淺談政府投資項目建設的“軟問題”及對策
http://www.zhuyuchen.cn/index.php
發(fā)布日期：2011年06月10日
近幾年審計機關對政府投資的建設項目審計中，審計機關將一般將常規(guī)的高估冒算等“硬問題”當作審計重點，而將一些建設單位、施工單位內(nèi)部管理、違反國家政策等“軟問題”比較忽視?，F(xiàn)列明如下，與各位審計同仁共勉，以督促項目建設單位等加強管理、改進工作。
一、隱蔽工程未簽證。目前，鑒于政府投資項目較多及審計機關的人力、物力所限，地方審計機關尚無法實現(xiàn)對所有政府投資項目真正意義上的跟蹤審計；一般是工程基本竣工后再進行審計。此時施工方提供的結算書中的工程量有些已無法核實。如一些隱蔽工程等，只好認可乙方提報的工程量或乙方申報工程量經(jīng)甲方簽字予以認可；甲方因對工程管理程序不精通或對隱蔽工程封閉之前實際情況已遺忘，所以只好在乙方后補的簽證資料上簽字認可。其結果是其申報公車功能量的真實性無法保證，給驗算工程造價、保證工程質量帶來了困難。
二、工程檔案中沒有施工方案（施工標準），施工方案是依據(jù)設計文件、合同為依據(jù)制定的施工方法、標準、所用材料型號、規(guī)格的施工預案，是甲方、監(jiān)理人員進行日常監(jiān)督、考核的重要依據(jù)，也是審計人員計算工程造價的重要依據(jù)。因為只有工程量記錄和工程單價，而不知工程所用材料、型號、規(guī)格等，審計人員是無法計算工程造價的。
三、缺少工程所用材料的簽證，包括品種、數(shù)量、單價、規(guī)格等方面；缺少所用建材的合格證、生產(chǎn)許可證、質檢部門試驗檢查記錄等，出現(xiàn)事故后不能分清責任，給工程質量帶來隱患。
四、乙方以“所謂清單報價方式申報工程預算”，審計機關對其預算進行審計時，乙方以事前不知道工程需要審計，所報預算不是依據(jù)工程定額計算，工程預算若走定額原申報造價肯定審增為由將原申報造價推翻，再按定額重新計算造價。提出：甲方若對工程審計，我們必須重新申報造價的要求。
五、工程檔案中缺少施工企業(yè)資質等資料。有的施工企業(yè)是掛靠的，以正規(guī)企業(yè)名義參與招標而中標的，實際情況是正規(guī)企業(yè)將資質出借，施工企業(yè)冒用正規(guī)企業(yè)參與招標。
六、建設單位“建管費”超支。
七、肢解工程或多層次轉包工程。
八、很少監(jiān)理或雖稱有監(jiān)理但無監(jiān)理記錄、監(jiān)理日志，實際無監(jiān)理，有時僅有“監(jiān)工”人員，其監(jiān)工人員不是真正意義上的監(jiān)理。
九、缺少驗收程序或雖有驗收程序但僅有驗收人員表格式簽字，沒有專業(yè)人員的驗收記錄、試運行記錄等。
十、重建設、輕資產(chǎn)的接收、輕管理、缺少資產(chǎn)移交記錄、形成資產(chǎn)未納入賬目管理。驗收完畢后無交工手續(xù)、無資產(chǎn)移交清單、無設備試運行合格記錄。十一、甲方未履行代征代扣義務，造成國家稅收收入流失。
幾點對策：
一、規(guī)范的做法是：凡隱蔽工程封閉之前須經(jīng)甲方、監(jiān)理進行驗證并簽字認可。即對隱蔽工程所用材料、工程量、施工方法等驗證完畢后再封閉；政府投資數(shù)額達到一定標準的建設項目，隱蔽工程封閉之前須報告審計機關；審計機關認為有必要的（投資數(shù)額較大或建設項目沒設專職監(jiān)理以致隱蔽工程封閉以后不好驗證的項目）派專人到現(xiàn)場進行核實后再封閉；否則，日后乙方申報的隱蔽工程情況不予認可。
二、政府投資項目除了直接用于工程的支出外還有臨時建設管理機構的一些管理費用。如某某籌建處、某某項目辦等的辦公費用等支出。但是其列支標準、額度是有規(guī)定的；2002年財政部以財建字394號文對建設管理單位的管理費開支標準、范圍進行了規(guī)定，各單位都應該嚴格遵守、不得突破，節(jié)約每一分建設資金。
三、對施工企業(yè)進行資質管理是國家實行質量控制、建設資格允入制度、安全生產(chǎn)的重要措施。建設資質即不允許出借也不允許冒充。不可否認，日常建設中出借和冒用別的施工企業(yè)資質進行招投標、施工的企業(yè)很多，作為建設部門有時很難界定（有的稱自己是某某大型建設企業(yè)的項目部），給施工質量、追究責任帶來了隱患。因為一旦工程出現(xiàn)質量問題，正規(guī)施工企業(yè)是有能力承擔相應責任的；而三五個人以某某公司項目部的名義承攬的工程所能承擔的責任、施工質量是不能保證的。這就要求甲方必須索取施工企業(yè)資質、復印后放入工程檔案；并索取總公司（資質擁有人）授權使用該資質的授權書、該項目部使用該資質出現(xiàn)問題由總公司承擔相應責任的承諾書并放入工程檔案。
四、因為建設市場中的現(xiàn)實原因，建設方對大型工程這塊蛋糕怎樣分配有時很難做。所以存在將標段劃小，將可以整體對外招標的項目劃分很多標段對外招標等行為，以應付各種關系。實際上這種做法給工程管理帶來了困難，加之施工企業(yè)良莠不齊，工程質量難免出現(xiàn)問題；國家對肢解工程、轉包工程、分包工程都有明文規(guī)定，作為建設方對建設工程的招標預案應根據(jù)工程實際情況進行制定，不能參雜其他因素，將應可以整體發(fā)包的工程肢解后發(fā)包。
五、建設工程實行監(jiān)理制度是國家嚴格工程質量的重要措施，一般由獨立于甲乙雙方之外的第三方專業(yè)監(jiān)理公司承擔。由于工期、資金等原因，甲乙雙方可以約定不聘請專業(yè)監(jiān)理公司進行監(jiān)理。沒有聘請專業(yè)監(jiān)理公司進行監(jiān)理，不代表沒有監(jiān)理業(yè)務，不代表甲方可以沒有專人監(jiān)工，不代表可以沒有監(jiān)理檔案、監(jiān)理日志；因為監(jiān)理日志是日常施工所用材料、施工方法、步驟的記錄、檢查；對隱蔽工程所用材料應由監(jiān)理人員取樣保留，是日后出現(xiàn)工程質量分清責任的重要措施；也是審計人員審計工程造價的重要依據(jù)。因為一些工程所用材料的規(guī)格、型號、品牌直接影響工程質量和造價。
六、工程竣工實行驗收制度是國家考核工程質量的重要措施，也是考核建設效益是否達到設計要求的重要措施；它要求既有總體驗收、也有分項驗收、專業(yè)驗收。如一些涉及環(huán)境保護、消防措施的驗收須由專業(yè)機構進行驗收。工程竣工了，是否合格、是否達到設計要求，要有驗收專家進行判斷并簽署驗收意見，驗收記錄應放入工程檔案。
七、工程竣工驗收后，甲方應要求乙方列明所移交資產(chǎn)的清單、目錄，甲乙雙方當面進行逐項清點、逐項簽字，以予認可；對需要試運行的設備等還要試運行，看是否合格、是否達到要求；若政府明確該資產(chǎn)由甲方管理，則甲方應建立資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)卡片、管理帳簿等進行管理；若資產(chǎn)交由甲乙雙方之外的第三方管理，則甲方與接管方必須履行交接手續(xù)，制定資產(chǎn)移交清單。這是保障國有資資產(chǎn)安全完整的措施之一，不是可有可無的。
八監(jiān)理人員以及甲方監(jiān)工人員，應該對工程所用材料、品種、規(guī)格、型號、單價進行簽證以資證明，否則審計人員無法鑒定乙方所報施工方案的真?zhèn)危粦獙こ趟媒ú倪M行監(jiān)督并預留樣品存檔；凡乙方負責采購的建材應索取該產(chǎn)品的合格證、生產(chǎn)許可證、入網(wǎng)許可證（電力、通訊、消防等產(chǎn)品）；有些還要到質檢部門進行檢測試驗，這些都是以后分析工程事故的重要依據(jù)。甲方不但要做，還要留有軌跡、記錄并存入檔案。（王德強）
來源：審計署網(wǎng)站
一、隱蔽工程未簽證。目前，鑒于政府投資項目較多及審計機關的人力、物力所限，地方審計機關尚無法實現(xiàn)對所有政府投資項目真正意義上的跟蹤審計；一般是工程基本竣工后再進行審計。此時施工方提供的結算書中的工程量有些已無法核實。如一些隱蔽工程等，只好認可乙方提報的工程量或乙方申報工程量經(jīng)甲方簽字予以認可；甲方因對工程管理程序不精通或對隱蔽工程封閉之前實際情況已遺忘，所以只好在乙方后補的簽證資料上簽字認可。其結果是其申報公車功能量的真實性無法保證，給驗算工程造價、保證工程質量帶來了困難。
二、工程檔案中沒有施工方案（施工標準），施工方案是依據(jù)設計文件、合同為依據(jù)制定的施工方法、標準、所用材料型號、規(guī)格的施工預案，是甲方、監(jiān)理人員進行日常監(jiān)督、考核的重要依據(jù)，也是審計人員計算工程造價的重要依據(jù)。因為只有工程量記錄和工程單價，而不知工程所用材料、型號、規(guī)格等，審計人員是無法計算工程造價的。
三、缺少工程所用材料的簽證，包括品種、數(shù)量、單價、規(guī)格等方面；缺少所用建材的合格證、生產(chǎn)許可證、質檢部門試驗檢查記錄等，出現(xiàn)事故后不能分清責任，給工程質量帶來隱患。
四、乙方以“所謂清單報價方式申報工程預算”，審計機關對其預算進行審計時，乙方以事前不知道工程需要審計，所報預算不是依據(jù)工程定額計算，工程預算若走定額原申報造價肯定審增為由將原申報造價推翻，再按定額重新計算造價。提出：甲方若對工程審計，我們必須重新申報造價的要求。
五、工程檔案中缺少施工企業(yè)資質等資料。有的施工企業(yè)是掛靠的，以正規(guī)企業(yè)名義參與招標而中標的，實際情況是正規(guī)企業(yè)將資質出借，施工企業(yè)冒用正規(guī)企業(yè)參與招標。
六、建設單位“建管費”超支。
七、肢解工程或多層次轉包工程。
八、很少監(jiān)理或雖稱有監(jiān)理但無監(jiān)理記錄、監(jiān)理日志，實際無監(jiān)理，有時僅有“監(jiān)工”人員，其監(jiān)工人員不是真正意義上的監(jiān)理。
九、缺少驗收程序或雖有驗收程序但僅有驗收人員表格式簽字，沒有專業(yè)人員的驗收記錄、試運行記錄等。
十、重建設、輕資產(chǎn)的接收、輕管理、缺少資產(chǎn)移交記錄、形成資產(chǎn)未納入賬目管理。驗收完畢后無交工手續(xù)、無資產(chǎn)移交清單、無設備試運行合格記錄。十一、甲方未履行代征代扣義務，造成國家稅收收入流失。
幾點對策：
一、規(guī)范的做法是：凡隱蔽工程封閉之前須經(jīng)甲方、監(jiān)理進行驗證并簽字認可。即對隱蔽工程所用材料、工程量、施工方法等驗證完畢后再封閉；政府投資數(shù)額達到一定標準的建設項目，隱蔽工程封閉之前須報告審計機關；審計機關認為有必要的（投資數(shù)額較大或建設項目沒設專職監(jiān)理以致隱蔽工程封閉以后不好驗證的項目）派專人到現(xiàn)場進行核實后再封閉；否則，日后乙方申報的隱蔽工程情況不予認可。
二、政府投資項目除了直接用于工程的支出外還有臨時建設管理機構的一些管理費用。如某某籌建處、某某項目辦等的辦公費用等支出。但是其列支標準、額度是有規(guī)定的；2002年財政部以財建字394號文對建設管理單位的管理費開支標準、范圍進行了規(guī)定，各單位都應該嚴格遵守、不得突破，節(jié)約每一分建設資金。
三、對施工企業(yè)進行資質管理是國家實行質量控制、建設資格允入制度、安全生產(chǎn)的重要措施。建設資質即不允許出借也不允許冒充。不可否認，日常建設中出借和冒用別的施工企業(yè)資質進行招投標、施工的企業(yè)很多，作為建設部門有時很難界定（有的稱自己是某某大型建設企業(yè)的項目部），給施工質量、追究責任帶來了隱患。因為一旦工程出現(xiàn)質量問題，正規(guī)施工企業(yè)是有能力承擔相應責任的；而三五個人以某某公司項目部的名義承攬的工程所能承擔的責任、施工質量是不能保證的。這就要求甲方必須索取施工企業(yè)資質、復印后放入工程檔案；并索取總公司（資質擁有人）授權使用該資質的授權書、該項目部使用該資質出現(xiàn)問題由總公司承擔相應責任的承諾書并放入工程檔案。
四、因為建設市場中的現(xiàn)實原因，建設方對大型工程這塊蛋糕怎樣分配有時很難做。所以存在將標段劃小，將可以整體對外招標的項目劃分很多標段對外招標等行為，以應付各種關系。實際上這種做法給工程管理帶來了困難，加之施工企業(yè)良莠不齊，工程質量難免出現(xiàn)問題；國家對肢解工程、轉包工程、分包工程都有明文規(guī)定，作為建設方對建設工程的招標預案應根據(jù)工程實際情況進行制定，不能參雜其他因素，將應可以整體發(fā)包的工程肢解后發(fā)包。
五、建設工程實行監(jiān)理制度是國家嚴格工程質量的重要措施，一般由獨立于甲乙雙方之外的第三方專業(yè)監(jiān)理公司承擔。由于工期、資金等原因，甲乙雙方可以約定不聘請專業(yè)監(jiān)理公司進行監(jiān)理。沒有聘請專業(yè)監(jiān)理公司進行監(jiān)理，不代表沒有監(jiān)理業(yè)務，不代表甲方可以沒有專人監(jiān)工，不代表可以沒有監(jiān)理檔案、監(jiān)理日志；因為監(jiān)理日志是日常施工所用材料、施工方法、步驟的記錄、檢查；對隱蔽工程所用材料應由監(jiān)理人員取樣保留，是日后出現(xiàn)工程質量分清責任的重要措施；也是審計人員審計工程造價的重要依據(jù)。因為一些工程所用材料的規(guī)格、型號、品牌直接影響工程質量和造價。
六、工程竣工實行驗收制度是國家考核工程質量的重要措施，也是考核建設效益是否達到設計要求的重要措施；它要求既有總體驗收、也有分項驗收、專業(yè)驗收。如一些涉及環(huán)境保護、消防措施的驗收須由專業(yè)機構進行驗收。工程竣工了，是否合格、是否達到設計要求，要有驗收專家進行判斷并簽署驗收意見，驗收記錄應放入工程檔案。
七、工程竣工驗收后，甲方應要求乙方列明所移交資產(chǎn)的清單、目錄，甲乙雙方當面進行逐項清點、逐項簽字，以予認可；對需要試運行的設備等還要試運行，看是否合格、是否達到要求；若政府明確該資產(chǎn)由甲方管理，則甲方應建立資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)卡片、管理帳簿等進行管理；若資產(chǎn)交由甲乙雙方之外的第三方管理，則甲方與接管方必須履行交接手續(xù)，制定資產(chǎn)移交清單。這是保障國有資資產(chǎn)安全完整的措施之一，不是可有可無的。
八監(jiān)理人員以及甲方監(jiān)工人員，應該對工程所用材料、品種、規(guī)格、型號、單價進行簽證以資證明，否則審計人員無法鑒定乙方所報施工方案的真?zhèn)危粦獙こ趟媒ú倪M行監(jiān)督并預留樣品存檔；凡乙方負責采購的建材應索取該產(chǎn)品的合格證、生產(chǎn)許可證、入網(wǎng)許可證（電力、通訊、消防等產(chǎn)品）；有些還要到質檢部門進行檢測試驗，這些都是以后分析工程事故的重要依據(jù)。甲方不但要做，還要留有軌跡、記錄并存入檔案。（王德強）
來源：審計署網(wǎng)站
