公私合作不能變成定時炸彈
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發(fā)布日期：2014年01月20日
英國諾丁漢大學法學院教授王平剖解英國PFI的借鑒和啟示
■ 本報記者 朱穎
作為PPP的一種延伸，PFI模式最早由秉持私有化理念、信任民間管理的英國保守黨提出，因其能借助私人資本支出增加公共投資，從而解決財政緊張的局面而在上世紀90年代備受推崇。這種模式成就了大量知名案例，也成為各國爭相效仿的對象。
“如今國內(nèi)所提出的公私合營制，應更多被歸為PFI這種提倡私人資本參與公共服務與建設領域的模式。然而PFI并非完美無缺，由于強調(diào)在項目建設中避免增加公共債務，上世紀90年代英國許多PFI項目所產(chǎn)生的成本大大超出傳統(tǒng)方式下的購買行為。因此我國政府在借鑒時，更應保持慎重的態(tài)度。若用之不當，這種公私合作方式很可能演變成一枚定時炸彈?！庇Z丁漢大學法學院教授王平告訴記者。
風險轉(zhuǎn)嫁并非免費午餐
物有所值、將風險進行合理分配是PFI模式的兩大原則。在此之前，利用傳統(tǒng)路徑購買工程或服務通常會遇到交付延遲或資源浪費的情況，或是在行業(yè)創(chuàng)新方面難以與私人企業(yè)競爭，而英國政府推行PFI的初衷在于將風險更合理地分配，如政府可以將融資風險、設計風險、運營及交付風險全部轉(zhuǎn)移在承包商身上，以此實現(xiàn)成本效益原則。然而，這種風險轉(zhuǎn)移策略并非免費午餐，有學者曾表示，沒有人會期待以利益最大化著稱的私人企業(yè)無償承擔風險，轉(zhuǎn)嫁給私人部門的風險越多，公共部門所要支付的費用也就越高。
“推行PFI的優(yōu)勢首先在于政府不需要承擔關鍵風險，只需在私人公司完成工程建設時付款即可，而問題的核心在于，私人投資者所要求的投資回報率遠高于政府債券利率，英國政府需要為此付出沉重代價：由于私人提前墊付的資本要求回報，政府通常要比自建項目多支付3到4倍的價格。”王平告訴記者。
事實也證明了這一觀點，英國PFI項目成本并沒有低于普通的采購方式，對于公私雙方來說，PFI產(chǎn)生的額外交易費用不容小覷。2011年《金融時報》曾如此評價英國過往的PFI項目：顧問與律師在其中賺取了至少28億英鎊，在項目咨詢方面的收入很可能超過了40億英鎊。
“的確，英國私人企業(yè)參與談判的費用也很高昂，平均每個企業(yè)參與競爭性對話的費用約100萬英鎊，這包括設計費、前期的準備費用以及咨詢費用，這些成熟的法律、金融服務代理機構(gòu)所收取的咨詢費用也十分高昂?！蓖跗奖硎尽?
與此同時，私人承包商大多會選擇向銀行融資，而由于私人企業(yè)在銀行的信用等級低，因此借貸成本很高，而私人企業(yè)多會把這筆支出攤在合同之中，這也是英國大多數(shù)PFI項目費用高于傳統(tǒng)公共采購支出的原因之一。
英國在金融危機前后發(fā)現(xiàn)了這個嚴重的問題，新的保守黨上臺后本來要叫停PFI，但考慮到很多長期合同并未到期，于是重新提出了二代PFI，即PF2?！爱斎?，這個換湯不換藥的新模式也有可取之處，比如要求私人企業(yè)投入的資金不能全部從銀行貸款，而需要有一部分自有資金。”王平解釋道。
寅吃卯糧的隱憂
PFI在推行之初，不僅沒有辜負保守黨對其解決財政赤字與負責的期望，且逐漸發(fā)展成為英國使用范圍最廣的公共投資策略，然而，這種模式在新保守黨上臺時卻一度遭遇大量來自公眾的負面評價。一些研究認為政府大力推行PFI是出于將資金壓力等風險轉(zhuǎn)嫁給私人領域的政治考慮。
由于傳統(tǒng)的公共部門采購會增加政府負債，而PFI模式則能將這筆債務“隱藏”起來，于是，PFI逐漸成為政府機構(gòu)的唯一選擇?！斑@是一種寅吃卯糧的方式?！蓖跗秸J為，對于政府來說，政府在合同簽訂之初并未將所有預算全額支出，因此，這筆費用不會出現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負債表中，PFI模式多用于項目周期長的工程建設項目，這意味著合同期限至少要維持10年甚至25年，于是下幾屆政府就要持續(xù)為這項決策埋單。事實上，PFI應僅被用于能為納稅人帶來明顯收益的項目上。
在談到PPP推廣對我國的啟示時，王平表示政府應該慎重對待，由于大多數(shù)PPP項目采取20-35年的長期合作模式，若不能在體制設計之初考慮到后續(xù)存在的種種風險，這些項目將會在幾十年后，為下任甚至下幾任繼承者帶來難以估量的麻煩。同時，若不加以控制而唯PPP論，最終政府與公眾利益都會遭受損失，PPP將成為私人企業(yè)的“長期飯票”，銀行也會在長期借貸關系中得利。
·貼士·
PFI 優(yōu)勢：
● 將風險合理化分配，由私人部門承擔設計、融資、建筑等關鍵風險。
● 實現(xiàn)效率與創(chuàng)新。
● 在交付時間方面，很大程度上解決了傳統(tǒng)采購中項目延期交付或資源浪費的惡習。
● 在合同簽署前，銀行提供盡職調(diào)查等金融檢查程序，大大降低了合約執(zhí)行中的風險。
● 通過讓現(xiàn)有資產(chǎn)運營更高效及讓現(xiàn)有資產(chǎn)生命周期成本更透明，來激勵維護的持續(xù)性。
● 通過在設計與施工上使用輸出規(guī)格，提高生產(chǎn)力與交付質(zhì)量等方式鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新與更出色的設計。
● 明確服務級別用以激勵績效，并在供應商無法按時交付時采取懲罰措施。
● 使用標準化合同，大幅減少合同中的錯誤。
PFI劣勢：
● 金融危機爆發(fā)后，私人融資成本不斷攀升。
● 使用私人融資方式交付資產(chǎn)，會在一定程度上難以估量合作模式是否物有所值。
● 由于大多為長期合同，私人部門需要很長的還貸期，導致服務合同難以變更，大大降低了合同的靈活度。
● 公共部門需要為將風險轉(zhuǎn)移到私人部門付出代價，而最終風險仍存于公共部門。
● 合同期限長且規(guī)模巨大，在很大程度上增加了商業(yè)風險。
來源：中國政府采購報
■ 本報記者 朱穎
作為PPP的一種延伸，PFI模式最早由秉持私有化理念、信任民間管理的英國保守黨提出，因其能借助私人資本支出增加公共投資，從而解決財政緊張的局面而在上世紀90年代備受推崇。這種模式成就了大量知名案例，也成為各國爭相效仿的對象。
“如今國內(nèi)所提出的公私合營制，應更多被歸為PFI這種提倡私人資本參與公共服務與建設領域的模式。然而PFI并非完美無缺，由于強調(diào)在項目建設中避免增加公共債務，上世紀90年代英國許多PFI項目所產(chǎn)生的成本大大超出傳統(tǒng)方式下的購買行為。因此我國政府在借鑒時，更應保持慎重的態(tài)度。若用之不當，這種公私合作方式很可能演變成一枚定時炸彈?！庇Z丁漢大學法學院教授王平告訴記者。
風險轉(zhuǎn)嫁并非免費午餐
物有所值、將風險進行合理分配是PFI模式的兩大原則。在此之前，利用傳統(tǒng)路徑購買工程或服務通常會遇到交付延遲或資源浪費的情況，或是在行業(yè)創(chuàng)新方面難以與私人企業(yè)競爭，而英國政府推行PFI的初衷在于將風險更合理地分配，如政府可以將融資風險、設計風險、運營及交付風險全部轉(zhuǎn)移在承包商身上，以此實現(xiàn)成本效益原則。然而，這種風險轉(zhuǎn)移策略并非免費午餐，有學者曾表示，沒有人會期待以利益最大化著稱的私人企業(yè)無償承擔風險，轉(zhuǎn)嫁給私人部門的風險越多，公共部門所要支付的費用也就越高。
“推行PFI的優(yōu)勢首先在于政府不需要承擔關鍵風險，只需在私人公司完成工程建設時付款即可，而問題的核心在于，私人投資者所要求的投資回報率遠高于政府債券利率，英國政府需要為此付出沉重代價：由于私人提前墊付的資本要求回報，政府通常要比自建項目多支付3到4倍的價格。”王平告訴記者。
事實也證明了這一觀點，英國PFI項目成本并沒有低于普通的采購方式，對于公私雙方來說，PFI產(chǎn)生的額外交易費用不容小覷。2011年《金融時報》曾如此評價英國過往的PFI項目：顧問與律師在其中賺取了至少28億英鎊，在項目咨詢方面的收入很可能超過了40億英鎊。
“的確，英國私人企業(yè)參與談判的費用也很高昂，平均每個企業(yè)參與競爭性對話的費用約100萬英鎊，這包括設計費、前期的準備費用以及咨詢費用，這些成熟的法律、金融服務代理機構(gòu)所收取的咨詢費用也十分高昂?！蓖跗奖硎尽?
與此同時，私人承包商大多會選擇向銀行融資，而由于私人企業(yè)在銀行的信用等級低，因此借貸成本很高，而私人企業(yè)多會把這筆支出攤在合同之中，這也是英國大多數(shù)PFI項目費用高于傳統(tǒng)公共采購支出的原因之一。
英國在金融危機前后發(fā)現(xiàn)了這個嚴重的問題，新的保守黨上臺后本來要叫停PFI，但考慮到很多長期合同并未到期，于是重新提出了二代PFI，即PF2?！爱斎?，這個換湯不換藥的新模式也有可取之處，比如要求私人企業(yè)投入的資金不能全部從銀行貸款，而需要有一部分自有資金。”王平解釋道。
寅吃卯糧的隱憂
PFI在推行之初，不僅沒有辜負保守黨對其解決財政赤字與負責的期望，且逐漸發(fā)展成為英國使用范圍最廣的公共投資策略，然而，這種模式在新保守黨上臺時卻一度遭遇大量來自公眾的負面評價。一些研究認為政府大力推行PFI是出于將資金壓力等風險轉(zhuǎn)嫁給私人領域的政治考慮。
由于傳統(tǒng)的公共部門采購會增加政府負債，而PFI模式則能將這筆債務“隱藏”起來，于是，PFI逐漸成為政府機構(gòu)的唯一選擇?！斑@是一種寅吃卯糧的方式?！蓖跗秸J為，對于政府來說，政府在合同簽訂之初并未將所有預算全額支出，因此，這筆費用不會出現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負債表中，PFI模式多用于項目周期長的工程建設項目，這意味著合同期限至少要維持10年甚至25年，于是下幾屆政府就要持續(xù)為這項決策埋單。事實上，PFI應僅被用于能為納稅人帶來明顯收益的項目上。
在談到PPP推廣對我國的啟示時，王平表示政府應該慎重對待，由于大多數(shù)PPP項目采取20-35年的長期合作模式，若不能在體制設計之初考慮到后續(xù)存在的種種風險，這些項目將會在幾十年后，為下任甚至下幾任繼承者帶來難以估量的麻煩。同時，若不加以控制而唯PPP論，最終政府與公眾利益都會遭受損失，PPP將成為私人企業(yè)的“長期飯票”，銀行也會在長期借貸關系中得利。
·貼士·
PFI 優(yōu)勢：
● 將風險合理化分配，由私人部門承擔設計、融資、建筑等關鍵風險。
● 實現(xiàn)效率與創(chuàng)新。
● 在交付時間方面，很大程度上解決了傳統(tǒng)采購中項目延期交付或資源浪費的惡習。
● 在合同簽署前，銀行提供盡職調(diào)查等金融檢查程序，大大降低了合約執(zhí)行中的風險。
● 通過讓現(xiàn)有資產(chǎn)運營更高效及讓現(xiàn)有資產(chǎn)生命周期成本更透明，來激勵維護的持續(xù)性。
● 通過在設計與施工上使用輸出規(guī)格，提高生產(chǎn)力與交付質(zhì)量等方式鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新與更出色的設計。
● 明確服務級別用以激勵績效，并在供應商無法按時交付時采取懲罰措施。
● 使用標準化合同，大幅減少合同中的錯誤。
PFI劣勢：
● 金融危機爆發(fā)后，私人融資成本不斷攀升。
● 使用私人融資方式交付資產(chǎn)，會在一定程度上難以估量合作模式是否物有所值。
● 由于大多為長期合同，私人部門需要很長的還貸期，導致服務合同難以變更，大大降低了合同的靈活度。
● 公共部門需要為將風險轉(zhuǎn)移到私人部門付出代價，而最終風險仍存于公共部門。
● 合同期限長且規(guī)模巨大，在很大程度上增加了商業(yè)風險。
來源：中國政府采購報
