■ 裴育
十八屆三中全會(huì)決定明確提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。同時(shí)，要改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度?？梢?jiàn)，政府預(yù)算是我國(guó)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的有效工具。
從新中國(guó)成立至今，政府預(yù)算可分為三個(gè)大的階段：第一階段，從1949年到1978年，為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府預(yù)算制度構(gòu)建階段。其特點(diǎn)是：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則，長(zhǎng)期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序采用自下而上和自上而下相結(jié)合、逐級(jí)匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問(wèn)題。第二階段，從1979年到1998年，為體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府預(yù)算制度改革探索階段。主要就統(tǒng)一預(yù)算編制方法、復(fù)式預(yù)算改革、預(yù)算編制程序等問(wèn)題進(jìn)行了嘗試，但各地普遍存在預(yù)算約束軟化問(wèn)題。第三階段，從1999年開(kāi)始至今，為公共財(cái)政建設(shè)時(shí)期的政府預(yù)算制度改革深化階段。主要表現(xiàn)為部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、收支兩條線(xiàn)、政府收支分類(lèi)等改革，并強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)化與精細(xì)化。
1999年以來(lái)的預(yù)算改革實(shí)質(zhì)上是通過(guò)重構(gòu)預(yù)算過(guò)程來(lái)進(jìn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)和改變預(yù)算決策行為。一方面，部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付改革和政府采購(gòu)就是要重構(gòu)財(cái)政部門(mén)和各個(gè)部門(mén)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將財(cái)政部門(mén)建成一個(gè)真正的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，由它來(lái)集中資源配置的權(quán)力，對(duì)各個(gè)部門(mén)進(jìn)行預(yù)算控制；通過(guò)國(guó)庫(kù)體制改革使得財(cái)政部門(mén)能夠?qū)Ω鱾€(gè)部門(mén)的支出行為施加外部控制。同時(shí)，部門(mén)預(yù)算改革使得政府提交給人民代表大會(huì)的預(yù)算報(bào)告包括了比原來(lái)更加詳細(xì)的預(yù)算信息，將有助于人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算從外部進(jìn)行控制。另一方面，這些改革都通過(guò)規(guī)范預(yù)算過(guò)程參與者的預(yù)算行為來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。
政府預(yù)算在本質(zhì)上是以國(guó)家為主體的財(cái)政收支系統(tǒng)。預(yù)算權(quán)力是國(guó)家公共權(quán)力的核心之一，也是國(guó)家利益矛盾最集中的地方。預(yù)算分權(quán)就是要將預(yù)算權(quán)力在立法機(jī)關(guān)、政府、政府財(cái)政職能部門(mén)及內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)、獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合理分配，進(jìn)而形成一個(gè)相互制約的運(yùn)作體系。如建立預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離的制度，形成三套互相制約的機(jī)構(gòu)；建立資金的使用權(quán)、支付權(quán)、審核權(quán)相互分離的制度；實(shí)行財(cái)政集中支付和政府采購(gòu)制度；建立一套獨(dú)立于政府、直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，并獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)國(guó)家治理的需要，我國(guó)預(yù)算改革的重點(diǎn)是建立控制取向的公共預(yù)算制度，尤其需要設(shè)計(jì)各種在政府內(nèi)部加強(qiáng)控制的技術(shù)工具；在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，尤其需要提醒的是，我們不能簡(jiǎn)單照搬他國(guó)做法，更需要看其處在與我國(guó)相同預(yù)算發(fā)展階段時(shí)在做什么，看其面臨與我們相同問(wèn)題時(shí)是怎么解決的；任何缺乏歷史感的預(yù)算改革不僅不能成功，甚至可能誤導(dǎo)預(yù)算改革。
我國(guó)國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化是全面深化改革的必然選擇。政府預(yù)算改革既是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要組成部分，又是推動(dòng)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和保障。國(guó)家治理轉(zhuǎn)型過(guò)程的社會(huì)矛盾越來(lái)越聚集在財(cái)政領(lǐng)域，形成巨大的財(cái)政壓力，一方面要求繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加國(guó)家財(cái)力，另一方面要求更合理、更有效地發(fā)揮財(cái)政功能，既要提高國(guó)有資產(chǎn)的盈利和增值能力，又要擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，突出財(cái)政的公共性屬性，保證基本公共服務(wù)均等化，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。如何緩解巨大的財(cái)政壓力以及處理社會(huì)矛盾，是考驗(yàn)黨的執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力的重大課題。只有抓住政府預(yù)算改革和行政體制這兩個(gè)關(guān)鍵，并真正用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)指導(dǎo)這場(chǎng)改革，真抓實(shí)干，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的構(gòu)建以及現(xiàn)代化。（作者系南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)）
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