標(biāo)前做好預(yù)案 標(biāo)中嚴(yán)格程序 標(biāo)后填明理由
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發(fā)布日期：2013年11月14日
例：某采購中心近三年公開招標(biāo)項目組織實施情況
表1：某采購中心2010-2012年公開招標(biāo)項目采購結(jié)果統(tǒng)計表
表2：某采購中心2010-2012年公開招標(biāo)項目開標(biāo)后變更采購方式統(tǒng)計表
注：表格內(nèi)數(shù)量指的是實際分包數(shù)而非項目個數(shù)。
表3：某采購中心2010-2012年公開招標(biāo)項目開標(biāo)后變更采購方式具體情況統(tǒng)計表
注：表格內(nèi)數(shù)量指的是實際分包數(shù)而非項目個數(shù)。
如表1所示，2010-2012年，某采購中心共對577個政府采購項目874個分包進(jìn)行了公開招標(biāo)采購，定標(biāo)率超過80%。但進(jìn)一步翻閱這些公開招標(biāo)定標(biāo)項目的檔案，便會發(fā)現(xiàn)，有不少項目在公開招標(biāo)評審過程中變更了采購方式。
根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十三條的規(guī)定，對于公開招標(biāo)項目，投標(biāo)截止時間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家的，或在評標(biāo)期間，出現(xiàn)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的，如果招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定，便可報經(jīng)財政部門同意后采用競爭性談判、詢價或者單一來源方式采購。在實際工作中，很少會變更為詢價方式，比較常見的便是轉(zhuǎn)為競爭性談判或單一來源。
由表2可見，某采購中心每年定標(biāo)的公開招標(biāo)項目中，通過正常公開招標(biāo)程序確定中標(biāo)供應(yīng)商的比例并不是很高，約40%的分包中途變更為競爭性談判或單一來源方式采購，其中明顯以后者居多。2012年，公開招標(biāo)轉(zhuǎn)單一來源的數(shù)量約占公開招標(biāo)定標(biāo)分包數(shù)的1/3，為近三年來最高。
下面，筆者將對某采購中心公開招標(biāo)評審過程中變更采購方式的具體情形進(jìn)行統(tǒng)計。
由表3可知，在開標(biāo)后變更采購方式的公開招標(biāo)項目中，約40%是僅有一家供應(yīng)商投標(biāo)且滿足要求而變更為單一來源采購，約33%是評標(biāo)期間符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或?qū)φ袠?biāo)文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商只有一家而變更為單一來源采購，剩下便是只有兩家供應(yīng)商投標(biāo)且滿足要求、兩家以上投標(biāo)但只有兩家供應(yīng)商滿足要求而變更為競爭性談判的情形，兩者數(shù)量相當(dāng)。這些公開招標(biāo)的項目雖然確定了中標(biāo)供應(yīng)商，但實際上沒有競爭或競爭不夠充分。
四種原因造成投標(biāo)人不足三家
為什么有如此多的公開招標(biāo)項目最終通過其他采購方式定標(biāo)？筆者對某采購中心三年來公開招標(biāo)項目變更采購方式的具體情形進(jìn)行分析后，將供應(yīng)商不足三家的原因歸結(jié)如下：
項目特殊性使然
部分政府采購項目專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)參數(shù)較為復(fù)雜或受環(huán)境所限，生產(chǎn)商數(shù)量稀少，本來更適合采用非招標(biāo)方式采購，如高校一些專業(yè)實驗儀器、質(zhì)監(jiān)部門檢測儀器等，但有關(guān)部門因為無法確認(rèn)潛在投標(biāo)人數(shù)量，會要求先用公開招標(biāo)方式采購。另外，有的項目規(guī)模不大，預(yù)算金額低，供應(yīng)商的感興趣程度及參與積極性也會大大降低。
部分供應(yīng)商投標(biāo)有瑕疵
有的供應(yīng)商資質(zhì)或其所投貨物、服務(wù)不滿足招標(biāo)文件要求。有些是供應(yīng)商未看清楚招標(biāo)文件要求，在響應(yīng)方面出現(xiàn)問題；有些是供應(yīng)商"受人所托"來陪個標(biāo)；有些是新成立的公司或很少參與政府采購的公司前來投標(biāo)，他們對政府采購資格性審查、符合性審查等評審程序不夠了解，明知自己資質(zhì)不符合或貨物、服務(wù)達(dá)不到招標(biāo)文件要求，還是將投標(biāo)視為宣傳公司和產(chǎn)品的好機(jī)會，抱著僥幸心理來試一試，即便中不了標(biāo)，也可在采購人、專家面前"混個臉熟"。
有的供應(yīng)商投標(biāo)文件制作出現(xiàn)問題。例如：投標(biāo)文件正副本數(shù)量不符合要求，投標(biāo)報價超過采購預(yù)算，未加蓋公章，法定代表人或授權(quán)代表未簽字，要求加蓋公章卻加蓋投標(biāo)專用章或合同專用章等其它印章，投標(biāo)文件缺項或漏項，對招標(biāo)文件中明確規(guī)定不得更改的格式文件進(jìn)行了更改，分公司投標(biāo)卻缺少母公司授權(quán)，資質(zhì)證書過期或缺少年審記錄，等等。
有的供應(yīng)商投標(biāo)時出現(xiàn)重大失誤。例如：遲到，未按招標(biāo)文件規(guī)定的形式、遞交時間以及金額繳納投標(biāo)保證金，未及時遞交樣品或樣品遞交不全或現(xiàn)場演示情況不符合要求導(dǎo)致投標(biāo)無效，等等。
采購人要求提得有問題
有的項目是因為采購人對供應(yīng)商資質(zhì)要求過高，或是技術(shù)參數(shù)具有傾向性。這又分為三種情況：一是采購人初衷是為了采購到好的產(chǎn)品或服務(wù)，但在制訂需求時又把握不準(zhǔn)，經(jīng)常高于實際工作需要，提出高門檻或是直接引用某主流品牌高檔次產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)；二是采購人對所要采購的項目"不太懂"，亦未開展深入的市場調(diào)研，常委托某些供應(yīng)商做方案、做需求，然后照搬過來；三是采購人與特定供應(yīng)商相互勾結(jié)，存在不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系，采購需求為該供應(yīng)商"量身定做"，或者需求雖然沒有體現(xiàn)出傾向性，但在與其他供應(yīng)商溝通時表現(xiàn)出敷衍的態(tài)度、暗示項目已有"內(nèi)定人選"，其他供應(yīng)商認(rèn)為中標(biāo)幾率低，便不會參與。
有的項目是因為項目預(yù)算資金偏緊，或時間要求偏緊，或付款方式太苛刻。采購人有時僅以網(wǎng)上查詢的價格為參考制定預(yù)算，或事先和供應(yīng)商商談價格，以為通過招標(biāo)方式價格會更低，便又降了一定的比例作為預(yù)算價格，或?qū)⒁郧罢袠?biāo)的中標(biāo)價作為預(yù)算價格，很多供應(yīng)商覺得利潤空間太小，便會放棄投標(biāo)；有時，交付期過于緊張，除了前期跟蹤并早已準(zhǔn)備好現(xiàn)貨的供應(yīng)商，其他供應(yīng)商沒法滿足交付要求，便也不會來投標(biāo)；另外合同格式條款中不設(shè)預(yù)付款、付款周期長、尾款比例大等，也是造成開標(biāo)不足三家供應(yīng)商的原因之一。
隱蔽的傾向性條款瞞天過海
鑒于上述采購人方面的原因，集中采購機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時也是十分為難。有的集中采購機(jī)構(gòu)為了使招標(biāo)文件科學(xué)合理，無傾向性和歧視性條款，采取了包括網(wǎng)上公開征集供應(yīng)商意見、專家論證、供應(yīng)商論證會、重大項目審定會等多種借助外力的方式，但實施效果有限，有些隱蔽性極好的不合理條款不一定能及時被發(fā)現(xiàn)，對投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量也造成了一定的影響。
變更采購方式六個問號亟待拉直
在各種因素的作用下，公開招標(biāo)不足三家的現(xiàn)象時有發(fā)生。廢標(biāo)后重新招標(biāo)的比例不是很高，更多的是通過變更采購方式定標(biāo)。聚焦公開招標(biāo)項目評審過程中變更采購方式的操作環(huán)節(jié)，便會有更多疑問：
第一，是廢標(biāo)后下次重新招標(biāo)還是廢標(biāo)后變更方式繼續(xù)采購？誰有選擇權(quán)？
《政府采購法》第三十六條規(guī)定，"在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：（一）符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的……"；第三十七條又規(guī)定，"廢標(biāo)后，除采購任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)；需要采取其他方式采購的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府政府采購監(jiān)督管理部門或政府有關(guān)部門批準(zhǔn)"。這意味著，公開招標(biāo)若是出現(xiàn)不足三家的情況，首先應(yīng)作廢標(biāo)處理。然而，或許是出于采購成本或效率的考慮，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十三條對公開招標(biāo)不足三家的情形進(jìn)行了靈活化處理，既可以廢標(biāo)后重新招標(biāo)，也可報經(jīng)財政部門批準(zhǔn)后采取其他方式采購。
集中采購機(jī)構(gòu)在實際工作中常常會犯難， 面對公開招標(biāo)項目合格供應(yīng)商不足三家的情形，有的采購人提出廢標(biāo)、下次再招，而有的采購人提出變更采購方式接著評；對于同一個項目先后兩次招標(biāo)均不足三家的，采購人第一次要求廢標(biāo)、下次再招，第二次要求變更采購方式繼續(xù)評審；有時采購人提出廢標(biāo)、結(jié)束評審而評審專家卻一致認(rèn)為可以通過變更采購方式繼續(xù)評審……目前，選擇權(quán)很大程度上落在采購人手里，隨意性較大，而這是否合理合法？
第二，變更后的采購方式是否符合《政府采購法》規(guī)定的適用情形？
根據(jù)《政府采購法》第三十條的規(guī)定，競爭性談判采購方式的適用情形為：（一）招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；（四）不能事先計算出價格總額的。
事實上，許多公開招標(biāo)項目有多家供應(yīng)商投標(biāo)，其中一部分因錯交保證金、遲到、制作投標(biāo)文件粗心大意等原因被判定投標(biāo)無效，導(dǎo)致只剩下兩家合格投標(biāo)供應(yīng)商，嚴(yán)格來說，并不符合《政府采購法》對競爭性談判方式規(guī)定的四種適用情形，改用競爭性談判繼續(xù)采購有些不妥；同理，多家供應(yīng)商投標(biāo)，因各種原因?qū)е率Ｏ乱患液细裢稑?biāo)供應(yīng)商的，大多也不符合《政府采購法》第三十一條對單一來源方式規(guī)定的三種適用情形，改用單一來源采購也是值得商榷的。
第三，變更采購方式后另行組織采購還是現(xiàn)場繼續(xù)評審？
公開招標(biāo)開標(biāo)后變更采購方式的處理一般有兩種：一是按照變更后的采購方式重新發(fā)布采購公告和采購文件，然后按照相關(guān)程序采購；二是現(xiàn)場按照變更后的采購方式，直接與剩余合格供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判、詢價或單一來源采購。前者將增加采購成本，延長采購時間，而且投標(biāo)供應(yīng)商具有相當(dāng)大的不確定性，而對于如何確定參加談判、詢價、單一來源采購的供應(yīng)商名單這個問題，業(yè)界也有不同意見；后者提高了采購效率，但集中采購機(jī)構(gòu)也面臨不少困惑。
第四，現(xiàn)場變更采購方式有風(fēng)險嗎？
公開招標(biāo)變更采購方式，應(yīng)報告財政部門并得到其同意方可進(jìn)行，某省《貨物和服務(wù)政府采購方式變更管理暫行辦法》規(guī)定，"政府采購監(jiān)督管理部門在受理政府采購方式變更申請后，應(yīng)盡快予以審核并批復(fù)申報單位。除市場調(diào)研、專家論證、信息媒體公示等了解情況所必須的合理需要時間外，不得超過三個工作日"。由于要對申報的材料進(jìn)行審核，財政部門再快也不可能當(dāng)天批復(fù)，于是現(xiàn)場變更采購方式通行的做法便是，先口頭報備，然后繼續(xù)評審，待評審結(jié)果確定后再進(jìn)行書面上報。書面報批手續(xù)的延遲將帶來一定的風(fēng)險，即財政部門在審核材料過程中如果發(fā)現(xiàn)"招標(biāo)文件存在不合理條款或招標(biāo)公告時間及程序不符合規(guī)定"不同意變更，但中標(biāo)供應(yīng)商已然確定，采購人或集中采購機(jī)構(gòu)便不得不取消原來的評審結(jié)果。
第五，現(xiàn)場變更為競爭性談判方式采購，但談判采購過程中只剩一家供應(yīng)商，該怎么辦？
公開招標(biāo)項目常常由于投標(biāo)供應(yīng)商只有兩家或合格供應(yīng)商只有兩家，而變更為競爭性談判方式繼續(xù)采購，但在談判過程中，有時還會碰到一些特殊個案：一是向供應(yīng)商宣布采購方式變更后，有一家供應(yīng)商拒絕參加競爭性談判而退出的；二是結(jié)束了談判環(huán)節(jié)在最終報價階段，有一家供應(yīng)商突然決定放棄報價的；三是在競爭性談判最終報價中，報價較低的供應(yīng)商報價出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，無法以該價格成交的。針對上述三種情形應(yīng)該如何處理，目前存在一些爭議，有人認(rèn)為可以繼續(xù)改用單一來源采購，有人認(rèn)為不可再變更為單一來源，必須作廢標(biāo)處理，如果與剩下的一家再進(jìn)行單一來源談判，屬于二次變更采購方式，是違法違規(guī)操作。在現(xiàn)實工作中，操作有些混亂。
第六，多家供應(yīng)商代理同品牌同型號產(chǎn)品，現(xiàn)場變更采購方式后如何評審？
實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)公開招標(biāo)項目有多家供應(yīng)商參與，評審時卻發(fā)現(xiàn)代理的是同品牌同型號產(chǎn)品，根據(jù)財政部《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參與投標(biāo)如何計算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》（財辦庫〔2003〕38號）規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為一個供應(yīng)商計算，此時若變更為單一來源方式采購，該如何確定哪一家供應(yīng)商參加單一來源采購？有時，還會出現(xiàn)多家供應(yīng)商代理的是一個品牌，另有一家代理的是別的品牌，變更為競爭性談判采購后，最終報價如何報？如果允許前一個品牌的多家代理商一起參與報價的話，可能會對后者造成不公平。
做足準(zhǔn)備 確保變更過程中每一個細(xì)節(jié)都合法
作為政府采購的主要采購方式，公開招標(biāo)項目頻頻變更為競爭性談判、單一來源等其他方式采購，應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。筆者從上面分析的原因和問題出發(fā)，提出如下改進(jìn)建議：
根據(jù)項目實際確定采購方式
采購人和集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)《政府采購法》對各種采購方式相關(guān)適用情形的規(guī)定以及采購項目的具體情況，實事求是地選用恰當(dāng)?shù)牟少彿绞剑叱?公開招標(biāo)是最好的采購方式"的誤區(qū)；政府采購監(jiān)管部門要轉(zhuǎn)變"不管怎樣，一律先公開招標(biāo)，根據(jù)結(jié)果再做打算"的觀念，對滿足法定情形可采用競爭性談判、單一來源等方式采購的項目，要本著實事求是的精神，依法審核并批準(zhǔn)。
充分調(diào)研 用好信息化平臺
科學(xué)編制招標(biāo)文件。采購人或集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)充分做好前期市場調(diào)研工作，了解項目所在行業(yè)的背景、潛在供應(yīng)商的數(shù)量、相關(guān)法規(guī)規(guī)定、項目的關(guān)鍵性指標(biāo)等情況，合理設(shè)置投標(biāo)供應(yīng)商的門檻條件，除了國家、相關(guān)行業(yè)要求必須具備的資質(zhì)外，其他證書、生產(chǎn)廠商授權(quán)等要求盡量不做硬性要求；通過多種方式廣泛征集意見，排除技術(shù)參數(shù)的歧視性、傾向性條款，可在招標(biāo)文件中注明"……參數(shù)值只是參考值，最大偏差允許在上述數(shù)值的……百分比的區(qū)間內(nèi)浮動"或"技術(shù)參數(shù)指標(biāo)僅作為參考，歡迎投標(biāo)人提供符合或優(yōu)于技術(shù)參數(shù)要求的產(chǎn)品并附上全面詳細(xì)的證明材料供評委會審核評判"。
充分利用信息化手段。集中采購機(jī)構(gòu)可借助網(wǎng)站、供應(yīng)商平臺、短信平臺等，更大程度地公開采購信息，與廣大供應(yīng)商進(jìn)行交流，聽取他們對招標(biāo)文件、評審活動的意見；通過網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)的開發(fā)使用，減少供應(yīng)商紙質(zhì)文件投標(biāo)時一些易犯的低級錯誤的產(chǎn)生，降低供應(yīng)商投標(biāo)成本，提高工作效率和投標(biāo)質(zhì)量。
招標(biāo)文件事先作出相應(yīng)規(guī)定
招標(biāo)文件中應(yīng)事先規(guī)定某項目公開招標(biāo)廢標(biāo)后可能的處理方法。例如，何種情形下重新組織招標(biāo)，何種情形下變更為其他采購方式以及其他采購方式的采購程序、評審方法和定標(biāo)原則。在目前相關(guān)法規(guī)細(xì)則缺失的情況下，筆者認(rèn)為，可以根據(jù)各個采購人、采購項目的特殊情況采取不同的處理方法，但均應(yīng)在招標(biāo)文件中明確告知供應(yīng)商。此外，對于公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的相對小額的項目，如果采用公開招標(biāo)方式失敗，可以考慮現(xiàn)場變更為其他方式繼續(xù)評審并定標(biāo)。
公開招標(biāo)開標(biāo)后變更采購方式的，無論是另行組織采購還是現(xiàn)場繼續(xù)評審，均應(yīng)滿足《政府采購法》對相關(guān)采購方式適用情形的規(guī)定。但實踐中，有的采購代理機(jī)構(gòu)組織的這類項目變更采購方式的評委會意見書上寫的是"……本項目只剩下兩家供應(yīng)商滿足要求，改為競爭性談判方式繼續(xù)實施"。建議在此類意見書上增加變更理由， 如"采購人需求較急，如果再次招標(biāo)，所需時間不能滿足用戶緊急需要的"等等，以對應(yīng)競爭性談判方式的第三種法定情形，但若以上述舉例的理由變更采購方式的，應(yīng)該在前期制定招標(biāo)文件時便把采購人的需求時間列明，如此才理由充分。
嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致地做好變更采購方式的報批工作。評標(biāo)委員會一般會對"招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定"出具意見書，該項工作不能走流程，集中采購機(jī)構(gòu)對此應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，提醒評標(biāo)委員會認(rèn)真審核，如果是采用現(xiàn)場變更的形式繼續(xù)評審的，要及時向財政部門進(jìn)行口頭匯報，在繼續(xù)評審過程中，一旦遇到特殊問題，更要及時請示溝通。
最后，建議國家相關(guān)職能部門能盡快出臺政府采購公開招標(biāo)項目開標(biāo)后變更采購方式的具體操作細(xì)則，對部分采購人的傾向性進(jìn)行有效約束，對文中涉及的一些懸而未決、爭議較大的問題作出細(xì)化規(guī)定，讓從業(yè)人員能夠在實際工作中有法可查、有據(jù)可依，更好地貫徹落實政府采購原則。
來源： 政府采購信息報 作者：陳瑜 趙國文 楊莉
表1：某采購中心2010-2012年公開招標(biāo)項目采購結(jié)果統(tǒng)計表
|
年度 |
公開招標(biāo)項目批次 |
分包個數(shù) |
廢標(biāo) |
定標(biāo) | ||
|
廢標(biāo)數(shù)量 |
廢標(biāo)率 |
定標(biāo)數(shù)量 |
定標(biāo)率 | |||
|
2010年 |
155 |
220 |
38 |
17.3% |
182 |
82.7% |
|
2011年 |
220 |
357 |
55 |
15.4% |
302 |
84.6% |
|
2012年 |
202 |
297 |
57 |
19.2% |
240 |
80.8% |
|
合計 |
577 |
874 |
150 |
17.2% |
724 |
82.8% |
表2：某采購中心2010-2012年公開招標(biāo)項目開標(biāo)后變更采購方式統(tǒng)計表
| 年度 | 正常定標(biāo)（未變更采購方式） | 變更為競爭性談判方式 | 變更為單一來源方式 | ||||||
| 數(shù)量 | 占所有公開招標(biāo)數(shù)的比例 | 占定標(biāo)的公開招標(biāo)數(shù)的比例 | 數(shù)量 | 占所有公開招標(biāo)數(shù)的比例 | 占定標(biāo)的公開招標(biāo)數(shù)的比例 | 數(shù)量 | 占所有公開招標(biāo)數(shù)的比例 | 占定標(biāo)的公開招標(biāo)數(shù)的比例 | |
| 2010年 | 107 | 48.6% | 58.8% | 25 | 11.4% | 13.7% | 50 | 22.7% | 27.5% |
| 2011年 | 185 | 51.8% | 61.3% | 27 | 7.6% | 8.9% | 90 | 25.2% | 29.8% |
| 2012年 | 133 | 44.8% | 55.4% | 28 | 9.4% | 11.7% | 79 | 26.6% | 32.9% |
| 合計 | 425 | 48.6% | 58.7% | 80 | 9.2% | 11.0% | 219 | 25.0% | 30.3% |
表3：某采購中心2010-2012年公開招標(biāo)項目開標(biāo)后變更采購方式具體情況統(tǒng)計表
| 年度 | 開標(biāo)后變更采購方式的公開招標(biāo)數(shù) | 變更為競爭性談判 | 變更為單一來源 | ||
| 只有兩家投標(biāo)（含多名供應(yīng)商投標(biāo)，但因同品牌同型號只能算兩家） | 多于兩家投標(biāo)，實質(zhì)滿足要求的只有兩家 | 只有一家投標(biāo)（含多名供應(yīng)商投標(biāo)，但因同品牌同型號只能算一家） | 多于一家投標(biāo)，實質(zhì)滿足要求的只有一家 | ||
| 2010年 | 75 | 14 | 12 | 22 | 27 |
| 2011年 | 117 | 12 | 15 | 51 | 39 |
| 2012年 | 107 | 14 | 14 | 46 | 33 |
| 合計 | 299 | 40 | 41 | 119 | 99 |
注：表格內(nèi)數(shù)量指的是實際分包數(shù)而非項目個數(shù)。
如表1所示，2010-2012年，某采購中心共對577個政府采購項目874個分包進(jìn)行了公開招標(biāo)采購，定標(biāo)率超過80%。但進(jìn)一步翻閱這些公開招標(biāo)定標(biāo)項目的檔案，便會發(fā)現(xiàn)，有不少項目在公開招標(biāo)評審過程中變更了采購方式。
根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十三條的規(guī)定，對于公開招標(biāo)項目，投標(biāo)截止時間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家的，或在評標(biāo)期間，出現(xiàn)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的，如果招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定，便可報經(jīng)財政部門同意后采用競爭性談判、詢價或者單一來源方式采購。在實際工作中，很少會變更為詢價方式，比較常見的便是轉(zhuǎn)為競爭性談判或單一來源。
由表2可見，某采購中心每年定標(biāo)的公開招標(biāo)項目中，通過正常公開招標(biāo)程序確定中標(biāo)供應(yīng)商的比例并不是很高，約40%的分包中途變更為競爭性談判或單一來源方式采購，其中明顯以后者居多。2012年，公開招標(biāo)轉(zhuǎn)單一來源的數(shù)量約占公開招標(biāo)定標(biāo)分包數(shù)的1/3，為近三年來最高。
下面，筆者將對某采購中心公開招標(biāo)評審過程中變更采購方式的具體情形進(jìn)行統(tǒng)計。
由表3可知，在開標(biāo)后變更采購方式的公開招標(biāo)項目中，約40%是僅有一家供應(yīng)商投標(biāo)且滿足要求而變更為單一來源采購，約33%是評標(biāo)期間符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或?qū)φ袠?biāo)文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商只有一家而變更為單一來源采購，剩下便是只有兩家供應(yīng)商投標(biāo)且滿足要求、兩家以上投標(biāo)但只有兩家供應(yīng)商滿足要求而變更為競爭性談判的情形，兩者數(shù)量相當(dāng)。這些公開招標(biāo)的項目雖然確定了中標(biāo)供應(yīng)商，但實際上沒有競爭或競爭不夠充分。
四種原因造成投標(biāo)人不足三家
為什么有如此多的公開招標(biāo)項目最終通過其他采購方式定標(biāo)？筆者對某采購中心三年來公開招標(biāo)項目變更采購方式的具體情形進(jìn)行分析后，將供應(yīng)商不足三家的原因歸結(jié)如下：
項目特殊性使然
部分政府采購項目專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)參數(shù)較為復(fù)雜或受環(huán)境所限，生產(chǎn)商數(shù)量稀少，本來更適合采用非招標(biāo)方式采購，如高校一些專業(yè)實驗儀器、質(zhì)監(jiān)部門檢測儀器等，但有關(guān)部門因為無法確認(rèn)潛在投標(biāo)人數(shù)量，會要求先用公開招標(biāo)方式采購。另外，有的項目規(guī)模不大，預(yù)算金額低，供應(yīng)商的感興趣程度及參與積極性也會大大降低。
部分供應(yīng)商投標(biāo)有瑕疵
有的供應(yīng)商資質(zhì)或其所投貨物、服務(wù)不滿足招標(biāo)文件要求。有些是供應(yīng)商未看清楚招標(biāo)文件要求，在響應(yīng)方面出現(xiàn)問題；有些是供應(yīng)商"受人所托"來陪個標(biāo)；有些是新成立的公司或很少參與政府采購的公司前來投標(biāo)，他們對政府采購資格性審查、符合性審查等評審程序不夠了解，明知自己資質(zhì)不符合或貨物、服務(wù)達(dá)不到招標(biāo)文件要求，還是將投標(biāo)視為宣傳公司和產(chǎn)品的好機(jī)會，抱著僥幸心理來試一試，即便中不了標(biāo)，也可在采購人、專家面前"混個臉熟"。
有的供應(yīng)商投標(biāo)文件制作出現(xiàn)問題。例如：投標(biāo)文件正副本數(shù)量不符合要求，投標(biāo)報價超過采購預(yù)算，未加蓋公章，法定代表人或授權(quán)代表未簽字，要求加蓋公章卻加蓋投標(biāo)專用章或合同專用章等其它印章，投標(biāo)文件缺項或漏項，對招標(biāo)文件中明確規(guī)定不得更改的格式文件進(jìn)行了更改，分公司投標(biāo)卻缺少母公司授權(quán)，資質(zhì)證書過期或缺少年審記錄，等等。
有的供應(yīng)商投標(biāo)時出現(xiàn)重大失誤。例如：遲到，未按招標(biāo)文件規(guī)定的形式、遞交時間以及金額繳納投標(biāo)保證金，未及時遞交樣品或樣品遞交不全或現(xiàn)場演示情況不符合要求導(dǎo)致投標(biāo)無效，等等。
采購人要求提得有問題
有的項目是因為采購人對供應(yīng)商資質(zhì)要求過高，或是技術(shù)參數(shù)具有傾向性。這又分為三種情況：一是采購人初衷是為了采購到好的產(chǎn)品或服務(wù)，但在制訂需求時又把握不準(zhǔn)，經(jīng)常高于實際工作需要，提出高門檻或是直接引用某主流品牌高檔次產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)；二是采購人對所要采購的項目"不太懂"，亦未開展深入的市場調(diào)研，常委托某些供應(yīng)商做方案、做需求，然后照搬過來；三是采購人與特定供應(yīng)商相互勾結(jié)，存在不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系，采購需求為該供應(yīng)商"量身定做"，或者需求雖然沒有體現(xiàn)出傾向性，但在與其他供應(yīng)商溝通時表現(xiàn)出敷衍的態(tài)度、暗示項目已有"內(nèi)定人選"，其他供應(yīng)商認(rèn)為中標(biāo)幾率低，便不會參與。
有的項目是因為項目預(yù)算資金偏緊，或時間要求偏緊，或付款方式太苛刻。采購人有時僅以網(wǎng)上查詢的價格為參考制定預(yù)算，或事先和供應(yīng)商商談價格，以為通過招標(biāo)方式價格會更低，便又降了一定的比例作為預(yù)算價格，或?qū)⒁郧罢袠?biāo)的中標(biāo)價作為預(yù)算價格，很多供應(yīng)商覺得利潤空間太小，便會放棄投標(biāo)；有時，交付期過于緊張，除了前期跟蹤并早已準(zhǔn)備好現(xiàn)貨的供應(yīng)商，其他供應(yīng)商沒法滿足交付要求，便也不會來投標(biāo)；另外合同格式條款中不設(shè)預(yù)付款、付款周期長、尾款比例大等，也是造成開標(biāo)不足三家供應(yīng)商的原因之一。
隱蔽的傾向性條款瞞天過海
鑒于上述采購人方面的原因，集中采購機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時也是十分為難。有的集中采購機(jī)構(gòu)為了使招標(biāo)文件科學(xué)合理，無傾向性和歧視性條款，采取了包括網(wǎng)上公開征集供應(yīng)商意見、專家論證、供應(yīng)商論證會、重大項目審定會等多種借助外力的方式，但實施效果有限，有些隱蔽性極好的不合理條款不一定能及時被發(fā)現(xiàn)，對投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量也造成了一定的影響。
變更采購方式六個問號亟待拉直
在各種因素的作用下，公開招標(biāo)不足三家的現(xiàn)象時有發(fā)生。廢標(biāo)后重新招標(biāo)的比例不是很高，更多的是通過變更采購方式定標(biāo)。聚焦公開招標(biāo)項目評審過程中變更采購方式的操作環(huán)節(jié)，便會有更多疑問：
第一，是廢標(biāo)后下次重新招標(biāo)還是廢標(biāo)后變更方式繼續(xù)采購？誰有選擇權(quán)？
《政府采購法》第三十六條規(guī)定，"在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：（一）符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的……"；第三十七條又規(guī)定，"廢標(biāo)后，除采購任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)；需要采取其他方式采購的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府政府采購監(jiān)督管理部門或政府有關(guān)部門批準(zhǔn)"。這意味著，公開招標(biāo)若是出現(xiàn)不足三家的情況，首先應(yīng)作廢標(biāo)處理。然而，或許是出于采購成本或效率的考慮，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十三條對公開招標(biāo)不足三家的情形進(jìn)行了靈活化處理，既可以廢標(biāo)后重新招標(biāo)，也可報經(jīng)財政部門批準(zhǔn)后采取其他方式采購。
集中采購機(jī)構(gòu)在實際工作中常常會犯難， 面對公開招標(biāo)項目合格供應(yīng)商不足三家的情形，有的采購人提出廢標(biāo)、下次再招，而有的采購人提出變更采購方式接著評；對于同一個項目先后兩次招標(biāo)均不足三家的，采購人第一次要求廢標(biāo)、下次再招，第二次要求變更采購方式繼續(xù)評審；有時采購人提出廢標(biāo)、結(jié)束評審而評審專家卻一致認(rèn)為可以通過變更采購方式繼續(xù)評審……目前，選擇權(quán)很大程度上落在采購人手里，隨意性較大，而這是否合理合法？
第二，變更后的采購方式是否符合《政府采購法》規(guī)定的適用情形？
根據(jù)《政府采購法》第三十條的規(guī)定，競爭性談判采購方式的適用情形為：（一）招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；（四）不能事先計算出價格總額的。
事實上，許多公開招標(biāo)項目有多家供應(yīng)商投標(biāo)，其中一部分因錯交保證金、遲到、制作投標(biāo)文件粗心大意等原因被判定投標(biāo)無效，導(dǎo)致只剩下兩家合格投標(biāo)供應(yīng)商，嚴(yán)格來說，并不符合《政府采購法》對競爭性談判方式規(guī)定的四種適用情形，改用競爭性談判繼續(xù)采購有些不妥；同理，多家供應(yīng)商投標(biāo)，因各種原因?qū)е率Ｏ乱患液细裢稑?biāo)供應(yīng)商的，大多也不符合《政府采購法》第三十一條對單一來源方式規(guī)定的三種適用情形，改用單一來源采購也是值得商榷的。
第三，變更采購方式后另行組織采購還是現(xiàn)場繼續(xù)評審？
公開招標(biāo)開標(biāo)后變更采購方式的處理一般有兩種：一是按照變更后的采購方式重新發(fā)布采購公告和采購文件，然后按照相關(guān)程序采購；二是現(xiàn)場按照變更后的采購方式，直接與剩余合格供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判、詢價或單一來源采購。前者將增加采購成本，延長采購時間，而且投標(biāo)供應(yīng)商具有相當(dāng)大的不確定性，而對于如何確定參加談判、詢價、單一來源采購的供應(yīng)商名單這個問題，業(yè)界也有不同意見；后者提高了采購效率，但集中采購機(jī)構(gòu)也面臨不少困惑。
第四，現(xiàn)場變更采購方式有風(fēng)險嗎？
公開招標(biāo)變更采購方式，應(yīng)報告財政部門并得到其同意方可進(jìn)行，某省《貨物和服務(wù)政府采購方式變更管理暫行辦法》規(guī)定，"政府采購監(jiān)督管理部門在受理政府采購方式變更申請后，應(yīng)盡快予以審核并批復(fù)申報單位。除市場調(diào)研、專家論證、信息媒體公示等了解情況所必須的合理需要時間外，不得超過三個工作日"。由于要對申報的材料進(jìn)行審核，財政部門再快也不可能當(dāng)天批復(fù)，于是現(xiàn)場變更采購方式通行的做法便是，先口頭報備，然后繼續(xù)評審，待評審結(jié)果確定后再進(jìn)行書面上報。書面報批手續(xù)的延遲將帶來一定的風(fēng)險，即財政部門在審核材料過程中如果發(fā)現(xiàn)"招標(biāo)文件存在不合理條款或招標(biāo)公告時間及程序不符合規(guī)定"不同意變更，但中標(biāo)供應(yīng)商已然確定，采購人或集中采購機(jī)構(gòu)便不得不取消原來的評審結(jié)果。
第五，現(xiàn)場變更為競爭性談判方式采購，但談判采購過程中只剩一家供應(yīng)商，該怎么辦？
公開招標(biāo)項目常常由于投標(biāo)供應(yīng)商只有兩家或合格供應(yīng)商只有兩家，而變更為競爭性談判方式繼續(xù)采購，但在談判過程中，有時還會碰到一些特殊個案：一是向供應(yīng)商宣布采購方式變更后，有一家供應(yīng)商拒絕參加競爭性談判而退出的；二是結(jié)束了談判環(huán)節(jié)在最終報價階段，有一家供應(yīng)商突然決定放棄報價的；三是在競爭性談判最終報價中，報價較低的供應(yīng)商報價出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，無法以該價格成交的。針對上述三種情形應(yīng)該如何處理，目前存在一些爭議，有人認(rèn)為可以繼續(xù)改用單一來源采購，有人認(rèn)為不可再變更為單一來源，必須作廢標(biāo)處理，如果與剩下的一家再進(jìn)行單一來源談判，屬于二次變更采購方式，是違法違規(guī)操作。在現(xiàn)實工作中，操作有些混亂。
第六，多家供應(yīng)商代理同品牌同型號產(chǎn)品，現(xiàn)場變更采購方式后如何評審？
實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)公開招標(biāo)項目有多家供應(yīng)商參與，評審時卻發(fā)現(xiàn)代理的是同品牌同型號產(chǎn)品，根據(jù)財政部《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參與投標(biāo)如何計算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》（財辦庫〔2003〕38號）規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為一個供應(yīng)商計算，此時若變更為單一來源方式采購，該如何確定哪一家供應(yīng)商參加單一來源采購？有時，還會出現(xiàn)多家供應(yīng)商代理的是一個品牌，另有一家代理的是別的品牌，變更為競爭性談判采購后，最終報價如何報？如果允許前一個品牌的多家代理商一起參與報價的話，可能會對后者造成不公平。
做足準(zhǔn)備 確保變更過程中每一個細(xì)節(jié)都合法
作為政府采購的主要采購方式，公開招標(biāo)項目頻頻變更為競爭性談判、單一來源等其他方式采購，應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。筆者從上面分析的原因和問題出發(fā)，提出如下改進(jìn)建議：
根據(jù)項目實際確定采購方式
采購人和集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)《政府采購法》對各種采購方式相關(guān)適用情形的規(guī)定以及采購項目的具體情況，實事求是地選用恰當(dāng)?shù)牟少彿绞剑叱?公開招標(biāo)是最好的采購方式"的誤區(qū)；政府采購監(jiān)管部門要轉(zhuǎn)變"不管怎樣，一律先公開招標(biāo)，根據(jù)結(jié)果再做打算"的觀念，對滿足法定情形可采用競爭性談判、單一來源等方式采購的項目，要本著實事求是的精神，依法審核并批準(zhǔn)。
充分調(diào)研 用好信息化平臺
科學(xué)編制招標(biāo)文件。采購人或集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)充分做好前期市場調(diào)研工作，了解項目所在行業(yè)的背景、潛在供應(yīng)商的數(shù)量、相關(guān)法規(guī)規(guī)定、項目的關(guān)鍵性指標(biāo)等情況，合理設(shè)置投標(biāo)供應(yīng)商的門檻條件，除了國家、相關(guān)行業(yè)要求必須具備的資質(zhì)外，其他證書、生產(chǎn)廠商授權(quán)等要求盡量不做硬性要求；通過多種方式廣泛征集意見，排除技術(shù)參數(shù)的歧視性、傾向性條款，可在招標(biāo)文件中注明"……參數(shù)值只是參考值，最大偏差允許在上述數(shù)值的……百分比的區(qū)間內(nèi)浮動"或"技術(shù)參數(shù)指標(biāo)僅作為參考，歡迎投標(biāo)人提供符合或優(yōu)于技術(shù)參數(shù)要求的產(chǎn)品并附上全面詳細(xì)的證明材料供評委會審核評判"。
充分利用信息化手段。集中采購機(jī)構(gòu)可借助網(wǎng)站、供應(yīng)商平臺、短信平臺等，更大程度地公開采購信息，與廣大供應(yīng)商進(jìn)行交流，聽取他們對招標(biāo)文件、評審活動的意見；通過網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)的開發(fā)使用，減少供應(yīng)商紙質(zhì)文件投標(biāo)時一些易犯的低級錯誤的產(chǎn)生，降低供應(yīng)商投標(biāo)成本，提高工作效率和投標(biāo)質(zhì)量。
招標(biāo)文件事先作出相應(yīng)規(guī)定
招標(biāo)文件中應(yīng)事先規(guī)定某項目公開招標(biāo)廢標(biāo)后可能的處理方法。例如，何種情形下重新組織招標(biāo)，何種情形下變更為其他采購方式以及其他采購方式的采購程序、評審方法和定標(biāo)原則。在目前相關(guān)法規(guī)細(xì)則缺失的情況下，筆者認(rèn)為，可以根據(jù)各個采購人、采購項目的特殊情況采取不同的處理方法，但均應(yīng)在招標(biāo)文件中明確告知供應(yīng)商。此外，對于公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的相對小額的項目，如果采用公開招標(biāo)方式失敗，可以考慮現(xiàn)場變更為其他方式繼續(xù)評審并定標(biāo)。
公開招標(biāo)開標(biāo)后變更采購方式的，無論是另行組織采購還是現(xiàn)場繼續(xù)評審，均應(yīng)滿足《政府采購法》對相關(guān)采購方式適用情形的規(guī)定。但實踐中，有的采購代理機(jī)構(gòu)組織的這類項目變更采購方式的評委會意見書上寫的是"……本項目只剩下兩家供應(yīng)商滿足要求，改為競爭性談判方式繼續(xù)實施"。建議在此類意見書上增加變更理由， 如"采購人需求較急，如果再次招標(biāo)，所需時間不能滿足用戶緊急需要的"等等，以對應(yīng)競爭性談判方式的第三種法定情形，但若以上述舉例的理由變更采購方式的，應(yīng)該在前期制定招標(biāo)文件時便把采購人的需求時間列明，如此才理由充分。
嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致地做好變更采購方式的報批工作。評標(biāo)委員會一般會對"招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定"出具意見書，該項工作不能走流程，集中采購機(jī)構(gòu)對此應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，提醒評標(biāo)委員會認(rèn)真審核，如果是采用現(xiàn)場變更的形式繼續(xù)評審的，要及時向財政部門進(jìn)行口頭匯報，在繼續(xù)評審過程中，一旦遇到特殊問題，更要及時請示溝通。
最后，建議國家相關(guān)職能部門能盡快出臺政府采購公開招標(biāo)項目開標(biāo)后變更采購方式的具體操作細(xì)則，對部分采購人的傾向性進(jìn)行有效約束，對文中涉及的一些懸而未決、爭議較大的問題作出細(xì)化規(guī)定，讓從業(yè)人員能夠在實際工作中有法可查、有據(jù)可依，更好地貫徹落實政府采購原則。
來源： 政府采購信息報 作者：陳瑜 趙國文 楊莉
