用委托代理協(xié)議強(qiáng)化集采職能
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發(fā)布日期：2011年08月23日
在目前集中采購機(jī)構(gòu)只是作為“代理機(jī)構(gòu)”、法律沒有明確賦予相關(guān)職能的情況下，特別是《政府采購法》沒有修改前，集中采購機(jī)構(gòu)職責(zé)模糊的尷尬困境很難有實(shí)質(zhì)性改變。但明確政府集中采購相關(guān)當(dāng)事人之間的職能和責(zé)任，理順其權(quán)利和義務(wù)，則是能夠有所作為的。首先，監(jiān)管部門應(yīng)規(guī)范“政府采購委托代理協(xié)議”，明確哪些權(quán)利應(yīng)該委托給集中采購機(jī)構(gòu)，哪些權(quán)利由采購人行使，同時(shí)要明確集中采購機(jī)構(gòu)自身的具體職責(zé)，如對采購人提供的技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求以及評標(biāo)過程中評委的行為等有無監(jiān)督權(quán)等。然后再按職能進(jìn)行責(zé)任追究，如此一來，完全可以進(jìn)一步提升集中采購工作的成效。
自《政府采購法》頒布以后，政府集中采購機(jī)構(gòu)的職能定位被明確為委托代理機(jī)構(gòu)，這樣的職能定位在八年多的實(shí)踐中，是否科學(xué)、合理，是否有利于政府集中采購的健康穩(wěn)步發(fā)展，如何理順和明確各當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)等，筆者試圖結(jié)合工作實(shí)際，提出一些粗淺看法與同仁共同探討。
誰是集中采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)
這個(gè)似乎很簡單的問題，對政府集中采購而言，卻很難找到準(zhǔn)確的答案。從《政府采購法》的定位來看，財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門,集中采購機(jī)構(gòu)為集中采購的代理機(jī)構(gòu)，只有采購人沒有明確的定位,按照邏輯推理采購人就應(yīng)該是政府集中采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因?yàn)檎胁少彵仨氂袌?zhí)行機(jī)構(gòu)，如果沒有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政府集中采購就無法得以落實(shí)。但法律又不允許采購人自己采購，必須將集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目委托給集中采購機(jī)構(gòu)采購，所以硬將采購人定為執(zhí)行機(jī)構(gòu)好像也不合適。從政府集中采購實(shí)際運(yùn)行情況看，集中采購機(jī)構(gòu)更像是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但法律已將其明確定為代理機(jī)構(gòu)，而代理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)又有著本質(zhì)區(qū)別，最主要的區(qū)別是執(zhí)行是主動(dòng)行為，代理是被動(dòng)行為。當(dāng)誰是政府集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主體、有沒有執(zhí)行主體都說不清道不明的時(shí)候，政府采購各項(xiàng)政策、制度的落實(shí)也恐將難以很好落實(shí)。
集采機(jī)構(gòu)職能由委托協(xié)議賦予
政府集中采購機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的非營利事業(yè)單位，應(yīng)該具有一定的職能，但由于是代理機(jī)構(gòu)，所以《政府采購法》規(guī)定，政府集中采購機(jī)構(gòu)是“根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”，“應(yīng)當(dāng)由采購人與采購代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)?！睆姆梢?guī)定來看，政府集中采購機(jī)構(gòu)的職能（權(quán)利）是由采購人通過委托代理協(xié)議賦予的，其本身并沒有明確的職能（權(quán)利）。采購人通過委托協(xié)議把哪些權(quán)利賦予集中采購機(jī)構(gòu)？是全權(quán)委托還是部分權(quán)利委托？委托的權(quán)利是固定的還是可變的？等等，都沒有明確規(guī)定，所以各地的委托代理協(xié)議內(nèi)容和形式各不相同，甚至留于形式。政府集中采購機(jī)構(gòu)職能的不明確和不確定，使其缺乏獨(dú)立性，成為附屬物，只是做一些事務(wù)性的工作，容易造成推諉和不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生，影響到政府采購公平、公正地執(zhí)行。
集采工作責(zé)任應(yīng)與職能對等
政府集中采購機(jī)構(gòu)按照委托協(xié)議所賦予的權(quán)利組織政府采購活動(dòng)，委托代理協(xié)議就成為約束雙方的法律文件，雙方都不得違背。同時(shí)應(yīng)該明確所賦予的權(quán)利和義務(wù)、做到職責(zé)對等、賞罰分明。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，往往會出現(xiàn)職責(zé)不對等、賞罰不明的問題，例如，采購人在政府采購協(xié)議中，如果沒有將需求確定的權(quán)利委托給集中采購機(jī)構(gòu)，采購需求中出現(xiàn)的問題，就理應(yīng)由采購人負(fù)責(zé)，但對此問題，監(jiān)管部門、采購人、集中采購機(jī)構(gòu)、法律界人士都有不同看法，有的認(rèn)為需求中出現(xiàn)問題應(yīng)由集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任、有的認(rèn)為應(yīng)由采購人承擔(dān)責(zé)任、有的認(rèn)為應(yīng)由“雙方”共同承擔(dān)責(zé)任，那么請問如果由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，委托協(xié)議還起什么作用、又有什么意義？又如，《政府采購法》和《〈政府采購法〉實(shí)施條例（征求意見稿）》中，都要求有關(guān)部門就“采購價(jià)格明顯高于市場平均價(jià)格，或者質(zhì)量不符合采購需求，且不能合理說明理由”的情形對集中采購機(jī)構(gòu)及責(zé)任人進(jìn)行處罰（而且只針對集中采購機(jī)構(gòu)，不針對其他代理機(jī)構(gòu)）。問題是按現(xiàn)行規(guī)定，采購需求是采購人提供和決定的，評標(biāo)結(jié)果是評標(biāo)委員會確定的，這些關(guān)鍵權(quán)利不在集中采購機(jī)構(gòu)，但為何卻要集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任呢？這是極不合理的規(guī)定，也很難行得通。
權(quán)利和義務(wù)是相對應(yīng)的，職能和責(zé)任是相聯(lián)系的，誰掌握決定權(quán)，誰就應(yīng)該承擔(dān)起責(zé)任，否則各項(xiàng)檢查和考核就起不到獎(jiǎng)罰分明的作用。
明確集采職能是監(jiān)管部門職責(zé)
政府集中采購機(jī)構(gòu)的職能是什么？《政府采購法》沒有給予明確界定和表述，最根本的問題是其權(quán)利或職能是委托協(xié)議賦予的，而不是其本身固有的，盡管《〈政府采購法〉實(shí)施條例（征求意見稿）》給政府集中采購確定了七條職能，但其中最主要的前三條即根據(jù)采購人委托組織采購活動(dòng)、簽訂采購合同、參與合同履約驗(yàn)收，如果沒有采購人委托這個(gè)前提，后邊的職能就不存在；后四條是內(nèi)部管理，制定操作規(guī)程、培訓(xùn)等，也沒有明確規(guī)定和要求，只能是各自根據(jù)理解干。所以集中采購機(jī)構(gòu)只不過是為采購人辦理具體事務(wù)的代理機(jī)構(gòu)，這樣的職能定位很難使其承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)政府采購目的的大任，也有違設(shè)立政府集中采購機(jī)構(gòu)的初衷，“采管分離”的意義也因此大打折扣。
在目前這種集中采購機(jī)構(gòu)只是作為“代理機(jī)構(gòu)”的狀況下，特別是《政府采購法》沒有修改前，集中采購機(jī)構(gòu)職責(zé)模糊的尷尬困境很難有實(shí)質(zhì)性改變。但明確政府集中采購各當(dāng)事人之間的職能和責(zé)任，理順其權(quán)利和義務(wù)，是非常必要，也是能夠有所作為的。
首先，監(jiān)管部門要規(guī)范“政府采購委托代理協(xié)議”，明確哪些權(quán)利應(yīng)該委托給集中采購機(jī)構(gòu)，哪些權(quán)利由采購人行使，同時(shí)要明確集中采購機(jī)構(gòu)自身的具體職責(zé)，如對采購人提供的技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求以及評標(biāo)過程中評委的行為等有無監(jiān)督權(quán)等。從目前法規(guī)規(guī)定看，集中采購機(jī)構(gòu)并沒有這樣的權(quán)利，但一旦出了問題，又首先被責(zé)難，所以應(yīng)通過委托代理協(xié)議予以明確。二是要按職追責(zé)，賞罰分明。如《政府采購評審專家管理辦法》（財(cái)庫【2003】19號）第七條規(guī)定，“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對評審專家的監(jiān)督管理，切實(shí)規(guī)范專家行為”，對評審專家的監(jiān)督職能既然明確在財(cái)政部門，財(cái)政部門就應(yīng)當(dāng)對每個(gè)集中采購項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，不到現(xiàn)場監(jiān)督或評審專家發(fā)生違規(guī)行為沒有得到制止，就應(yīng)追究財(cái)政部門的責(zé)任。同樣，如果發(fā)現(xiàn)質(zhì)疑，也應(yīng)按職能受理和答復(fù)。只有按職追責(zé)，職能才能得到認(rèn)真行使，權(quán)利方能受到制約，政府采購事業(yè)才能健康發(fā)展。
從長遠(yuǎn)看，要明確和理順政府集中采購機(jī)構(gòu)的職能，必須按照“十二五”規(guī)劃中提出的：“必須從制度上改變權(quán)力過分集中而又得不到制約的狀況”，和“必須實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，確保權(quán)力正確行使”的改革方向切實(shí)進(jìn)行改革。
真正的改革都是艱難的，需要從認(rèn)識和觀念上實(shí)現(xiàn)突破，更需要打破部門利益的封鎖，才能建立起科學(xué)、合理的政府集中采購新體制，集中采購機(jī)構(gòu)才能更有作為。
來源：政府采購信息報(bào)
自《政府采購法》頒布以后，政府集中采購機(jī)構(gòu)的職能定位被明確為委托代理機(jī)構(gòu)，這樣的職能定位在八年多的實(shí)踐中，是否科學(xué)、合理，是否有利于政府集中采購的健康穩(wěn)步發(fā)展，如何理順和明確各當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)等，筆者試圖結(jié)合工作實(shí)際，提出一些粗淺看法與同仁共同探討。
誰是集中采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)
這個(gè)似乎很簡單的問題，對政府集中采購而言，卻很難找到準(zhǔn)確的答案。從《政府采購法》的定位來看，財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門,集中采購機(jī)構(gòu)為集中采購的代理機(jī)構(gòu)，只有采購人沒有明確的定位,按照邏輯推理采購人就應(yīng)該是政府集中采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因?yàn)檎胁少彵仨氂袌?zhí)行機(jī)構(gòu)，如果沒有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政府集中采購就無法得以落實(shí)。但法律又不允許采購人自己采購，必須將集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目委托給集中采購機(jī)構(gòu)采購，所以硬將采購人定為執(zhí)行機(jī)構(gòu)好像也不合適。從政府集中采購實(shí)際運(yùn)行情況看，集中采購機(jī)構(gòu)更像是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但法律已將其明確定為代理機(jī)構(gòu)，而代理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)又有著本質(zhì)區(qū)別，最主要的區(qū)別是執(zhí)行是主動(dòng)行為，代理是被動(dòng)行為。當(dāng)誰是政府集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主體、有沒有執(zhí)行主體都說不清道不明的時(shí)候，政府采購各項(xiàng)政策、制度的落實(shí)也恐將難以很好落實(shí)。
集采機(jī)構(gòu)職能由委托協(xié)議賦予
政府集中采購機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的非營利事業(yè)單位，應(yīng)該具有一定的職能，但由于是代理機(jī)構(gòu)，所以《政府采購法》規(guī)定，政府集中采購機(jī)構(gòu)是“根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”，“應(yīng)當(dāng)由采購人與采購代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)?！睆姆梢?guī)定來看，政府集中采購機(jī)構(gòu)的職能（權(quán)利）是由采購人通過委托代理協(xié)議賦予的，其本身并沒有明確的職能（權(quán)利）。采購人通過委托協(xié)議把哪些權(quán)利賦予集中采購機(jī)構(gòu)？是全權(quán)委托還是部分權(quán)利委托？委托的權(quán)利是固定的還是可變的？等等，都沒有明確規(guī)定，所以各地的委托代理協(xié)議內(nèi)容和形式各不相同，甚至留于形式。政府集中采購機(jī)構(gòu)職能的不明確和不確定，使其缺乏獨(dú)立性，成為附屬物，只是做一些事務(wù)性的工作，容易造成推諉和不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生，影響到政府采購公平、公正地執(zhí)行。
集采工作責(zé)任應(yīng)與職能對等
政府集中采購機(jī)構(gòu)按照委托協(xié)議所賦予的權(quán)利組織政府采購活動(dòng)，委托代理協(xié)議就成為約束雙方的法律文件，雙方都不得違背。同時(shí)應(yīng)該明確所賦予的權(quán)利和義務(wù)、做到職責(zé)對等、賞罰分明。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，往往會出現(xiàn)職責(zé)不對等、賞罰不明的問題，例如，采購人在政府采購協(xié)議中，如果沒有將需求確定的權(quán)利委托給集中采購機(jī)構(gòu)，采購需求中出現(xiàn)的問題，就理應(yīng)由采購人負(fù)責(zé)，但對此問題，監(jiān)管部門、采購人、集中采購機(jī)構(gòu)、法律界人士都有不同看法，有的認(rèn)為需求中出現(xiàn)問題應(yīng)由集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任、有的認(rèn)為應(yīng)由采購人承擔(dān)責(zé)任、有的認(rèn)為應(yīng)由“雙方”共同承擔(dān)責(zé)任，那么請問如果由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，委托協(xié)議還起什么作用、又有什么意義？又如，《政府采購法》和《〈政府采購法〉實(shí)施條例（征求意見稿）》中，都要求有關(guān)部門就“采購價(jià)格明顯高于市場平均價(jià)格，或者質(zhì)量不符合采購需求，且不能合理說明理由”的情形對集中采購機(jī)構(gòu)及責(zé)任人進(jìn)行處罰（而且只針對集中采購機(jī)構(gòu)，不針對其他代理機(jī)構(gòu)）。問題是按現(xiàn)行規(guī)定，采購需求是采購人提供和決定的，評標(biāo)結(jié)果是評標(biāo)委員會確定的，這些關(guān)鍵權(quán)利不在集中采購機(jī)構(gòu)，但為何卻要集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任呢？這是極不合理的規(guī)定，也很難行得通。
權(quán)利和義務(wù)是相對應(yīng)的，職能和責(zé)任是相聯(lián)系的，誰掌握決定權(quán)，誰就應(yīng)該承擔(dān)起責(zé)任，否則各項(xiàng)檢查和考核就起不到獎(jiǎng)罰分明的作用。
明確集采職能是監(jiān)管部門職責(zé)
政府集中采購機(jī)構(gòu)的職能是什么？《政府采購法》沒有給予明確界定和表述，最根本的問題是其權(quán)利或職能是委托協(xié)議賦予的，而不是其本身固有的，盡管《〈政府采購法〉實(shí)施條例（征求意見稿）》給政府集中采購確定了七條職能，但其中最主要的前三條即根據(jù)采購人委托組織采購活動(dòng)、簽訂采購合同、參與合同履約驗(yàn)收，如果沒有采購人委托這個(gè)前提，后邊的職能就不存在；后四條是內(nèi)部管理，制定操作規(guī)程、培訓(xùn)等，也沒有明確規(guī)定和要求，只能是各自根據(jù)理解干。所以集中采購機(jī)構(gòu)只不過是為采購人辦理具體事務(wù)的代理機(jī)構(gòu)，這樣的職能定位很難使其承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)政府采購目的的大任，也有違設(shè)立政府集中采購機(jī)構(gòu)的初衷，“采管分離”的意義也因此大打折扣。
在目前這種集中采購機(jī)構(gòu)只是作為“代理機(jī)構(gòu)”的狀況下，特別是《政府采購法》沒有修改前，集中采購機(jī)構(gòu)職責(zé)模糊的尷尬困境很難有實(shí)質(zhì)性改變。但明確政府集中采購各當(dāng)事人之間的職能和責(zé)任，理順其權(quán)利和義務(wù)，是非常必要，也是能夠有所作為的。
首先，監(jiān)管部門要規(guī)范“政府采購委托代理協(xié)議”，明確哪些權(quán)利應(yīng)該委托給集中采購機(jī)構(gòu)，哪些權(quán)利由采購人行使，同時(shí)要明確集中采購機(jī)構(gòu)自身的具體職責(zé)，如對采購人提供的技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求以及評標(biāo)過程中評委的行為等有無監(jiān)督權(quán)等。從目前法規(guī)規(guī)定看，集中采購機(jī)構(gòu)并沒有這樣的權(quán)利，但一旦出了問題，又首先被責(zé)難，所以應(yīng)通過委托代理協(xié)議予以明確。二是要按職追責(zé)，賞罰分明。如《政府采購評審專家管理辦法》（財(cái)庫【2003】19號）第七條規(guī)定，“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對評審專家的監(jiān)督管理，切實(shí)規(guī)范專家行為”，對評審專家的監(jiān)督職能既然明確在財(cái)政部門，財(cái)政部門就應(yīng)當(dāng)對每個(gè)集中采購項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，不到現(xiàn)場監(jiān)督或評審專家發(fā)生違規(guī)行為沒有得到制止，就應(yīng)追究財(cái)政部門的責(zé)任。同樣，如果發(fā)現(xiàn)質(zhì)疑，也應(yīng)按職能受理和答復(fù)。只有按職追責(zé)，職能才能得到認(rèn)真行使，權(quán)利方能受到制約，政府采購事業(yè)才能健康發(fā)展。
從長遠(yuǎn)看，要明確和理順政府集中采購機(jī)構(gòu)的職能，必須按照“十二五”規(guī)劃中提出的：“必須從制度上改變權(quán)力過分集中而又得不到制約的狀況”，和“必須實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，確保權(quán)力正確行使”的改革方向切實(shí)進(jìn)行改革。
真正的改革都是艱難的，需要從認(rèn)識和觀念上實(shí)現(xiàn)突破，更需要打破部門利益的封鎖，才能建立起科學(xué)、合理的政府集中采購新體制，集中采購機(jī)構(gòu)才能更有作為。
來源：政府采購信息報(bào)
