總體上看,政府采購工作已步入規(guī)范有序的良性運作軌道,以《政府采購法》為核心的系列采購法律法規(guī)陸續(xù)出臺,政府采購管理和執(zhí)行機構(gòu)建設(shè)、從業(yè)人員隊伍建設(shè)得到加強,政府采購支持和促進經(jīng)濟社會發(fā)展的相關(guān)政策已然發(fā)揮作用,巨大的采購規(guī)模和節(jié)支額也以數(shù)據(jù)形式證明采購工作取得的成效,但是政府采購工作仍面臨一些亟待解決的問題,須引起有關(guān)方面的重視。
一、當前在政府采購工作中存在的突出問題
?。ㄒ唬┕懿煞蛛x滿足于機構(gòu)隸屬關(guān)系的分離。政府采購的管理與操作職能應(yīng)予分離,這是《政府采購法》等法律法規(guī)的明文規(guī)定,也是國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門的明確要求,更是推行陽光操作和實現(xiàn)采購效能的必然選擇,各地在實踐中模式不一,方法各異,管采分離仍存在一些不容忽視的問題。
一是集采機構(gòu)又有“新婆婆”,集采機構(gòu)分離出財政部門后,往往選擇“掛靠”同級政府的機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu),也有的“進駐”行政審批服務(wù)中心,還有的被綜合性的招投標大市場“收留”,集采機構(gòu)失去獨立的事業(yè)法人資格;
二是政府采購管理與操作職能讓集采機構(gòu)全盤帶走,財政部門與政府采購工作脫離干系,把管采分離錯誤地理解為財政部門將政府采購的管理與操作職能“干凈”地清除;
三是管采分離僅停留在機構(gòu)分離層面,職能分離不夠徹底,管理機構(gòu)還兼做操作,操作機構(gòu)還有管理職能如處理供應(yīng)商投訴等,“丟碗不丟筷”,你中有我,我中有你,關(guān)系混亂,職責不清,管理與操作中 “越位”和“缺位”的問題并存。
?。ǘ┘蓹C構(gòu)的經(jīng)費預算體制難以真正保證非營利性。目前,由于政府采購相關(guān)法律未對集采機構(gòu)的經(jīng)費保障問題作出明確規(guī)定,也無全國統(tǒng)一標準可參照執(zhí)行,各地各級集采機構(gòu)的預算管理模式不一,有全額撥款的,所有支出均由財政包攬,吃用不愁;有定額補助的,一般是補助人員工資性支出,其它公務(wù)支出費用靠自己掙;也有自收自支的,財政不供給任何經(jīng)費;還有實行企業(yè)化管理的。集采機構(gòu)對于四種預算管理模式都程度不同地存在“水土不服”現(xiàn)象,采用全額撥款的,集采機構(gòu)不必為生計奔波忙碌,勢必會產(chǎn)生惰性,沒有了生存壓力,員工就會缺乏工作熱情,工作的主動性和創(chuàng)造性受到抑制,在服務(wù)上打折扣,干與不干一個樣,干好干壞一個樣;采用自收自支和企業(yè)化管理模式的集采機構(gòu),因為生存壓力會過于注重“創(chuàng)收”而淡化集中采購職能地履行,變得很市場化,其中又以企業(yè)化管理模式為甚,收費往往成為其做好工作的首要動力和直接目標,至于操作程序是否規(guī)范、節(jié)支效果是否明顯已無奈地淪為次要目標;介于全額撥款與自收自支之間的定額補助模式,補助得多,集采機構(gòu)對于收入問題就不會考慮太多,補助得少,集采機構(gòu)就會很自然地考慮收入問題。事實上,非全額撥款的集采機構(gòu)幾乎均在收費,但如何保持非營利性與收費之間的平衡卻很難。
?。ㄈ┎少徣嗽诓少徎顒又袡?quán)責失衡問題突出。采購人在政府采購活動中權(quán)責失衡不利于依法采購秩序的形成,為權(quán)力尋租行為提供了“保護傘”,消極腐敗的根源難以真正鏟除,國家和社會公共利益難以得到有效維護?!墩少彿ā番F(xiàn)行條款對采購人這一重要的采購當事人“厚愛有加”,其主體地位過于突出,在采購活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上采購人擁有很大的“發(fā)言權(quán)”,造成政府采購當事人事實上的不平等,而這種不平等因“有法可依”,既涵蓋了采購活動的前期各項工作,又延續(xù)至合同簽訂、貨物驗收等后采購的重要事項,從而使得供應(yīng)商、代理機構(gòu)等當事人處于弱勢地位。如:一個招標項目,招標采購單位通常會要求投標供應(yīng)商交納投標保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金、中標服務(wù)費等,對供應(yīng)商的違約責任設(shè)定得很重,但招標采購單位卻“一毛不撥”,從未聽說有招標保證金、招標采購單位履約保證金,對違約責任如到期不付款、不按時驗收等卻輕描淡寫,甚至避而不談。
?。ㄋ模﹨f(xié)議供貨后期監(jiān)管跟不上。不少采購人認為協(xié)議供貨就是自行隨便采購,錯誤地認為只要在協(xié)議供應(yīng)商處購買即可,而全然不考慮質(zhì)量和價格,有些采購人因有協(xié)議之便,將本單位的協(xié)議供貨業(yè)務(wù)固定在某一“關(guān)系戶”,還有些采購人的領(lǐng)導根本不過問協(xié)議供貨的事,完全“放手”讓下屬經(jīng)辦,至于下屬如何經(jīng)辦、是否存在監(jiān)督則全然不問,所有這些問題的存在都說明由于監(jiān)管滯后,協(xié)議供貨成了隨便采購的代名詞,嚴重違背了協(xié)議供貨的初衷和政府采購的目標。有些供應(yīng)商更是認為取得協(xié)議資格后便捧上了“鐵飯碗”,不能很好地履行協(xié)議供貨合同和兌現(xiàn)投標的服務(wù)承諾,甚至搞串通“相互捧場”,機會均等,利益均分,還會誤導采購人采購質(zhì)次價高的商品。
二、解決政府采購工作中突出問題的對策
?。ㄒ唬┕懿煞蛛x重在職能分離。依法設(shè)立專職的政府采購監(jiān)督管理機構(gòu),充實管理力量,為做好管理工作提供組織和人力資源保障。法律規(guī)定財政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門,具體的管理工作應(yīng)設(shè)立專職的機構(gòu)、落實專門的人員來經(jīng)辦,市縣級及以上財政部門應(yīng)內(nèi)設(shè)政府采購辦(處、科),并根據(jù)工作需要安排專業(yè)盡量對口的管理人員,不能將政府采購管理工作掛靠在某處或科當作“副業(yè)”來辦。依法設(shè)立與任何行政機關(guān)均不存在隸屬關(guān)系的集中采購機構(gòu),充分保障其享有獨立的事業(yè)法人資格。集中采購機構(gòu)應(yīng)直屬同級人民政府,對政府負責,向政府報告工作,接受同級人民代表大會及其常務(wù)委員會、同級政府財政部門的監(jiān)督,人事、黨務(wù)、經(jīng)費完全獨立,最大限度確保集采機構(gòu)工作免受行政干預困擾。管采分離后,管理機構(gòu)與操作機構(gòu)的職責必須明確,真正做到既不“缺位”,也不“越位”。
?。ǘ┩咨平鉀Q集采機構(gòu)吃飯問題。解決集采機構(gòu)吃飯問題,政府包養(yǎng)與自苦自吃都不適宜,既要有一定的經(jīng)費保障,沒有后顧之憂,又不能面面俱到、大包大攬。要以法律形式固定集采機構(gòu)的經(jīng)費預算體制,采取定額補助與定項補助相結(jié)合較適宜,定額補助要隨著社會保障支出的增長、集采事業(yè)發(fā)展的需要保持合理的增長水平,優(yōu)先保障工資性支出及醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會保障支出,核定招標采購項目的所需經(jīng)費,對于追加的政府采購預算、非正常性集中采購項目以及集采機構(gòu)的基建、大型設(shè)備購置支出,財政部門可酌情給予一次性的定項補助。集采機構(gòu)的非營利性質(zhì)說明集采機構(gòu)還有收取費用的空間,考慮到集采工作的需要和發(fā)展,如確實要收取代理服務(wù)費,有關(guān)部門應(yīng)盡快擬定全國統(tǒng)一的費率標準,就低不就高。
?。ㄈ┬抻啞墩少彿ā穼Σ少徣诉M行“削權(quán)加責”。對采購人的權(quán)力進行制約,加大采購人的法律責任,不局限于通報批評等紀律層面的懲處,細化違法采購的處罰條款,不能籠統(tǒng)含糊,增強可操作性。《政府采購法》的修訂應(yīng)圍繞對采購人“削權(quán)加責”這個中心著重從以下幾方面展開:
一是限制設(shè)定供應(yīng)特殊資格條件。除技術(shù)復雜及大型采購項目外,一般采購項目原則上不得設(shè)定供應(yīng)商特定條件,放寬供應(yīng)商參加政府采購活動的準入條件,前提是滿足《政府采購法》規(guī)定的基本條件,如果確需設(shè)定特定資格條件,應(yīng)確保與具體采購項目相匹配,保證充分競爭,防止量身定做。
二是資格審查工作交由評標委員會、談判小組、詢價小組辦理。在采購活動前期,《政府采購法》第二十三條賦予采購人對供應(yīng)商進行資格審查的權(quán)利應(yīng)予取消(不包括采購人自行組織的采購活動),采購文件發(fā)售前的資格審查由代理機構(gòu)負責,采購活動開始后則由評標委員會等專門的工作班子負責。
三是建立招標文件專家論證制度。對招標文件實行專家論證制度已在實踐中取得了較好效果,不少地方正積極嘗試引入這項制度,一方面可以使招標文件的合法性、合理性得到很好保障,另一方面又可減少招標文件引起的“后遺癥”,把問題解決在招標準備階段。
四是采購人代表不參與評標或談判或詢價。《政府采購法》規(guī)定評標委員會、談判小組、詢價小組中均有采購人代表,其實采購人代表在采購活動中應(yīng)該回避,最起碼應(yīng)坐在旁觀席上,直接參與具體的評審工作容易影響評審結(jié)果的公正性。政府采購應(yīng)逐步向?qū)<也少彿较虬l(fā)展。
?。ㄋ模┘訌妳f(xié)議供貨執(zhí)行期管理。財政部門要對協(xié)議供貨的適用范圍作出明確規(guī)定,如以辦公自動化產(chǎn)品為例,可規(guī)定采購人一次性采購金額在20萬元以下的可適用協(xié)議供貨,具體的限額標準應(yīng)根據(jù)當?shù)夭少徱?guī)模和管理的需要而定,超出此限額的則不能采用協(xié)議供貨,仍按法律規(guī)定的方式操作。實施協(xié)議供貨后,采購人在采購活動開始前仍需向財政部門申報采購計劃,財政部門的對口職能處(科)室要對采購人申報的采購計劃進行審核,重點看采購項目是否已列入全年的政府采購預算,資金來源是否有保障,政府采購管理處(科)要審查采購人申報的項目是否在協(xié)議供貨范圍內(nèi),注意審查采購人是否通過化整為零的方式將原本應(yīng)公開招標的項目拆成若干個協(xié)議供貨項目,以規(guī)避招標采購。每一項協(xié)議供貨活動結(jié)束后,財政部門可要求采購人在三日內(nèi)將采購結(jié)果報送備案,采購結(jié)果應(yīng)標明最終采購金額及成交供應(yīng)商。財政部門應(yīng)建立對協(xié)議供應(yīng)商的考核體系,明確考核內(nèi)容和考核方法。
來源:eNet硅谷動力 作者:張棟天