一、 美國國庫支付電子化管理基本情況
美國聯(lián)邦財政部一直致力于采取更加安全、高效、透明的國庫資金運作方式，積極推動支付電子化管理的發(fā)展。截至2013年7月，聯(lián)邦本級電子支付覆蓋率達到了95.3%，已成為聯(lián)邦資金支付的主要方式。
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美國國庫集中支付制度建立的歷史可以追溯到1933年。時任美國總統(tǒng)羅斯福簽署行政命令，將各行政部門中負責支付的工作人員調(diào)至財政部下設(shè)的支付部門，開始實行國庫集中支付。目前，國庫集中支付制度已成為美國公共財政預算執(zhí)行的基礎(chǔ)性制度。其管理和運作涉及行政和立法兩大體系、多個部門，部門之間分工明確，預算制定權(quán)和審批權(quán)、國庫資金使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)嚴格分開，形成了相互制衡的職責分工：
1. 總統(tǒng)預算管理辦公室（Office of Management and Budget）。主要負責編制和組織執(zhí)行聯(lián)邦政府預算，并監(jiān)督聯(lián)邦政府各部門國庫資金使用情況；參與制定預算、稅收和財政等政策，為總統(tǒng)提供各類分析報告和建議。
2.財政部財務管理局（Financial Management Service）。是財政部（Department of Treasury）下設(shè)的專門負責國庫集中支付業(yè)務的機構(gòu)。2013年年初，公共債務管理局并入財務管理局。至此，該局的職能擴展為辦理政府資金收付、管理政府債務和現(xiàn)金，以及提供政府財務報告等相對完整的國庫管理內(nèi)容。
3.國會相關(guān)委員會（Congress）。美國國會負責審核批準預算并監(jiān)督預算執(zhí)行。參眾兩院都設(shè)有預算委員會和撥款委員會。預算委員會負責監(jiān)管國會預算過程和總體的預算計劃；撥款委員會負責監(jiān)督年度支出法案的制定。
4.審計總署（General Accountability Office）。負責對聯(lián)邦政府的賬務進行獨立審計，代表國會監(jiān)督所有聯(lián)邦政府機構(gòu)，有權(quán)調(diào)查所有與公共資金的收入、支出和使用有關(guān)的事務。審計總署由經(jīng)過參議院批準、總統(tǒng)任命的總審計長領(lǐng)導。
美國法律授權(quán)財政部和國防部兩大機構(gòu)負責財政資金支付，其中的非國防支出，統(tǒng)一由財政部財務管理局依據(jù)部門的支付申請，將商品勞務支出直接支付到供應商賬戶，將工資、退休金、撫恤金等直接支付到個人賬戶中。據(jù)介紹，財務管理局每年大約辦理10億筆業(yè)務，占聯(lián)邦政府資金支付總額的85%左右。
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國庫集中支付制度是美國國庫支付電子化發(fā)展的制度基礎(chǔ)，信息技術(shù)的高速發(fā)展則是推動其不斷擴大的外在驅(qū)動力。從1948年香農(nóng)發(fā)表信息論的奠基之作《通訊的數(shù)學原理》，到20世紀IBM、蘋果、微軟、思科、谷歌等信息業(yè)巨頭相繼涌現(xiàn)，美國一直引領(lǐng)信息技術(shù)發(fā)展的浪潮。90年代初，克林頓政府推行“重塑政府”運動，通過實施電子政務及一系列行政改革計劃，擴大了政府信息傳播渠道，提高了政務透明度和行政效率，提升了公眾對政府的信任度。2012年5月，白宮發(fā)布《數(shù)字政府：創(chuàng)建二十一世紀的平臺，更好地為美國人民服務》總統(tǒng)令，推出美國新的數(shù)字政府戰(zhàn)略，目標是使美國人民能夠“隨時隨地使用任何設(shè)備”獲得高質(zhì)量的數(shù)字政府信息和服務，從根本上改變聯(lián)邦政府的服務方式，促進國家創(chuàng)新能力的提升。伴隨著一波又一波政府信息化的浪潮，美國國庫支付電子化管理經(jīng)歷了艱難起步、不斷拓展和全面實施等三個階段：
1.起步階段。20世紀80年代初，財政部財務管理局借助聯(lián)接美國各金融機構(gòu)的自動清算系統(tǒng)（Automated Clearing House）,從美聯(lián)儲國庫單一賬戶到開設(shè)在商業(yè)銀行的數(shù)以萬計的收款人賬戶實現(xiàn)了自動轉(zhuǎn)賬支付，拉開了美國政府國庫支付電子化的序幕。1987年，財政部財務管理局開始實施“供應商快遞項目”（Vendor Express Program），通過電子化方式向聯(lián)邦機構(gòu)供應商支付資金。隨后，財政部財務管理局又推行了“支付直達項目”（Go Direct Program），將聯(lián)邦雇員工資、社會保險支出、退伍軍人津貼等，由傳統(tǒng)的郵寄國庫支票改為電子轉(zhuǎn)賬支付。這一階段，財政部財務管理局的工作重點是構(gòu)建電子化支付系統(tǒng)、建立電子化管理標準化體系以及推動電子支付法案出臺。
2.拓展階段。考察中，財政部財務管理局坦言，推行支付電子化，最難的不在于技術(shù)，最大的障礙是觀念的轉(zhuǎn)變。實施國庫支付電子化管理初期，財政資金支付方式不是由財政部、國會或其他政府機構(gòu)決定，而是由收款人選擇是采用電子方式還是支票方式。受傳統(tǒng)觀念、使用習慣以及商業(yè)銀行服務等方面的影響，很多收款人特別是老年人，仍傾向于接收支票的方式。為加快推進支付電子化，財政部財務管理局做了大量普及知識、扭轉(zhuǎn)觀念的工作：一是推動國會立法，確立支付電子化管理的法律地位，并不斷提高非電子化支付的門檻，使電子化方式逐漸成為日常支付的主體；二是采取發(fā)放手冊、制作視頻等方式，向收款人、供應商、聯(lián)邦政府機構(gòu)宣傳電子支付在安全和效率等方面的優(yōu)勢，鼓勵使用電子化方式。與此同時，以構(gòu)建標準化體系為突破口，大力整合各政府機構(gòu)、財務管理局以及美聯(lián)儲之間的支付管理系統(tǒng)，夯實電子支付技術(shù)保障。
3.推廣階段。2010年，美國財政部正式發(fā)布《電子資金傳輸規(guī)則》（Electronic Funds Transfer Rule），要求聯(lián)邦資金原則上通過電子化方式進行支付，只有90歲以上的老人、身體殘疾或智力障礙等特殊人員仍然可以接收紙質(zhì)國庫支票。該規(guī)則同時設(shè)置了3年的過渡期，明確自2013年3月1日起，要全部實行支付電子化管理。據(jù)美國財政部財務管理局資料顯示，在全力推行電子化管理后，電子支付比例顯著上升，尤其是社會保險、退伍軍人津貼等社會保障支出，在2012財年開始時（2011年10月）電子支付方式占比為89.2%，到2013年7月已上升至97.3%。
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美國財政部財務管理局在聯(lián)邦儲備銀行開設(shè)國庫單一賬戶，并具體經(jīng)辦國庫集中支付業(yè)務。目前，主要的資金支付業(yè)務都基于電子化方式運作，電子信息在聯(lián)邦機構(gòu)、區(qū)域財政支付中心、聯(lián)邦儲備銀行、財務管理局之間傳遞，實現(xiàn)電子化資金支付和自動化賬務處理。其主要業(yè)務管理流程如下:
1.資金支付。聯(lián)邦機構(gòu)向區(qū)域財政支付中心發(fā)送支付申請電子文件，區(qū)域財政支付中心將支付文件發(fā)送至聯(lián)邦儲備銀行，聯(lián)邦儲備銀行向收款人的商業(yè)銀行賬戶電子轉(zhuǎn)賬。支付完成后，聯(lián)邦儲備銀行向區(qū)域財政支付中心發(fā)送支付確認電子文件，區(qū)域財政支付中心再轉(zhuǎn)發(fā)給機構(gòu)。
2.每日現(xiàn)金流統(tǒng)計。每一個工作日結(jié)束時，聯(lián)邦儲備銀行將支付明細信息傳送至現(xiàn)金管理系統(tǒng)，將賬戶匯總信息傳送至中央記賬系統(tǒng)，由中央記賬系統(tǒng)進行信息核對和調(diào)整，確保信息的一致性、記賬的及時性。確認完畢后，現(xiàn)金管理系統(tǒng)將明細信息傳送至區(qū)域財政支付中心，區(qū)域財政支付中心通過系統(tǒng)轉(zhuǎn)發(fā)至機構(gòu)。
3.每月對賬及差異處理。每月終了，區(qū)域財政支付中心向中央記賬系統(tǒng)遞交包含當月電子支付匯總信息的責任說明，機構(gòu)向中央記賬系統(tǒng)遞交賬戶匯總信息的事務說明，兩者經(jīng)過核對形成差異說明。中央記賬系統(tǒng)將差異說明和其他的憑證輔助信息以電子文件和縮影膠片的形式提供給機構(gòu)。電子文件和縮影膠片上的信息是相同的，財務管理局保存縮影膠片作為會計檔案。
二、 加拿大國庫支付電子化管理基本情況
與美國相比，加拿大同樣具有良好的國庫集中支付制度基礎(chǔ)，社會信息化程度和電子支付比率很高，部分專項指標甚至超過美國。由于加拿大屬于英聯(lián)邦成員國，其國庫管理機構(gòu)設(shè)置和制度設(shè)計帶有一定的英聯(lián)邦色彩。
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1935年，加拿大央行成立，政府以出納總長名義在央行開設(shè)國庫單一賬戶，由出納總長統(tǒng)一簽發(fā)支票，開始實行國庫集中支付制度。加拿大聯(lián)邦政府國庫管理由獨立機構(gòu)負責，主要涉及以下4個部門：
1．國庫委員會（Treasury Board）。是內(nèi)閣中一個法定性的委員會，負責所有支出批準和收入分配。國庫委員會被視為政府總經(jīng)理，負責將內(nèi)閣批準的政策和項目付諸實施，并為政府各部門提供相應的行政資源。
2．國庫部（Treasury Board Secretariat）。是國庫委員會下設(shè)的一個部級執(zhí)行機構(gòu)，負責制定財務管理和控制政策，開展內(nèi)部審計、制定評估標準，確保財務控制系統(tǒng)和過程的質(zhì)量和統(tǒng)一性；向出納總長就月度財政報告和年度公共賬戶執(zhí)行情況提出指導性要求。
3．財政部（Department of Finance）。主要負責制定財政、稅收政策，并會同中央銀行共同制定貨幣政策；編制并提交政府預算；通過調(diào)查、預測與評估，提出經(jīng)濟和財政事務政策建議；制定加拿大銀行金融制度；與國庫部共同制定年終決算相關(guān)要求，準備和出版月度財政監(jiān)測報告。
4．出納總署（Receiver General）。與公共事務和政府服務部（Public Works and Government Services）合署辦公，主要職能是控制和管理國庫單一賬戶，提供國庫管理服務；實行財政集中支付，簽發(fā)支付指令；負責政府會計核算，編制每月和年度預算執(zhí)行報告。
從以上機構(gòu)的職責劃分中可以看出，加拿大聯(lián)邦政府機構(gòu)之間更強調(diào)分權(quán)，對于政策制定、控制評估、操作執(zhí)行等不同層面的管理分別由不同部門負責。從80年代末開始，加拿大政府將市場制度中的一些理論和方法引入到公共管理中，發(fā)起向“私人部門學習”運動，全面實施了政府支出管理改革計劃。通過建立加拿大現(xiàn)代審計管理制度（Modern comptrollership）、實施財務信息戰(zhàn)略（Financial Information Strategy）及政府會計與預算權(quán)責發(fā)生制改革（Accrual-based Accounting and Budgeting），大大提高預算執(zhí)行的規(guī)范性，進一步加強風險管理及績效管理。在此過程中，加拿大政府尤其關(guān)注政府資源利用效率和服務質(zhì)量，充分利用電子化管理安全高效的特點，將其作為基礎(chǔ)性手段運用到財政資金支付管理全過程。
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加拿大據(jù)稱是全球聯(lián)網(wǎng)率最高的國家，全國主要城市均有高速數(shù)據(jù)網(wǎng)相通，上網(wǎng)費用全球最低。早在1995年加拿大政府就提出“讓加拿大成為全球最為互動互聯(lián)的國家”的宏偉目標，并實施了“連接加拿大”信息化發(fā)展規(guī)劃，其戰(zhàn)略思維就是以電子政務為龍頭和突破口，帶動電子商務及信息產(chǎn)業(yè)等新經(jīng)濟發(fā)展，全面提升國家經(jīng)濟競爭力。1999年，加拿大政府正式頒布了國家電子政務戰(zhàn)略計劃——“政府在線”?！罢诰€”是一個龐大的系統(tǒng)工程，并不局限于信息技術(shù)，還涉及政府管理革新以及行政職能調(diào)整，主要集中在信息服務、申請事務和促進經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展等三個方面。得益于加拿大政府采用的綜合性電子行政程序，加拿大國庫支付電子化管理的發(fā)展也頗為迅速。
2007年12月，Visa國際組織公布了一份針對政府實施電子支付的研究報告(Government e-Payments Adoption Ranking，GEAR)，對全球43個主要市場經(jīng)濟國家的政府在線支付能力進行排名。結(jié)果顯示，加拿大政府在實施電子支付方面居世界領(lǐng)先地位（獲得92.4分，滿分為100分)。據(jù)統(tǒng)計，2012年，加拿大政府電子支付所占比重約為77%。為進一步擴大支付電子化管理的覆蓋范圍，2012年10月，加拿大政府啟動了“直接存款項目”（Direct Deposit Program），計劃到2016年4月（加拿大財政年度從4月1日開始），逐步取消支票，全部采取電子化支付方式。
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加拿大政府預算批準后，由出納總署、各部門單位等機構(gòu)實施，并接受審計總長依法監(jiān)督和控制，任何部門不得變更預算和超額支出。預算執(zhí)行后，由審計總長獨立組織審計，直接向議會報告審計結(jié)果。其預算執(zhí)行主要業(yè)務管理流程如圖2所示。
1．資金支付。各部門統(tǒng)一向出納總署提交支付申請電子文件，出納總署審核通過后向代理銀行簽發(fā)電子支付指令，代理銀行將資金支付到最終收款人。每日營業(yè)終了，通過中央銀行的國庫系統(tǒng)（TS）與各代理銀行進行資金清算。
2．賬務處理。出納總署每完成一筆資金支付，即在總賬系統(tǒng)（GLS）中進行登記，并將匯總賬務信息傳送到中央財務信息管理和報告系統(tǒng)（CFMRS）。中央銀行每日與各代理銀行進行資金清算后，將賬戶現(xiàn)金變動信息傳送至CFMRS。各部門的支出信息通過各部門的部門財務管理系統(tǒng)（DFMS）傳入CFMRS。
3．信息報告。所有各子系統(tǒng)的信息最終都匯集到中央財務信息管理和報告系統(tǒng)中進行管理，統(tǒng)一對外發(fā)布預算執(zhí)行報告和政府財務報告。
三、 美、加兩國國庫支付電子化管理主要特點
在國庫集中支付制度和信息技術(shù)的雙重推動下，美加兩國逐漸形成了制度完備、控制嚴密、分工協(xié)作的國庫支付電子化管理體系?？偟膩碚f，美加兩國國庫支付電子化管理有以下幾個特點：
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無論是美國還是加拿大，都把財政資金安全放在第一位。兩國分別從管理和技術(shù)入手，采取多種安全措施，構(gòu)建立體安全防護網(wǎng)，使財政資金安全管理達到較高水平。
1.建立多目標支付審核控制體系。美加兩國通過一系列制度安排實現(xiàn)預算執(zhí)行的合規(guī)性控制：一是預算指標控制，所有支出嚴格按預算執(zhí)行，禁止無預算、超預算支出。二是現(xiàn)金流量控制，要求各部門根據(jù)用款需要合理編報用款計劃，控制支出進度。三是合同訂單控制，通過收集合同訂單記錄，及時定位政府采購違規(guī)情況。四是收款人賬號控制，對所有聯(lián)邦資金收款人賬號實行備案管理，并對涉嫌洗錢、恐怖活動等資金流動情況進行自動化審查。
2.大量應用信息安全技術(shù)。在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建上，美國、加拿大聯(lián)邦政府業(yè)務系統(tǒng)大都直接運行在互聯(lián)網(wǎng)上，主要通過身份認證、數(shù)字簽名、數(shù)字信封等方式來保證系統(tǒng)安全。部分地方政府，如加拿大安大略省，則建立了專門的局域網(wǎng)用于處理財政資金支付業(yè)務，采用技術(shù)手段與外網(wǎng)隔離?？疾熘?，還發(fā)現(xiàn)美國對國庫支票也采取了加密手段，如圖3所示。在支票右下角印有支票密碼，根據(jù)支付日期、金額、收款人等關(guān)鍵信息生成支票密碼（一種特殊的二維碼，通過特殊設(shè)備可以識別）。美聯(lián)儲在辦理支票兌付時，將其與財務管理局支票簽發(fā)系統(tǒng)的電子信息進行比對，確保支票的真實性和有效性。
3.加強信息備份和審計管理。目前，美國財政部財務管理局下設(shè)兩個分支付中心，兩個中心達到了金融級備份水平，一旦一個中心遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊、地震、颶風等意外而終止服務，另一個中心可立即接管該中心的全部服務，實現(xiàn)7*24小時不間斷運行。美加兩國還高度重視信息審計管理，聯(lián)邦政府各部門以及國庫支付管理機構(gòu)都建有單獨的審計系統(tǒng)，由專人負責監(jiān)控系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的運行情況，并且每年評估審計系統(tǒng)的有效性，不斷豐富和完善審計系統(tǒng)的控制規(guī)則，提高整個系統(tǒng)的防御能力。
?。ǘ┲匾晿藴驶ㄔO(shè)，以此為抓手推動電子化管理。
兩國高度重視信息采集、數(shù)據(jù)傳輸標準化工作，在促進業(yè)務協(xié)同、系統(tǒng)對接、信息共享和數(shù)據(jù)利用等方面取得了明顯效果。
1.統(tǒng)一預算編制與執(zhí)行信息分類。為實現(xiàn)預算編制與預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的信息傳遞、控制、追蹤與反饋，美國國庫總賬賬戶編碼與預算編碼分類一致，且記錄口徑一致（如圖4所示）。國庫編碼與預算編碼信息均包括國庫機構(gòu)代碼、賬戶代碼、傳輸代碼、資金類型代碼、功能分類代碼等，國庫支付信息繼承預算編制相關(guān)信息，并做相應擴展，國庫代碼增加一位財政年度代碼，表明資金支付時間屬性。
2.建立信息采集標準化體系。在美國，根據(jù)收款人的不同類型，如供應商、聯(lián)邦政府雇員、聯(lián)邦社會福利資金受益人等，按要求填寫相關(guān)信息注冊表，收集收款人識別號、賬戶信息等資金支付基礎(chǔ)信息。在加拿大，所有聯(lián)邦政府資金收款人需預先填寫《直接存款申請表》，向出納總署提供資金支付所需的必要信息。
3.建立信息共享平臺。為方便機構(gòu)快速采購貨物和服務，并加強監(jiān)管， 2007年美國財政部在各機構(gòu)自建財務系統(tǒng)外建設(shè)了采購訂單處理平臺（Invoice Processing Platform，IPP），為機構(gòu)提供自動化的采購訂單收集、確認和審批流程，供應商也可通過該平臺管理與多個機構(gòu)的應收款項，其系統(tǒng)信息流如圖5所示。通過IPP平臺提供的一致、安全、透明的通信渠道，可隨時查詢每個交易的處理狀態(tài)。目前超過40家聯(lián)邦機構(gòu)、7.5萬家供應商使用該平臺，采購訂單處理量達到每年3000萬筆。
?。ㄈ┫嚓P(guān)法律體系較為完善，對電子化管理主體和活動過程形成有效約束。
美加兩國支付電子化管理體系內(nèi)，均包括一套完善的電子支付法律法規(guī)體系，涉及聯(lián)邦政府支付管理、財務管理、銀行卡管理、安全管理等多個方面，對電子化管理各個參與方，以及整個支付過程具有較強的約束力。相關(guān)法律法規(guī)包括：
1.美國《聯(lián)邦機構(gòu)支付規(guī)則》（Management of Federal Agency Disbursements Rule）。該法案明確規(guī)定聯(lián)邦政府電子支付相關(guān)要求、收費標準、信息傳輸規(guī)范等，要求聯(lián)邦所有非稅收入與政府支出必須通過電子支付方式（EFT）進行，除非得到國庫秘書官的批準。國庫秘書官負責確保同意使用電子支付方式的個人，在合理負擔內(nèi)接受電子支付方式，并提供技術(shù)保障。下列情況可仍然保留支票支付方式：A） 精神疾病患者以及偏遠地區(qū)人員；B） 出生于1921年3月1日之前的人員；C）通過直接支付卡（Direct Express Card）無法完成支付或卡丟失等情況。
2.美國《聯(lián)邦信息安全管理法案》（The Federal Information Security Management Act， FISMA）。該法案定義了一個廣泛的框架來保護政府信息，免于自然以及人為的威脅。FISMA包括一系列安全準則和標準，在2002年成為電子政府法律的一部分。FISMA把責任分配到各聯(lián)邦機構(gòu)上來確保聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)安全。法案需要程序員和每個機構(gòu)對信息安全計劃執(zhí)行年度評估，目的是為了以一種低開銷、及時和有效的方式把風險控制在可接受的范圍之內(nèi)。
3.加拿大《聯(lián)邦財務管理法》。該法案是加拿大財政財務管理的基本法律，明確了預算執(zhí)行管理各方的職責、收支程序，并對內(nèi)部審計和財政資金績效評價提出了日常管理框架和方法要求。
4.加拿大《聯(lián)邦直接存款法案》。該法案明確規(guī)定聯(lián)邦資金支付活動中，要逐步推行電子化方式，實現(xiàn)從國庫到收款人賬戶的直接轉(zhuǎn)賬支付，并對直接存款適用條件、支付程序、標準化要求進行全面規(guī)范。
?。ㄋ模?shù)據(jù)綜合分析利用成果豐富，帶動政府財務管理水平大幅提高。
據(jù)加拿大最新研究發(fā)現(xiàn)，79%的首席財務官期望通過提高信息利用率，增強數(shù)據(jù)分析能力來支持戰(zhàn)略決策。國庫管理領(lǐng)域，利用電子數(shù)據(jù)進行深度分析和挖掘，同樣有助于對業(yè)務處理過程的控制、監(jiān)督，有助于管理風險的評估、識別，有助于決策支持信息的完整、準確。
以下是加拿大國庫部提供的，根據(jù)實際業(yè)務數(shù)據(jù)形成的一個在線監(jiān)控案例（見圖6）。這一例子當中，通過幾個指標發(fā)現(xiàn)了管理中存在的問題。如未附采購訂單指標（no PO referece）表明，對采購訂單的檢查是控制的一個薄弱環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)顯示盡管財務系統(tǒng)要求發(fā)票后面應附采購訂單，但多數(shù)金額超過2萬美元的發(fā)票未按規(guī)定執(zhí)行。小于100美元的發(fā)票占比指標表明，有80%的小額支付沒有使用公務卡。即時支付指標顯示超過一半的發(fā)票被即時支付，并沒有在30天以后支付，表明實際支付行為與延期支付政策存在差異。此外，該圖示還顯示出單筆交易的最大金額和最小金額，以及交易金額分別為正數(shù)、負數(shù)和零的交易數(shù)量。通過監(jiān)控這些數(shù)據(jù)，審計人員發(fā)現(xiàn)一筆金額為12億美元的巨額發(fā)票，經(jīng)核查為錄入錯誤，立即通知相關(guān)部門中止支付。
來源：中國政府采購網(wǎng)
