一般情況下，一個項目應當作為一個整體進行招標采購。但一些大型項目或一些種類多的特殊項目，里面包含的內容和專業(yè)特別豐富，作為一個整體進行招標采購時，由于符合資格條件的潛在投標人數(shù)量很少，將大大降低招標的競爭性，且很容易采購失敗，降低政府采購的效率，這時就應適當將采購項目分包。
有些政府采購項目不能或者很難由一家投標單位完成,這時需要將該采購項目分成幾個包進行招標，項目中不同的部分就是不同的包。
當然并不是所有的采購項目都必須分包，也不是分包越多越好。分包是采購活動中較為復雜的一項工作，應當綜合考慮各方面的因素。本文擬對分包提出一些淺顯的看法。
適用范圍：復雜或特殊項目可分包
1．工作量大和工期緊的大型項目
一些大型項目不能或者很難由一家中標人完成，如體量較大的群體工程，大體量的精裝修工程，就可根據(jù)樓層位置及使用功能的不同，進行分包實施。道路市政工程往往可依據(jù)區(qū)域、位置實現(xiàn)分包；大量的財政、稅務發(fā)票印制可以依據(jù)不同的印制種類進行分包。
對于采購規(guī)模較小的項目，一般建議不分包，因為分包實施可能不利于項目的管理，同時還會造成不必要的財力浪費，對工期的影響也不明顯，且較難做到清晰劃分分包的界面。
2．專業(yè)要求差異大的項目
如果采購項目的幾部分內容之間的專業(yè)要求相距較遠，資格要求不同，對不同專業(yè)項目可以分包實施。在現(xiàn)場允許的情況下，可將那些專業(yè)技術復雜且需專業(yè)資質的特殊項目，作為單獨的包進行招標。常見分包實施的項目有：機電設備安裝，園區(qū)綠化工程， 智能化系統(tǒng)、鍋爐房系統(tǒng)等。
3．管理要求不同的項目
有時一個采購項目內容雖然基本接近，但采購人為便于管理，也可以考慮分包。如大量的財政、稅務發(fā)票印制項目，以及社保中心的征收專用收據(jù)印制等，可以依據(jù)不同的管理要求以及印制票據(jù)、憑證的種類進行分包。
4．同一專業(yè)的特別要求
如分體空調協(xié)議招標時，可以依據(jù)各種空調規(guī)格（如1匹掛機，2匹掛機，5匹柜機等）分包。對于有多種空調設備的供貨采購項目，如一些采購項目既有多聯(lián)機，又有風冷熱泵機組、冷水機組、地源熱泵機組、溴化鋰吸收式冷水機組等，還有機房空調設備，可以按不同設備種類分包采購。
5．為體現(xiàn)政策功能的分包
在工程采購項目中，對于強制采購的空調等設備，建議單獨分包進行采購，以便強化工程項目的空調強制采購政策的實施。對于沒有從政府采購基建工程項目分離出來的空調設備，由于空調設備相對來說占總預算的比例不高。在這種采購金額比較小的情況下，采購人一般會在土建或其他設備招標時合并一起招標，很少采用空調單獨分包招標、單獨評標。而這種招標方式自然就給實現(xiàn)空調強制采購執(zhí)行帶來一定困難。
由于項目招標以土建或其他設備為主，自然空調設備招標的一些要求，如報價明細要求、節(jié)能清單目錄要求等就不可能像空調單獨招標時那樣具體地體現(xiàn)出來，評標辦法的制定更側重于基建或其他設備。評審委員會中很少會有空調方面的專家，而且即使有他們也可能空調強制采購政策了解不夠。雖然在政府采購工程項目（工程總包單位招標）采購文件中明確了政府采購政策的導向，但由于沒有對空調單獨招標采購，因此無法做到空調設備采購文件那樣有明確的強制采購要求和說明，并在評審標準中予以充分體現(xiàn)。因此為體現(xiàn)政策要求。對于強制采購的空調等設備，建議空調單獨分包。
分包前提：明晰優(yōu)缺點再做決定
分包招標既有優(yōu)點，也有缺點，具體操作中應進行仔細對比分析，做出最優(yōu)選擇。
1．分包實施的優(yōu)點
分包實施可以縮短交貨期和工期。由于分包實施，選擇不同的單位同時進行，供應商可投入足夠的人力、物力、財力，為縮短工期提供了保證。
分包有利于競爭。采購項目規(guī)模過大，資格要求太高，不利于吸收更多的投標人參與競爭，且容易采購失敗。按項目性質和專業(yè)分包，有利于發(fā)揮各個專業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢，吸引有多種優(yōu)勢的投標人來投標。
強制采購的設備單獨分包，在評審標準中予以充分體現(xiàn)強制采購政策，加強工程項目中的強制采購政策落地。
2．分包實施的缺點
對工程項目而言，分包實施過程中，由于有多個獨立的企業(yè)，會增加臨時生產生活設施、材料堆場，容易造成對現(xiàn)場場地使用產生交叉干擾。
分包實施會增添采購人在管理上的工作量，且招標采購的工作量也增大。由于管理對象的增多，各分包間的組織協(xié)調工作也會隨之增加。
分包原則：促進競爭 便于管理
綜上所述，筆者認為，在政府采購項目招標策劃過程中，合理地分包關系到政府采購項目能否順利實施并達到預期的采購目標。這也是我們采購工作者在實踐中深化、細化地執(zhí)行政府采購相關法律法規(guī)精神的具體體現(xiàn)。在實際操作過程中，分包不一定是必須的，即使分包也不可過多。有的采購項目由于分包過多、采購規(guī)模偏小，導致了投標人準備標書過多，評委評標時間過長，過于分散也不利于管理和資源的優(yōu)化配置。
具體而言，分包實施中有如下注意點：
1．分包必須以投標單位獨立實施為原則。分包的大小，既要有利于競爭，又要有利于管理。
2．招標文件中應明確分包的交界面。所分的各包，應易劃清責任界線，特別是在各標段交接部位的界面應明確各自的責任，以免因責任不清引起爭議和扯皮現(xiàn)象。
3．對于工程項目，現(xiàn)場的平面布局應做好統(tǒng)一規(guī)劃，既要相對獨立，又能便于管理；既要考慮空間上的相對獨立，又要考慮布置的合理性與安全性。對現(xiàn)場的臨水臨電、接線、道口位置都應明確相應的責任方。
4．對于物業(yè)管理項目，對于同一個門牌號的物業(yè)采購項目，依據(jù)有關政策是不能拆成兩個項目整體分包的。物業(yè)管理條例規(guī)定一個區(qū)域內只能有一家"物業(yè)公司"。物業(yè)條例中的分包是指單項分包，比如電梯，保潔，保安等，但不可以整體分包。
5．招標文件如果明確規(guī)定同一投標人只能中標一個包，那么也必須同時規(guī)定，在同一投標人在不同標段均排名第一的情形下如何決定中標供應商，也就是說必須明確投多個包的定標原則。對于工期很緊的大型采購項目，在制作招標文件時，采購人應該考慮到一個以上包授予同一中標單位時，該單位的管理人員和技術工人、施工設備和投入本項目的資金等資源能力是否跟得上。如果一個中標單位完成確有困難，應當在招標文件中事先明確，投標人可以同時投多個包，但一個投標人只能中一個包，這是采購人的權利，但是必須在招標文件中寫明。如果沒有事先在招標文件中明確，同一投標人在各包都排名第一時，就應該允許其中標所有的包。
來源： 政府采購信息報 作者：馬正紅
