令人糾結(jié)的單一來(lái)源采購(gòu)申請(qǐng)
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發(fā)布日期：2013年06月20日
■ 汪泳
單一來(lái)源采購(gòu)方式的審批審核歷來(lái)都是財(cái)政部門(mén)比較頭疼和難以把握的問(wèn)題之一。究竟什么樣的條件和標(biāo)準(zhǔn)能作為審核單一來(lái)源采購(gòu)方式的依據(jù)？條件和標(biāo)準(zhǔn)是不是可以更明確、量化？
《政府采購(gòu)法》第31條規(guī)定了適用單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)的3種情形：只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額10%的。而現(xiàn)實(shí)中，采購(gòu)人申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)的理由大致可以劃分為六類(lèi)：保密類(lèi)、緊急采購(gòu)類(lèi)、項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套類(lèi)、特定條件類(lèi)、項(xiàng)目特殊復(fù)雜類(lèi)、經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)采購(gòu)方式類(lèi)。
保密項(xiàng)目也需體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性
《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有將保密項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理范疇。以保密為由申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)方式似乎理所當(dāng)然。筆者認(rèn)為，對(duì)此類(lèi)申請(qǐng)因分情況來(lái)判斷。
首先要分析項(xiàng)目的保密要求，鑒別是屬于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)的項(xiàng)目還是可以掛網(wǎng)公開(kāi)項(xiàng)目名稱，而項(xiàng)目細(xì)節(jié)屬于保密范疇。對(duì)于后者，筆者認(rèn)為可以公開(kāi)招標(biāo)，只是要和投標(biāo)供應(yīng)商簽訂保密協(xié)議。
而對(duì)于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)不適宜公開(kāi)招標(biāo)的保密項(xiàng)目，要分析符合資格要求的供應(yīng)商數(shù)量再酌情審批。因?yàn)楸Ｃ茼?xiàng)目并不等同于單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目，如果符合涉密要求的供應(yīng)商是唯一的，則構(gòu)成單一來(lái)源采購(gòu)的條件，反之則不然。如果符合涉密要求的供應(yīng)商并非是唯一的，那么財(cái)政部門(mén)可以批準(zhǔn)采用非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式或直接由采購(gòu)單位自行采購(gòu)。因?yàn)榇祟?lèi)項(xiàng)目雖然不公開(kāi)但也必須體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)限定在符合保密要求的特定供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。
時(shí)間緊迫≠供應(yīng)商單一
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第31條規(guī)定，緊急采購(gòu)是單一來(lái)源采購(gòu)方式的適用情形之一。但《政府采購(gòu)法》第85條規(guī)定，對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法。這使得在實(shí)踐中，對(duì)應(yīng)急項(xiàng)目的政府采購(gòu)管理出現(xiàn)兩種不同的判斷依據(jù)。鑒于此，筆者建議有關(guān)部門(mén)制定明確應(yīng)急項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急項(xiàng)目政府采購(gòu)管理規(guī)定，明確應(yīng)急項(xiàng)目主要包括因自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件需緊急采購(gòu)的項(xiàng)目以及未列入年度計(jì)劃，因發(fā)生不可預(yù)見(jiàn)的事件，不宜采用招標(biāo)方式，需要緊急采購(gòu)的政府重點(diǎn)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確采購(gòu)人不能以項(xiàng)目配套所需、進(jìn)度要求或已列入年度計(jì)劃等為借口規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)或集中采購(gòu)。
需要指出的是，筆者認(rèn)為，無(wú)論是“嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)”項(xiàng)目，還是“不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的”項(xiàng)目，都是從緊急、突發(fā)、對(duì)采購(gòu)標(biāo)的存在極端緊迫需要等角度構(gòu)成單一來(lái)源采購(gòu)條件，并不意味著其符合條件的供應(yīng)商是唯一的。
“10%”不具可操作性
《政府采購(gòu)法》第31條第三款規(guī)定，必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額10%的，可以采用單一來(lái)源方式采購(gòu)。但筆者認(rèn)為，該條款對(duì)“10%”的限制并不具備可操作性，建議該款條件改為：采購(gòu)單位原先已向某供應(yīng)商采購(gòu)貨物或者服務(wù)，現(xiàn)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化或者由于需與現(xiàn)有貨物或者服務(wù)配套，在考慮到原先采購(gòu)能有效滿足采購(gòu)單位需要、擬采購(gòu)項(xiàng)目與原先采購(gòu)項(xiàng)目相比規(guī)模有限、價(jià)格合理且另選其他貨物或者服務(wù)代替不合適的情況下，采購(gòu)單位可以從原供應(yīng)商添購(gòu)。
就大型科研醫(yī)療設(shè)備、系統(tǒng)集成設(shè)備等采購(gòu)合同而言，在原供應(yīng)商替換配件、耗材或維修維護(hù)的情況下，更換供應(yīng)商會(huì)造成不兼容或不一致的困難；就工程采購(gòu)合同而言，如果現(xiàn)存合同的完成需要未預(yù)料到的額外工程，該額外工程既不能同主合同分開(kāi)又非常必需，只要該額外工程仍由原承包商完成且價(jià)格不超過(guò)原合同的一定金額；就服務(wù)采購(gòu)合同而言，實(shí)際上不能同主合同分離，且為主合同的完成所必需的、未曾預(yù)料到的額外服務(wù)，只要該額外服務(wù)的總價(jià)值不超過(guò)主合同價(jià)值的一定金額并且該額外合同仍然授予原服務(wù)提供者。
特定條件的兩種情形
此類(lèi)情形基本上可以分為兩種，一是采購(gòu)專(zhuān)利產(chǎn)品。此類(lèi)采購(gòu)標(biāo)的只能從某一供應(yīng)商或承包商獲得，或者某一供應(yīng)商或承包商擁有與采購(gòu)標(biāo)的相關(guān)的專(zhuān)利、專(zhuān)屬權(quán)，所以不存在其他合理選擇或替代物，并且因此不可能使用其他任何采購(gòu)方法。一是采購(gòu)設(shè)計(jì)競(jìng)賽或評(píng)選的產(chǎn)品。設(shè)計(jì)競(jìng)賽的獲勝者簽署合同的情況，只要該比賽是按照公開(kāi)邀請(qǐng)所有資格合格者都參加的方式公開(kāi)而有組織地進(jìn)行，并且比賽是由獨(dú)立的評(píng)判團(tuán)判定。
以“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”之名
事實(shí)上，單一來(lái)源采購(gòu)方式審批是財(cái)政部門(mén)的法定權(quán)限和責(zé)任，其他上級(jí)部門(mén)或同級(jí)部門(mén)無(wú)權(quán)越權(quán)審批。而在實(shí)際操作中，采購(gòu)人以“已經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”之名申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)的情況并不少見(jiàn)。為此，一些地方將由上級(jí)部門(mén)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織，財(cái)政部門(mén)參與并提出意見(jiàn)的書(shū)面會(huì)議紀(jì)要被納入單一來(lái)源采購(gòu)方式審批的考慮因素，但財(cái)政部門(mén)同級(jí)部門(mén)的文件或者會(huì)議紀(jì)要一般不被接受，非書(shū)面文件和紀(jì)要同樣不被接受。2009年，深圳市委、深圳市人民政府《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定>的通知》第十一條第一款規(guī)定，不得借請(qǐng)示上級(jí)之名規(guī)避責(zé)任，尤其不得將政府建設(shè)工程直接發(fā)包和標(biāo)段劃分、確定政府采購(gòu)特定條件的具體個(gè)案?jìng)€(gè)案提交市（區(qū)）政府常務(wù)會(huì)或市長(zhǎng)（區(qū)長(zhǎng)、主任）辦公會(huì)討論決定。
公開(kāi)招標(biāo)失敗是對(duì)市場(chǎng)的一種檢驗(yàn)
此類(lèi)申請(qǐng)?jiān)趯?shí)踐中較常遇見(jiàn)，但《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有將其納入單一來(lái)源采購(gòu)方式的適用情形。筆者認(rèn)為，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)檢驗(yàn)，特定項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他供應(yīng)商能夠并且愿意投標(biāo)的，可以認(rèn)為該項(xiàng)目可以采取單一來(lái)源采購(gòu)方式，但應(yīng)組織專(zhuān)家對(duì)采購(gòu)技術(shù)參數(shù)、供應(yīng)商資質(zhì)要求和招標(biāo)文件進(jìn)行重新審核分析。
（作者單位：深圳市財(cái)政委員會(huì)）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
單一來(lái)源采購(gòu)方式的審批審核歷來(lái)都是財(cái)政部門(mén)比較頭疼和難以把握的問(wèn)題之一。究竟什么樣的條件和標(biāo)準(zhǔn)能作為審核單一來(lái)源采購(gòu)方式的依據(jù)？條件和標(biāo)準(zhǔn)是不是可以更明確、量化？
《政府采購(gòu)法》第31條規(guī)定了適用單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)的3種情形：只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額10%的。而現(xiàn)實(shí)中，采購(gòu)人申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)的理由大致可以劃分為六類(lèi)：保密類(lèi)、緊急采購(gòu)類(lèi)、項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套類(lèi)、特定條件類(lèi)、項(xiàng)目特殊復(fù)雜類(lèi)、經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)采購(gòu)方式類(lèi)。
保密項(xiàng)目也需體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性
《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有將保密項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理范疇。以保密為由申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)方式似乎理所當(dāng)然。筆者認(rèn)為，對(duì)此類(lèi)申請(qǐng)因分情況來(lái)判斷。
首先要分析項(xiàng)目的保密要求，鑒別是屬于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)的項(xiàng)目還是可以掛網(wǎng)公開(kāi)項(xiàng)目名稱，而項(xiàng)目細(xì)節(jié)屬于保密范疇。對(duì)于后者，筆者認(rèn)為可以公開(kāi)招標(biāo)，只是要和投標(biāo)供應(yīng)商簽訂保密協(xié)議。
而對(duì)于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)不適宜公開(kāi)招標(biāo)的保密項(xiàng)目，要分析符合資格要求的供應(yīng)商數(shù)量再酌情審批。因?yàn)楸Ｃ茼?xiàng)目并不等同于單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目，如果符合涉密要求的供應(yīng)商是唯一的，則構(gòu)成單一來(lái)源采購(gòu)的條件，反之則不然。如果符合涉密要求的供應(yīng)商并非是唯一的，那么財(cái)政部門(mén)可以批準(zhǔn)采用非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式或直接由采購(gòu)單位自行采購(gòu)。因?yàn)榇祟?lèi)項(xiàng)目雖然不公開(kāi)但也必須體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)限定在符合保密要求的特定供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。
時(shí)間緊迫≠供應(yīng)商單一
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第31條規(guī)定，緊急采購(gòu)是單一來(lái)源采購(gòu)方式的適用情形之一。但《政府采購(gòu)法》第85條規(guī)定，對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法。這使得在實(shí)踐中，對(duì)應(yīng)急項(xiàng)目的政府采購(gòu)管理出現(xiàn)兩種不同的判斷依據(jù)。鑒于此，筆者建議有關(guān)部門(mén)制定明確應(yīng)急項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急項(xiàng)目政府采購(gòu)管理規(guī)定，明確應(yīng)急項(xiàng)目主要包括因自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件需緊急采購(gòu)的項(xiàng)目以及未列入年度計(jì)劃，因發(fā)生不可預(yù)見(jiàn)的事件，不宜采用招標(biāo)方式，需要緊急采購(gòu)的政府重點(diǎn)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確采購(gòu)人不能以項(xiàng)目配套所需、進(jìn)度要求或已列入年度計(jì)劃等為借口規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)或集中采購(gòu)。
需要指出的是，筆者認(rèn)為，無(wú)論是“嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)”項(xiàng)目，還是“不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的”項(xiàng)目，都是從緊急、突發(fā)、對(duì)采購(gòu)標(biāo)的存在極端緊迫需要等角度構(gòu)成單一來(lái)源采購(gòu)條件，并不意味著其符合條件的供應(yīng)商是唯一的。
“10%”不具可操作性
《政府采購(gòu)法》第31條第三款規(guī)定，必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額10%的，可以采用單一來(lái)源方式采購(gòu)。但筆者認(rèn)為，該條款對(duì)“10%”的限制并不具備可操作性，建議該款條件改為：采購(gòu)單位原先已向某供應(yīng)商采購(gòu)貨物或者服務(wù)，現(xiàn)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化或者由于需與現(xiàn)有貨物或者服務(wù)配套，在考慮到原先采購(gòu)能有效滿足采購(gòu)單位需要、擬采購(gòu)項(xiàng)目與原先采購(gòu)項(xiàng)目相比規(guī)模有限、價(jià)格合理且另選其他貨物或者服務(wù)代替不合適的情況下，采購(gòu)單位可以從原供應(yīng)商添購(gòu)。
就大型科研醫(yī)療設(shè)備、系統(tǒng)集成設(shè)備等采購(gòu)合同而言，在原供應(yīng)商替換配件、耗材或維修維護(hù)的情況下，更換供應(yīng)商會(huì)造成不兼容或不一致的困難；就工程采購(gòu)合同而言，如果現(xiàn)存合同的完成需要未預(yù)料到的額外工程，該額外工程既不能同主合同分開(kāi)又非常必需，只要該額外工程仍由原承包商完成且價(jià)格不超過(guò)原合同的一定金額；就服務(wù)采購(gòu)合同而言，實(shí)際上不能同主合同分離，且為主合同的完成所必需的、未曾預(yù)料到的額外服務(wù)，只要該額外服務(wù)的總價(jià)值不超過(guò)主合同價(jià)值的一定金額并且該額外合同仍然授予原服務(wù)提供者。
特定條件的兩種情形
此類(lèi)情形基本上可以分為兩種，一是采購(gòu)專(zhuān)利產(chǎn)品。此類(lèi)采購(gòu)標(biāo)的只能從某一供應(yīng)商或承包商獲得，或者某一供應(yīng)商或承包商擁有與采購(gòu)標(biāo)的相關(guān)的專(zhuān)利、專(zhuān)屬權(quán)，所以不存在其他合理選擇或替代物，并且因此不可能使用其他任何采購(gòu)方法。一是采購(gòu)設(shè)計(jì)競(jìng)賽或評(píng)選的產(chǎn)品。設(shè)計(jì)競(jìng)賽的獲勝者簽署合同的情況，只要該比賽是按照公開(kāi)邀請(qǐng)所有資格合格者都參加的方式公開(kāi)而有組織地進(jìn)行，并且比賽是由獨(dú)立的評(píng)判團(tuán)判定。
以“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”之名
事實(shí)上，單一來(lái)源采購(gòu)方式審批是財(cái)政部門(mén)的法定權(quán)限和責(zé)任，其他上級(jí)部門(mén)或同級(jí)部門(mén)無(wú)權(quán)越權(quán)審批。而在實(shí)際操作中，采購(gòu)人以“已經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”之名申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)的情況并不少見(jiàn)。為此，一些地方將由上級(jí)部門(mén)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織，財(cái)政部門(mén)參與并提出意見(jiàn)的書(shū)面會(huì)議紀(jì)要被納入單一來(lái)源采購(gòu)方式審批的考慮因素，但財(cái)政部門(mén)同級(jí)部門(mén)的文件或者會(huì)議紀(jì)要一般不被接受，非書(shū)面文件和紀(jì)要同樣不被接受。2009年，深圳市委、深圳市人民政府《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定>的通知》第十一條第一款規(guī)定，不得借請(qǐng)示上級(jí)之名規(guī)避責(zé)任，尤其不得將政府建設(shè)工程直接發(fā)包和標(biāo)段劃分、確定政府采購(gòu)特定條件的具體個(gè)案?jìng)€(gè)案提交市（區(qū)）政府常務(wù)會(huì)或市長(zhǎng)（區(qū)長(zhǎng)、主任）辦公會(huì)討論決定。
公開(kāi)招標(biāo)失敗是對(duì)市場(chǎng)的一種檢驗(yàn)
此類(lèi)申請(qǐng)?jiān)趯?shí)踐中較常遇見(jiàn)，但《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有將其納入單一來(lái)源采購(gòu)方式的適用情形。筆者認(rèn)為，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)檢驗(yàn)，特定項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他供應(yīng)商能夠并且愿意投標(biāo)的，可以認(rèn)為該項(xiàng)目可以采取單一來(lái)源采購(gòu)方式，但應(yīng)組織專(zhuān)家對(duì)采購(gòu)技術(shù)參數(shù)、供應(yīng)商資質(zhì)要求和招標(biāo)文件進(jìn)行重新審核分析。
（作者單位：深圳市財(cái)政委員會(huì)）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
