機關(guān)政府采購也應(yīng)“管采分離”
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發(fā)布日期：2011年03月07日
近幾年來，全國總工會機關(guān)在集中采購工作中注重深入思考政府采購改革的方向和要求，在制度設(shè)計和運行操作方面嘗試實行“管采分離”的集中采購體制，工作中注意不斷完善和健全集中采購的運行機制、內(nèi)控機制和監(jiān)督機制，逐步推進由思考探索向科學(xué)規(guī)范的提升轉(zhuǎn)變，集中采購工作取得了較大的進展。
制度設(shè)計：管采分離 機構(gòu)分設(shè)
實行監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的管理體制，是建立科學(xué)的政府采購運行機制的客觀要求。根據(jù)《工會法》，中國工會建立有獨立的經(jīng)費預(yù)算、決算和經(jīng)費審查監(jiān)督制度，工會經(jīng)費非財政性資金。在這種有別于國家財政體系的體制下，全國總工會機關(guān)屬財政性資金的采購按照《政府采購法》的規(guī)定實行政府采購。工會經(jīng)費和機關(guān)自有資金參照政府采購的有關(guān)規(guī)定和方式實行集中采購。
厘清“管采分離”的含義
政府采購實行“管采分離”，是加強財政支出管理、提高財政資金使用效益的有效措施?！肮懿煞蛛x”既是運行方式，更是科學(xué)體制?！肮堋本褪秦撚泄芾砺毮艿臋C構(gòu)要管好自己該管的事情，做到監(jiān)管有規(guī)；“采”就是采購單位和集中采購機構(gòu)要注重講規(guī)范、講質(zhì)量，做到操作有方；“分”就是“管采”雙方明確定位，厘清職責，分清角色，做到既不能失職不作為，也不能越權(quán)亂作為；“離”就是相互之間既分工合理，又協(xié)調(diào)協(xié)作，做到離中有合，合中有離，相輔相成。
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 分工合作
按照這一思考，我們在工作體制上，建立了由全國總工會黨組、書記處統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的集中采購領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組由書記處一位主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組員由財務(wù)部門、資產(chǎn)管理、紀檢監(jiān)察、經(jīng)審審計和機關(guān)事務(wù)等方面的負責人組成，主要職責是：（一）認真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)政府集中采購工作的法律法規(guī)，全面落實上級機關(guān)有關(guān)集中采購工作的政策規(guī)定。（二）研究制定集中采購規(guī)章制度、工作措施和采購方案。（三）審批有關(guān)部門、各全國產(chǎn)業(yè)工會機關(guān)和預(yù)算撥款事業(yè)單位集中采購項目、采購預(yù)算和采購計劃。（四）檢查集中采購方式、采購程序及重大項目的招標方案。（五）查處集中采購工作中商業(yè)賄賂和不正之風。（六）決定集中采購工作重要事項，等等。
明晰職能 形成機制
全國總工會機關(guān)集中采購辦公室既是全國總工會集中采購領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機構(gòu)，又是全國總工會機關(guān)集中采購的管理機構(gòu)，擔負著全國總工會機關(guān)集中采購的管理職能。全國總工會機關(guān)各部門、各有關(guān)全國產(chǎn)業(yè)工會機關(guān)則實際上擔當著采購人的角色，按照政府采購的程序規(guī)定，運用政府采購規(guī)定的采購方式，通過政府集中采購或由集中采購機構(gòu)招標的采購?fù)緩?，履行采購人的職責。由于各方既相互配合，又相互制約，各自的工作職責明確具體，較好地形成了“管采分離、機構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機制。
采購管理：增強集采規(guī)范性
政府采購預(yù)算是采購的“源頭”。在管理實踐中，全國總工會機關(guān)堅持將集中采購制度與機關(guān)預(yù)算制度和工會經(jīng)費集中收付制度緊密結(jié)合起來。
雖然全國總工會機關(guān)的財務(wù)管理和集中采購管理分設(shè)在兩個部門，是兩個不同職能的管理機構(gòu)，但年末，編制財務(wù)預(yù)算和集中采購預(yù)算的會議卻同時召開，由同一個會議布置。
集中采購預(yù)算與機關(guān)預(yù)算同步編制，采購項目全部納入預(yù)算管理，集中采購管理機構(gòu)對各單位采購預(yù)算的真實性、合理性進行核查，通過周密分析、預(yù)測和評估，使采購預(yù)算基本接近或低于市場平均水平。在預(yù)算執(zhí)行中，對未經(jīng)集中采購預(yù)算程序自行制定的采購項目不予立項，不予撥款，不予報賬，有效地從資金來源和財務(wù)制度上杜絕了規(guī)避集中采購的現(xiàn)象。
項目運行：管、采既分離又銜接
采購方式的審批
采購方式的審批權(quán)集中在機關(guān)集中采購辦公室。集中采購辦公室統(tǒng)一設(shè)計印制了《集中采購項目申請表》，申請表按“物資”、“服務(wù)”、“工程”三大類項分別設(shè)計，內(nèi)容分別列出“采購項目”、“申報單位”“審批意見”和“驗收情況”等。
審批嚴格按照年初編制的集中采購項目預(yù)算執(zhí)行，審核的依據(jù)主要是《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準》、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》等一系列法規(guī)文件及本單位的有關(guān)規(guī)章制度等。審批意見根據(jù)《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準》的規(guī)定和要求，凡屬委托集中采購機構(gòu)代理采購的，批由采購單位委托采購。其中有關(guān)項目按照集中采購機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定和要求，或“協(xié)議供貨”，或“定點采購”或以其他采購方式進行采購等。在審批過程中對國家要求的環(huán)境標志產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、自主創(chuàng)新產(chǎn)品和涉及知識產(chǎn)權(quán)的有關(guān)產(chǎn)品等進行相應(yīng)的指導(dǎo)并提出采購要求。對于機關(guān)需求不具有普遍性，而在本機關(guān)需求量又較大，且未列入《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準》的物品，在采購管理方面也都作了相應(yīng)的管理規(guī)定。
采購單位的業(yè)務(wù)委托
在履行完集中采購項目審批的相關(guān)程序后，采購單位按照批準的采購方式，確定相應(yīng)的采購?fù)緩剑少忢椖窟_到公開招標數(shù)額標準的，委托集中采購機構(gòu)招標采購，在公開招標限額以下的可在集中采購機構(gòu)通過招標確定的協(xié)議供貨單位采購。車輛加油、車輛維修、印刷等在集中采購機構(gòu)通過招標確定的定點單位采購。獎?wù)?、獎牌等獎勵性物品對其他機關(guān)來說不具有普遍性，因此未列入《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準》，但工會機關(guān)采購批量較多、數(shù)量較大，各有關(guān)采購單位應(yīng)按照采購管理的有關(guān)規(guī)定，嚴格程序，認真“詢價”，做到采購方式、采購?fù)緩健⒉少徑Y(jié)果的公開透明。
采購資金的審批報銷
采購項目完成后，采購資金的報銷必須過“三關(guān)”。第一關(guān)是驗收審核關(guān)。這一關(guān)由使用單位、技術(shù)部門和資產(chǎn)管理部門把持，采購的物品和服務(wù)項目只有經(jīng)過他們的驗收簽字方才有效。第二關(guān)是采購管理關(guān)。這一關(guān)由集中采購管理機構(gòu)把持，主要審核采購程序、采購方式和價格標準是否合法、合規(guī)。第三關(guān)由財務(wù)管理部門把持，主要審核項目預(yù)算標準、實際支付金額和財務(wù)報銷憑證，以及固定資產(chǎn)登記狀況等，最后集中支付。這種集管理、采購、監(jiān)督“三位”于“一體”的工作過程，保證了機關(guān)集中采購工作的基本規(guī)范和“管采分離”的嚴密性。
經(jīng)驗總結(jié)：管、采都是手段 服務(wù)共同目標
全國總工會機關(guān)集中采購工作初步實現(xiàn)了從“要管住”到“求規(guī)范”的跨越。其中，“管采”體制的建立充分考慮了本單位的實際，并堅持從本單位體制實際和工作實際出發(fā)是最關(guān)鍵的因素之一，最重要的是在工作實踐中較好地解決了“管”、“采”的監(jiān)督制約問題，最大程度地減少了“采”、“用”之間相互抱怨等矛盾。
管采分離應(yīng)結(jié)合自身實際
因此，筆者認為，無論是“管”還是“采”，都是實施政府采購“陽光”工程的重要手段。具體到中央國家機關(guān)這個層面，既沒有現(xiàn)成的模式可套用，又不能完全照搬某些地方的做法，具體到工會這樣的社會團體更是如此。工作中必須堅持不斷地思考、探索和創(chuàng)新。為防止國有資金的流失，堵塞采購活動中的各種漏洞，防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，保證機關(guān)工作高效廉潔地運行，應(yīng)該在機關(guān)內(nèi)部建立起有效可行的政府采購監(jiān)督管理和具體的操作執(zhí)行機制。
注重研究學(xué)習(xí) 各方各盡其職
一是要加強政府采購的政策理論研究，各有關(guān)機關(guān)尤其是主管領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)有關(guān)部門要提高認識，不但要學(xué)懂《政府采購法》的條文規(guī)定，吃透其精神實質(zhì)，還要堅持從實際出發(fā)，把握好政府采購的具體環(huán)節(jié)和操作方法。二是機關(guān)的相關(guān)部門要端正態(tài)度，主動配合，明確職責，搞好協(xié)調(diào)，以負責任的態(tài)度將自身置于政府采購這一整體工作之中，要服從大局，主動適應(yīng)機關(guān)政府采購的新機制。三是機關(guān)政府采購管理人員和機關(guān)各有關(guān)采購單位的采購人員都要努力提高自身素質(zhì)，每一個工作人員不僅要熟悉精通自己的本職業(yè)務(wù)，還要具有協(xié)調(diào)具體工作之間、部門之間、消費者和供應(yīng)商之間的矛盾、關(guān)系、利益的能力。四是上級政府采購監(jiān)管機構(gòu)和集中采購機構(gòu)要加強對各有關(guān)機關(guān)政府采購工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，適時組織總結(jié)和交流各有關(guān)機關(guān)的經(jīng)驗和做法，相互學(xué)習(xí)，相互借鑒，推動建立具有中國特色的機關(guān)政府采購機制。
來源：政府采購信息報
制度設(shè)計：管采分離 機構(gòu)分設(shè)
實行監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的管理體制，是建立科學(xué)的政府采購運行機制的客觀要求。根據(jù)《工會法》，中國工會建立有獨立的經(jīng)費預(yù)算、決算和經(jīng)費審查監(jiān)督制度，工會經(jīng)費非財政性資金。在這種有別于國家財政體系的體制下，全國總工會機關(guān)屬財政性資金的采購按照《政府采購法》的規(guī)定實行政府采購。工會經(jīng)費和機關(guān)自有資金參照政府采購的有關(guān)規(guī)定和方式實行集中采購。
厘清“管采分離”的含義
政府采購實行“管采分離”，是加強財政支出管理、提高財政資金使用效益的有效措施?！肮懿煞蛛x”既是運行方式，更是科學(xué)體制?！肮堋本褪秦撚泄芾砺毮艿臋C構(gòu)要管好自己該管的事情，做到監(jiān)管有規(guī)；“采”就是采購單位和集中采購機構(gòu)要注重講規(guī)范、講質(zhì)量，做到操作有方；“分”就是“管采”雙方明確定位，厘清職責，分清角色，做到既不能失職不作為，也不能越權(quán)亂作為；“離”就是相互之間既分工合理，又協(xié)調(diào)協(xié)作，做到離中有合，合中有離，相輔相成。
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 分工合作
按照這一思考，我們在工作體制上，建立了由全國總工會黨組、書記處統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的集中采購領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組由書記處一位主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組員由財務(wù)部門、資產(chǎn)管理、紀檢監(jiān)察、經(jīng)審審計和機關(guān)事務(wù)等方面的負責人組成，主要職責是：（一）認真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)政府集中采購工作的法律法規(guī)，全面落實上級機關(guān)有關(guān)集中采購工作的政策規(guī)定。（二）研究制定集中采購規(guī)章制度、工作措施和采購方案。（三）審批有關(guān)部門、各全國產(chǎn)業(yè)工會機關(guān)和預(yù)算撥款事業(yè)單位集中采購項目、采購預(yù)算和采購計劃。（四）檢查集中采購方式、采購程序及重大項目的招標方案。（五）查處集中采購工作中商業(yè)賄賂和不正之風。（六）決定集中采購工作重要事項，等等。
明晰職能 形成機制
全國總工會機關(guān)集中采購辦公室既是全國總工會集中采購領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機構(gòu)，又是全國總工會機關(guān)集中采購的管理機構(gòu)，擔負著全國總工會機關(guān)集中采購的管理職能。全國總工會機關(guān)各部門、各有關(guān)全國產(chǎn)業(yè)工會機關(guān)則實際上擔當著采購人的角色，按照政府采購的程序規(guī)定，運用政府采購規(guī)定的采購方式，通過政府集中采購或由集中采購機構(gòu)招標的采購?fù)緩?，履行采購人的職責。由于各方既相互配合，又相互制約，各自的工作職責明確具體，較好地形成了“管采分離、機構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機制。
采購管理：增強集采規(guī)范性
政府采購預(yù)算是采購的“源頭”。在管理實踐中，全國總工會機關(guān)堅持將集中采購制度與機關(guān)預(yù)算制度和工會經(jīng)費集中收付制度緊密結(jié)合起來。
雖然全國總工會機關(guān)的財務(wù)管理和集中采購管理分設(shè)在兩個部門，是兩個不同職能的管理機構(gòu)，但年末，編制財務(wù)預(yù)算和集中采購預(yù)算的會議卻同時召開，由同一個會議布置。
集中采購預(yù)算與機關(guān)預(yù)算同步編制，采購項目全部納入預(yù)算管理，集中采購管理機構(gòu)對各單位采購預(yù)算的真實性、合理性進行核查，通過周密分析、預(yù)測和評估，使采購預(yù)算基本接近或低于市場平均水平。在預(yù)算執(zhí)行中，對未經(jīng)集中采購預(yù)算程序自行制定的采購項目不予立項，不予撥款，不予報賬，有效地從資金來源和財務(wù)制度上杜絕了規(guī)避集中采購的現(xiàn)象。
項目運行：管、采既分離又銜接
采購方式的審批
采購方式的審批權(quán)集中在機關(guān)集中采購辦公室。集中采購辦公室統(tǒng)一設(shè)計印制了《集中采購項目申請表》，申請表按“物資”、“服務(wù)”、“工程”三大類項分別設(shè)計，內(nèi)容分別列出“采購項目”、“申報單位”“審批意見”和“驗收情況”等。
審批嚴格按照年初編制的集中采購項目預(yù)算執(zhí)行，審核的依據(jù)主要是《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準》、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》等一系列法規(guī)文件及本單位的有關(guān)規(guī)章制度等。審批意見根據(jù)《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準》的規(guī)定和要求，凡屬委托集中采購機構(gòu)代理采購的，批由采購單位委托采購。其中有關(guān)項目按照集中采購機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定和要求，或“協(xié)議供貨”，或“定點采購”或以其他采購方式進行采購等。在審批過程中對國家要求的環(huán)境標志產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、自主創(chuàng)新產(chǎn)品和涉及知識產(chǎn)權(quán)的有關(guān)產(chǎn)品等進行相應(yīng)的指導(dǎo)并提出采購要求。對于機關(guān)需求不具有普遍性，而在本機關(guān)需求量又較大，且未列入《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準》的物品，在采購管理方面也都作了相應(yīng)的管理規(guī)定。
采購單位的業(yè)務(wù)委托
在履行完集中采購項目審批的相關(guān)程序后，采購單位按照批準的采購方式，確定相應(yīng)的采購?fù)緩剑少忢椖窟_到公開招標數(shù)額標準的，委托集中采購機構(gòu)招標采購，在公開招標限額以下的可在集中采購機構(gòu)通過招標確定的協(xié)議供貨單位采購。車輛加油、車輛維修、印刷等在集中采購機構(gòu)通過招標確定的定點單位采購。獎?wù)?、獎牌等獎勵性物品對其他機關(guān)來說不具有普遍性，因此未列入《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準》，但工會機關(guān)采購批量較多、數(shù)量較大，各有關(guān)采購單位應(yīng)按照采購管理的有關(guān)規(guī)定，嚴格程序，認真“詢價”，做到采購方式、采購?fù)緩健⒉少徑Y(jié)果的公開透明。
采購資金的審批報銷
采購項目完成后，采購資金的報銷必須過“三關(guān)”。第一關(guān)是驗收審核關(guān)。這一關(guān)由使用單位、技術(shù)部門和資產(chǎn)管理部門把持，采購的物品和服務(wù)項目只有經(jīng)過他們的驗收簽字方才有效。第二關(guān)是采購管理關(guān)。這一關(guān)由集中采購管理機構(gòu)把持，主要審核采購程序、采購方式和價格標準是否合法、合規(guī)。第三關(guān)由財務(wù)管理部門把持，主要審核項目預(yù)算標準、實際支付金額和財務(wù)報銷憑證，以及固定資產(chǎn)登記狀況等，最后集中支付。這種集管理、采購、監(jiān)督“三位”于“一體”的工作過程，保證了機關(guān)集中采購工作的基本規(guī)范和“管采分離”的嚴密性。
經(jīng)驗總結(jié)：管、采都是手段 服務(wù)共同目標
全國總工會機關(guān)集中采購工作初步實現(xiàn)了從“要管住”到“求規(guī)范”的跨越。其中，“管采”體制的建立充分考慮了本單位的實際，并堅持從本單位體制實際和工作實際出發(fā)是最關(guān)鍵的因素之一，最重要的是在工作實踐中較好地解決了“管”、“采”的監(jiān)督制約問題，最大程度地減少了“采”、“用”之間相互抱怨等矛盾。
管采分離應(yīng)結(jié)合自身實際
因此，筆者認為，無論是“管”還是“采”，都是實施政府采購“陽光”工程的重要手段。具體到中央國家機關(guān)這個層面，既沒有現(xiàn)成的模式可套用，又不能完全照搬某些地方的做法，具體到工會這樣的社會團體更是如此。工作中必須堅持不斷地思考、探索和創(chuàng)新。為防止國有資金的流失，堵塞采購活動中的各種漏洞，防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，保證機關(guān)工作高效廉潔地運行，應(yīng)該在機關(guān)內(nèi)部建立起有效可行的政府采購監(jiān)督管理和具體的操作執(zhí)行機制。
注重研究學(xué)習(xí) 各方各盡其職
一是要加強政府采購的政策理論研究，各有關(guān)機關(guān)尤其是主管領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)有關(guān)部門要提高認識，不但要學(xué)懂《政府采購法》的條文規(guī)定，吃透其精神實質(zhì)，還要堅持從實際出發(fā)，把握好政府采購的具體環(huán)節(jié)和操作方法。二是機關(guān)的相關(guān)部門要端正態(tài)度，主動配合，明確職責，搞好協(xié)調(diào)，以負責任的態(tài)度將自身置于政府采購這一整體工作之中，要服從大局，主動適應(yīng)機關(guān)政府采購的新機制。三是機關(guān)政府采購管理人員和機關(guān)各有關(guān)采購單位的采購人員都要努力提高自身素質(zhì)，每一個工作人員不僅要熟悉精通自己的本職業(yè)務(wù)，還要具有協(xié)調(diào)具體工作之間、部門之間、消費者和供應(yīng)商之間的矛盾、關(guān)系、利益的能力。四是上級政府采購監(jiān)管機構(gòu)和集中采購機構(gòu)要加強對各有關(guān)機關(guān)政府采購工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，適時組織總結(jié)和交流各有關(guān)機關(guān)的經(jīng)驗和做法，相互學(xué)習(xí)，相互借鑒，推動建立具有中國特色的機關(guān)政府采購機制。
來源：政府采購信息報
