新時期集采人需具備國際視野
http://www.zhuyuchen.cn
發(fā)布日期：2013年07月26日
■ 程慶柏
國際視野是指在國際化的今天，我們開展工作要具備國際眼光，能夠站在全球或更廣闊的角度上觀察事物運行，遵循國際規(guī)則，并采取更具有針對性的舉措進一步提高工作水平，從而使我們的工作更加有效。作為政府采購工作者，面對中國加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判步伐提速的現(xiàn)實情況，要注重培養(yǎng)國際視野，提升自身素質，以適應形勢發(fā)展的需要，為中國政府采購工作的發(fā)展貢獻力量。
準確認識中國政府采購與國際間的差距
中國于2007年12月向世界貿易組織（WTO）秘書處遞交了加入GPA的申請和涵蓋范圍出價清單，正式啟動了加入GPA的談判進程。目前中國在門檻價、采購實體、采購范圍和總備注上與GPA的通行標準相距較大，作為政府采購人，必須準確認識到兩者之間的差距，做到知己知彼。
一是采購制度方面。在有關采購實踐的許多具體內容上，我國《政府采購法》與GPA相比，存在著較大的差異。在適用主體方面，《政府采購法》規(guī)定還不夠明晰，我國機構眾多，性質各異，采購機構很容易規(guī)避政府采購制度；對客體的界定雖然簡單明了，但不夠全面，而且各級政府有相當大的自由裁量權，使《政府采購法》的涵蓋范圍不夠清晰。在采購方式和程序方面，《政府采購法》過于簡略，缺乏配套的具體規(guī)范，操作性不強，對采購行為的指導、規(guī)范和監(jiān)督作用還不夠強。例如，盡管原則上規(guī)定“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”，但并沒有在有關程序規(guī)范的規(guī)定中得到進一步細化，反而列出較多篇幅描述其他采購方式的程序；政府采購的法律解釋和實施細則由各省級地方政府自行制定，客觀上造成實際操作中標準、口徑不一，從而傷害政府采購的權威性和統(tǒng)一性。
二是采購組織方面。政府采購是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性很強的工作，為保證工作質量，必須由專門的機構和人員具體實施。從國際上看，很多國家都設有一個特定的機構專門從事政府采購工作，如美國的聯(lián)邦政府采購政策管理辦公室、法國的公共購買團體委員會、韓國的國家供應局、菲律賓的供應協(xié)調局等，同時設有審計部門、行政裁決部門、法庭等專門的監(jiān)管和爭端解決機構。除此之外，還有大批的中介機構和人員為供應商提供信息、咨詢等中介服務。隨著中國政府采購制度的建立和完善，政府采購監(jiān)督管理人員和具體操作的從業(yè)人員不斷增加。但總體看，不僅機構和人員數(shù)量遠遠不夠，服務職能和運行效率也多有欠缺。盡管各類專職招標機構不斷涌現(xiàn)，但多以組織項目招標為唯一或主要發(fā)展業(yè)務，而忽視了信息搜集和發(fā)布工作，更沒有綜合的信息咨詢服務機構，這與國際上政府采購成熟國家之間存在不小的差距。
深刻把握加入GPA的機遇和挑戰(zhàn)
加入GPA對于中國來說，既是機遇也是挑戰(zhàn)。在面對中國企業(yè)、產品和服務進入國際市場的機會和渠道增多帶來的機遇的同時，更要看到面臨的挑戰(zhàn)。我國加入GPA的歷史進程不可避免，現(xiàn)階段加入的步伐正逐步加快，深刻把握這個機遇，勇于面對這個挑戰(zhàn)，也將成為中國政府采購人面臨的歷史使命。
一是中國政府采購市場面臨調整。雖然近年來中國政府采購規(guī)模有所擴大，采購范圍不斷擴展，但總體而言，國內采購市場還不夠成熟，難以滿足采購市場開放的需要，還存在采購范圍偏小、采購結構偏于單一、采購體制不夠透明、監(jiān)管機構和操作機構協(xié)同效率較低、各地發(fā)展不平衡等問題。加入GPA后，政府采購的市場規(guī)模、市場結構、市場參與者都將發(fā)生變化，國內企業(yè)和產品將在本土市場直面國際競爭，隨著競爭加劇，這些問題將愈加明顯。政府采購市場的規(guī)模和結構的變化，需要政府采購主體和國內供應商盡快適應，包括對新規(guī)則、新市場、新對手或伙伴的重新適應。
二是中國某些產業(yè)將受到沖擊。國內軟件、汽車等政府采購的重點商品和服務，產業(yè)基礎薄弱，企業(yè)管理水平不高，技術創(chuàng)新能力不足，缺乏國際競爭經驗，總體競爭力較低。政府采購市場開放后，這些在政府采購中長期處于保護之下的產業(yè)將受到強烈沖擊，在國際競爭中處于劣勢。
三是中國企業(yè)投競標能力受到挑戰(zhàn)。GPA規(guī)定，除所規(guī)定的特定條件外，限額以上的政府采購應采用公開招標程序。在公開招標程序中，競爭將成為涉及商品和服務的質量、技術、服務、價格等全方位的競爭，這對企業(yè)的投標能力也是巨大的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)反映，外國產品在GPA所有成員政府采購市場的中標比例的加權平均數(shù)只有11%。反觀中國，外國產品在中國政府采購市場的實際中標率大大高于這一平均中標率，高達78.5%，某些行業(yè)更高達100%；合資企業(yè)的中標率為19.2%；中標率最低的是本國公司，只有2.3%，某些行業(yè)低至零，中標的外國廠商絕大部分來自美國、日本和歐盟。這固然與中國產品在性能、技術含量等方面的競爭力相對薄弱有關，但也與中國企業(yè)投標競標能力不足有很大關系。
積極采取措施應對政府采購市場開放
面對政府采購市場開放的形勢，采購人必須從思想上對形勢變化有清醒認識，積極準備，未雨綢繆，在法制建設、服務體系建設、市場環(huán)境建設以及能力建設等方面加大力度，采取相應措施。
一要進一步完善法規(guī)制度建設。完善政府采購法規(guī)是政府采購市場開放的制度基礎。在市場開放度方面，要對目前實施的政府采購法規(guī)進行修改完善，對現(xiàn)行的政府采購法規(guī)中與GPA相沖突的、不符合其基本原則的規(guī)定進行修改，加強開放條件下政府采購的相關立法。在適度保護方面，要構建合法的貿易壁壘，充分利用GPA規(guī)定的發(fā)展中國家特殊和差別待遇等有關條款，設置允許的保護規(guī)則，保護本國產業(yè)，特別要注重對中小企業(yè)的保護。
二要進一步完善政府采購組織體系建設。首先要加強政府采購機構的隊伍建設，設置足夠的專業(yè)技術崗位，配備專業(yè)技術人員，加強業(yè)務知識培訓，特別是要掌握GPA相關規(guī)則，以適應政府采購市場開放后的新形勢。其次要加強政府采購監(jiān)督和爭端解決機構的建設，設立專門的、與政府采購活動無利害關系的獨立機構處理申訴，以保證監(jiān)督和爭端解決的嚴肅性和公正性。最后是加強政府采購中介組織的建設，提供專業(yè)的信息咨詢服務，為中國企業(yè)積極參與外國政府采購活動提供有力的、有效的支持。
三要進一步完善市場環(huán)境建設。建立規(guī)范有序、統(tǒng)一開放的市場環(huán)境，創(chuàng)造競爭公平、依法行政、市場有序、社會和諧的良好市場氛圍以適應加入GPA后的變化。尤其要對國內市場進行整合、統(tǒng)一，制定統(tǒng)一的采購制度，為建立統(tǒng)一的全國性市場奠定制度基礎；統(tǒng)一機構設置，為規(guī)范全國市場奠定組織基礎；提高各級地方政府的采購限額標準，并逐漸統(tǒng)一。
四要進一步加強企業(yè)能力建設。從總體利弊得失看，加入GPA對中國有積極的影響，但要把理論收益轉化為實際收益，還需要在企業(yè)層面做好多方面的工作。要針對不同產業(yè)面臨的形勢變化差異，認真研究分析，對不同產業(yè)設置不同的保護機制，給予有針對性的扶持或鼓勵措施。要加強信息服務和培訓，設立專門機構為企業(yè)提供有關培訓，幫助企業(yè)加深對政府采購的理解，了解國際政府采購市場的制度、慣例、程序和做法。同時，要對供應商給予必要的指導，對相關人員進行技術培訓和業(yè)務輔導，提高企業(yè)投標競標技巧，提高中標率。要健全相應的激勵機制，鼓勵那些具有競爭優(yōu)勢的產品和服務，積極進入國際政府采購市場。采取金融信貸、國外保險和擔保制度等政策手段，調動企業(yè)參與國際政府采購競爭的原動力和積極性。（作者系全國人大機關采購中心主任）
來源：中國政府采購報
國際視野是指在國際化的今天，我們開展工作要具備國際眼光，能夠站在全球或更廣闊的角度上觀察事物運行，遵循國際規(guī)則，并采取更具有針對性的舉措進一步提高工作水平，從而使我們的工作更加有效。作為政府采購工作者，面對中國加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判步伐提速的現(xiàn)實情況，要注重培養(yǎng)國際視野，提升自身素質，以適應形勢發(fā)展的需要，為中國政府采購工作的發(fā)展貢獻力量。
準確認識中國政府采購與國際間的差距
中國于2007年12月向世界貿易組織（WTO）秘書處遞交了加入GPA的申請和涵蓋范圍出價清單，正式啟動了加入GPA的談判進程。目前中國在門檻價、采購實體、采購范圍和總備注上與GPA的通行標準相距較大，作為政府采購人，必須準確認識到兩者之間的差距，做到知己知彼。
一是采購制度方面。在有關采購實踐的許多具體內容上，我國《政府采購法》與GPA相比，存在著較大的差異。在適用主體方面，《政府采購法》規(guī)定還不夠明晰，我國機構眾多，性質各異，采購機構很容易規(guī)避政府采購制度；對客體的界定雖然簡單明了，但不夠全面，而且各級政府有相當大的自由裁量權，使《政府采購法》的涵蓋范圍不夠清晰。在采購方式和程序方面，《政府采購法》過于簡略，缺乏配套的具體規(guī)范，操作性不強，對采購行為的指導、規(guī)范和監(jiān)督作用還不夠強。例如，盡管原則上規(guī)定“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”，但并沒有在有關程序規(guī)范的規(guī)定中得到進一步細化，反而列出較多篇幅描述其他采購方式的程序；政府采購的法律解釋和實施細則由各省級地方政府自行制定，客觀上造成實際操作中標準、口徑不一，從而傷害政府采購的權威性和統(tǒng)一性。
二是采購組織方面。政府采購是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性很強的工作，為保證工作質量，必須由專門的機構和人員具體實施。從國際上看，很多國家都設有一個特定的機構專門從事政府采購工作，如美國的聯(lián)邦政府采購政策管理辦公室、法國的公共購買團體委員會、韓國的國家供應局、菲律賓的供應協(xié)調局等，同時設有審計部門、行政裁決部門、法庭等專門的監(jiān)管和爭端解決機構。除此之外，還有大批的中介機構和人員為供應商提供信息、咨詢等中介服務。隨著中國政府采購制度的建立和完善，政府采購監(jiān)督管理人員和具體操作的從業(yè)人員不斷增加。但總體看，不僅機構和人員數(shù)量遠遠不夠，服務職能和運行效率也多有欠缺。盡管各類專職招標機構不斷涌現(xiàn)，但多以組織項目招標為唯一或主要發(fā)展業(yè)務，而忽視了信息搜集和發(fā)布工作，更沒有綜合的信息咨詢服務機構，這與國際上政府采購成熟國家之間存在不小的差距。
深刻把握加入GPA的機遇和挑戰(zhàn)
加入GPA對于中國來說，既是機遇也是挑戰(zhàn)。在面對中國企業(yè)、產品和服務進入國際市場的機會和渠道增多帶來的機遇的同時，更要看到面臨的挑戰(zhàn)。我國加入GPA的歷史進程不可避免，現(xiàn)階段加入的步伐正逐步加快，深刻把握這個機遇，勇于面對這個挑戰(zhàn)，也將成為中國政府采購人面臨的歷史使命。
一是中國政府采購市場面臨調整。雖然近年來中國政府采購規(guī)模有所擴大，采購范圍不斷擴展，但總體而言，國內采購市場還不夠成熟，難以滿足采購市場開放的需要，還存在采購范圍偏小、采購結構偏于單一、采購體制不夠透明、監(jiān)管機構和操作機構協(xié)同效率較低、各地發(fā)展不平衡等問題。加入GPA后，政府采購的市場規(guī)模、市場結構、市場參與者都將發(fā)生變化，國內企業(yè)和產品將在本土市場直面國際競爭，隨著競爭加劇，這些問題將愈加明顯。政府采購市場的規(guī)模和結構的變化，需要政府采購主體和國內供應商盡快適應，包括對新規(guī)則、新市場、新對手或伙伴的重新適應。
二是中國某些產業(yè)將受到沖擊。國內軟件、汽車等政府采購的重點商品和服務，產業(yè)基礎薄弱，企業(yè)管理水平不高，技術創(chuàng)新能力不足，缺乏國際競爭經驗，總體競爭力較低。政府采購市場開放后，這些在政府采購中長期處于保護之下的產業(yè)將受到強烈沖擊，在國際競爭中處于劣勢。
三是中國企業(yè)投競標能力受到挑戰(zhàn)。GPA規(guī)定，除所規(guī)定的特定條件外，限額以上的政府采購應采用公開招標程序。在公開招標程序中，競爭將成為涉及商品和服務的質量、技術、服務、價格等全方位的競爭，這對企業(yè)的投標能力也是巨大的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)反映，外國產品在GPA所有成員政府采購市場的中標比例的加權平均數(shù)只有11%。反觀中國，外國產品在中國政府采購市場的實際中標率大大高于這一平均中標率，高達78.5%，某些行業(yè)更高達100%；合資企業(yè)的中標率為19.2%；中標率最低的是本國公司，只有2.3%，某些行業(yè)低至零，中標的外國廠商絕大部分來自美國、日本和歐盟。這固然與中國產品在性能、技術含量等方面的競爭力相對薄弱有關，但也與中國企業(yè)投標競標能力不足有很大關系。
積極采取措施應對政府采購市場開放
面對政府采購市場開放的形勢，采購人必須從思想上對形勢變化有清醒認識，積極準備，未雨綢繆，在法制建設、服務體系建設、市場環(huán)境建設以及能力建設等方面加大力度，采取相應措施。
一要進一步完善法規(guī)制度建設。完善政府采購法規(guī)是政府采購市場開放的制度基礎。在市場開放度方面，要對目前實施的政府采購法規(guī)進行修改完善，對現(xiàn)行的政府采購法規(guī)中與GPA相沖突的、不符合其基本原則的規(guī)定進行修改，加強開放條件下政府采購的相關立法。在適度保護方面，要構建合法的貿易壁壘，充分利用GPA規(guī)定的發(fā)展中國家特殊和差別待遇等有關條款，設置允許的保護規(guī)則，保護本國產業(yè)，特別要注重對中小企業(yè)的保護。
二要進一步完善政府采購組織體系建設。首先要加強政府采購機構的隊伍建設，設置足夠的專業(yè)技術崗位，配備專業(yè)技術人員，加強業(yè)務知識培訓，特別是要掌握GPA相關規(guī)則，以適應政府采購市場開放后的新形勢。其次要加強政府采購監(jiān)督和爭端解決機構的建設，設立專門的、與政府采購活動無利害關系的獨立機構處理申訴，以保證監(jiān)督和爭端解決的嚴肅性和公正性。最后是加強政府采購中介組織的建設，提供專業(yè)的信息咨詢服務，為中國企業(yè)積極參與外國政府采購活動提供有力的、有效的支持。
三要進一步完善市場環(huán)境建設。建立規(guī)范有序、統(tǒng)一開放的市場環(huán)境，創(chuàng)造競爭公平、依法行政、市場有序、社會和諧的良好市場氛圍以適應加入GPA后的變化。尤其要對國內市場進行整合、統(tǒng)一，制定統(tǒng)一的采購制度，為建立統(tǒng)一的全國性市場奠定制度基礎；統(tǒng)一機構設置，為規(guī)范全國市場奠定組織基礎；提高各級地方政府的采購限額標準，并逐漸統(tǒng)一。
四要進一步加強企業(yè)能力建設。從總體利弊得失看，加入GPA對中國有積極的影響，但要把理論收益轉化為實際收益，還需要在企業(yè)層面做好多方面的工作。要針對不同產業(yè)面臨的形勢變化差異，認真研究分析，對不同產業(yè)設置不同的保護機制，給予有針對性的扶持或鼓勵措施。要加強信息服務和培訓，設立專門機構為企業(yè)提供有關培訓，幫助企業(yè)加深對政府采購的理解，了解國際政府采購市場的制度、慣例、程序和做法。同時，要對供應商給予必要的指導，對相關人員進行技術培訓和業(yè)務輔導，提高企業(yè)投標競標技巧，提高中標率。要健全相應的激勵機制，鼓勵那些具有競爭優(yōu)勢的產品和服務，積極進入國際政府采購市場。采取金融信貸、國外保險和擔保制度等政策手段，調動企業(yè)參與國際政府采購競爭的原動力和積極性。（作者系全國人大機關采購中心主任）
來源：中國政府采購報
