè)，從業(yè)人員1000人以下或營業(yè)收入40000萬元以下的為中小微型企業(yè)。其中，從業(yè)人員300人及以上，且營業(yè)收入2000萬元及以上的為中型企業(yè)；從業(yè)人員20人及以上，且營業(yè)收入300萬元及以上的為小型企業(yè)；從業(yè)人員20人以下或營業(yè)收入300萬元以下的為微型企業(yè)。
建筑業(yè)，營業(yè)收入80000萬元以下或資產(chǎn)總額80000萬元以下的為中小微型企業(yè)。其中，營業(yè)收入6000萬元及以上，且資產(chǎn)總額5000萬元及以上的為中型企業(yè)；營業(yè)收入300萬元及以上，且資產(chǎn)總額300萬元及以上的為小型企業(yè)；營業(yè)收入300萬元以下或資產(chǎn)總額300萬元以下的為微型企業(yè)。
批發(fā)業(yè)，從業(yè)人員200人以下或營業(yè)收入40000萬元以下的為中小微型企業(yè)。其中，從業(yè)人員20人及以上，且營業(yè)收入5000萬元及以上的為中型企業(yè)；從業(yè)人員5人及以上，且營業(yè)收入1000萬元及以上的為小型企業(yè)；從業(yè)人員5人以下或營業(yè)收入1000萬元以下的為微型企業(yè)。
來源：中國政府采購報
