工程咨詢服務行業(yè)面臨問題與政策建議
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發(fā)布日期：2013年05月13日
經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)工程，主要包括住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管的房屋建筑和市政工程；交通運輸部門主管的鐵路、公路、水運、民用航空工程；水利部門主管的水利工程以及國土資源部門主管的地質(zhì)災害防治工程和環(huán)境保護部門主管的環(huán)境治理保護及清潔能源工程等。筆者作為從事工程咨詢服務的監(jiān)理方、招標投標代理人、建設(shè)工程概預算編制和工程結(jié)算審核的造價咨詢服務人，在本文中提出了行業(yè)目前面臨的一些困惑和問題，分析原因并提出相關(guān)建議，希望借此文能對政府部門改進相關(guān)工作有一定參考意義。
一、多部門分頭管理造成對企業(yè)的重復管理，需明確一個主管牽頭部門
工程咨詢行業(yè)不論是企業(yè)還是個人，都需按要求取得經(jīng)審查核準的前置性專業(yè)技術(shù)資格。在上述不同的行業(yè)部門，其建成的工程項目的外型形態(tài)和用途雖然都不同，但其建設(shè)中的基本原材料（如砂、石、水泥、鋼材）和建設(shè)施工中的程序，在操作要求的基本規(guī)律上是一致的，都應屬于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的通用型民用建設(shè)工程。對不同部門之間的某些專業(yè)上的深化和特殊要求，也可以通過增加補充專項規(guī)定和“繼續(xù)教育”的培訓來不斷充實、完善和提高。
尤其是國家實行大部制改革以來，國家發(fā)展改革委、交通運輸部、水利部以及住建部、工信部都各自審核考試和管理工程監(jiān)理、工程招標代理、工程造價咨詢等企業(yè)資質(zhì)和個人的注冊監(jiān)理工程師、注冊造價工程師、注冊咨詢工程師、設(shè)備監(jiān)理師、招標師等。那么，對于一個跨行業(yè)的執(zhí)業(yè)企業(yè)和個人，就需要到五、六個主管部門去申請資質(zhì)，重復進行同一種注冊執(zhí)業(yè)資格證書的考試。每個企業(yè)的組織申報和個人要進行20次至30次執(zhí)業(yè)考試，考試內(nèi)容雷同，基本屬于通用工程技術(shù)知識。這樣，不同的主管部門分別組織同樣的考試，浪費了大量的人力和時間。
總體來講，建設(shè)工程招標代理、工程監(jiān)理和工程造價咨詢都應是建設(shè)項目管理全過程中的一部分，每個階段都有符合法定要求的招標師、注冊監(jiān)理工程師、注冊造價工程師等，就能夠從事建設(shè)項目全過程的管理服務，都屬于工程咨詢師的范疇，不必再去專門設(shè)立工程咨詢師。
以上涉及的建設(shè)工程監(jiān)理、工程造價咨詢業(yè)的發(fā)展，建設(shè)工程的招投標代理工作都屬于現(xiàn)在擴大內(nèi)需、加速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的前沿工作，都是國家發(fā)展改革委負責統(tǒng)籌的范疇。
我們建議，除財政部61號令《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》及人力資源和社會保障部對工程專業(yè)技術(shù)人員的技術(shù)職稱和各種執(zhí)業(yè)資格證書的管理外，其他工程建設(shè)相關(guān)執(zhí)業(yè)企業(yè)資格和從業(yè)個人的執(zhí)業(yè)上崗資格都應由國務院指定國家發(fā)展改革委統(tǒng)一牽頭考試和管理工作，并制定出統(tǒng)一的行政法規(guī)，而由相關(guān)的組成部門（如住建部、水利部、交通運輸部、工信部、國土資源部、環(huán)保部）據(jù)此制定相關(guān)的部門規(guī)章，在統(tǒng)一指揮下相互協(xié)調(diào)，有序進行管理操作。
二、建議國家盡早出臺《中華人民共和國工程建設(shè)法》
1997年經(jīng)第八屆全國人大批準，又經(jīng)2011年十一屆人大修改的《中華人民共和國建筑法》對我國的各類房屋建筑工程中發(fā)承包方及工程監(jiān)理三方的法定關(guān)系定位，和工程的質(zhì)量、安全管理起到了非常重要的保障作用。但該《建筑法》僅僅涉及房建工程，而不涉及其他建設(shè)相關(guān)部門管理的建設(shè)工程。
當前改革開放進入深水區(qū)，現(xiàn)今又以擴大內(nèi)需為主，進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，涉及房建、公路、港航、鐵路、水利工程、地質(zhì)災害防治工程、環(huán)境治理和清潔能源工程，而不僅僅是房屋建筑工程。這七個工程專業(yè)方面的建設(shè)項目，它們都需要一些工程咨詢服務企業(yè)參與進來，為其提供中介服務。這就更需要一部類似房建工程的“建筑法”，又能涵蓋所有建設(shè)行業(yè)的《中華人民共和國工程建設(shè)法》來統(tǒng)一和規(guī)范更大范圍內(nèi)的建設(shè)工程。如果有了《中華人民共和國工程建設(shè)法》，由國務院指定某一部門牽頭負責，并指導和協(xié)調(diào)上述六個國務院組成部門的相關(guān)工作，不但可以避免政出多門，也符合2012年黨中央經(jīng)濟工作會議精神“減少審批簡化程序、降低交易成本”和“謀劃發(fā)展與改革，要讓群眾受惠”的要求。
三、建議將建設(shè)工程中介服務企業(yè)劃歸國家發(fā)展改革委主管，并將其歸入國家扶持的小微型企業(yè)中，納入為風投機構(gòu)和成長型、科技型小微企業(yè)搭建的投融資合作平臺中《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》中明確規(guī)定了中小企業(yè)的劃分標準，也包括：制定對中小企業(yè)的政策；對全國中小企業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃；對全國中小企業(yè)工作的綜合協(xié)調(diào)、指導和服務及確定扶持重點，引導鼓勵中小企業(yè)發(fā)展，由國務院直接負責等。但是《國務院關(guān)于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]36號）規(guī)定：領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在工業(yè)和信息化部。2011年6月18日，《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》（工信部聯(lián)企業(yè)[2011]300號）明確，將建設(shè)工程中介技術(shù)服務方歸為“其他未列明行業(yè)”。工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部的主要職能與國家建設(shè)工程管理關(guān)聯(lián)不大，因此，不適宜管理建設(shè)工程中介技術(shù)服務企業(yè)。
以工程監(jiān)理為主的建設(shè)項目管理工作對于施工現(xiàn)場的管理執(zhí)法要求嚴、精力付出大，地下工程隱蔽環(huán)節(jié)操作風險大、加班加點多，加班費用也就相應增加，但利潤少，工程監(jiān)理費僅為工程項目造價總額的1%～2%。因此建議建設(shè)項目管理企業(yè)要單獨立項。另外，目前建設(shè)工程領(lǐng)域的行業(yè)組成是“兩頭大、中間小”，即普通勞動群體和農(nóng)民工人數(shù)眾多，但占有的經(jīng)濟份量小；而開發(fā)企業(yè)人數(shù)雖少，但占有的經(jīng)濟份量大。建設(shè)工程技術(shù)服務業(yè)的中、高級職稱人員多，但工資低、費用大、利潤更少。這種“兩頭大、中間小”的啞鈴式結(jié)構(gòu)很不利于經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為發(fā)展建設(shè)工程技術(shù)服務業(yè)，筆者提出以下四點建議：
一是建議將建設(shè)工程技術(shù)服務企業(yè)劃分為小型、微型企業(yè)，具體標準為：從業(yè)人員數(shù)量在500人以下，或營業(yè)收入在5000萬元以下為小型企業(yè)；從業(yè)人員數(shù)量在300人以下，或營業(yè)收入在3000萬元以下為微型企業(yè)。
二是關(guān)于中、小、微型企業(yè)的歸口管理問題。建議不再劃歸工業(yè)信息化部，應由國家發(fā)展改革委牽頭管理。建議撤銷工信部中小企業(yè)司，在國家發(fā)展改革委設(shè)立“中小企業(yè)發(fā)展局”，并將中國中小企業(yè)發(fā)展促進中心劃歸國家發(fā)展改革委。
三是建議國家對于一些講誠信、有技術(shù)實力的建設(shè)項目管理公司進行試點，使其成為建設(shè)項目“代建制”一方。這些企業(yè)在經(jīng)濟能力上是屬于小微企業(yè)，但可以通過代建制項目的實踐考驗，支持那些真正做到誠信第一、技術(shù)過硬、業(yè)績良好、健康成長的技術(shù)中介服務企業(yè)做強做大。
四是建議從政策上適當提高技術(shù)中介服務行業(yè)的取費標準。
四、其他政策建議
1．建議修改《中央投資項目招標代理資格管理辦法》，擴大強制招標的范圍。對于開發(fā)商、礦山老板等各種發(fā)包商或國外投資商的建設(shè)項目，應納入統(tǒng)一的招標范圍，其招標代理資格由國家發(fā)展改革委統(tǒng)一審核認定。
2．建議修訂建設(shè)部第158號《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》。一是除了該規(guī)定附表1即專業(yè)資質(zhì)注冊監(jiān)理工程師人數(shù)配備表中的14個專業(yè)外，增加國土資源部主管的“地質(zhì)災害防治工程”和環(huán)保部主管的“環(huán)境治理清潔能源工程”，共計16個專業(yè)。二是建議已經(jīng)具有五個甲級監(jiān)理資質(zhì)的企業(yè)即可認定為甲級綜合資質(zhì)。
3．建議將《工程咨詢單位資格認定辦法》、《工程造價咨詢管理辦法》等進行梳理整合。一是關(guān)于工程造價咨詢單位資格認定和從業(yè)人員資格認定，建議由國家發(fā)展改革委牽頭主管和審核批準，并由國務院制定統(tǒng)一的行政法規(guī)進行監(jiān)督控制。二是由國務院確定某部門來代表國務院來牽頭并協(xié)調(diào)其他相關(guān)組成部門（如水利部、交通運輸部、工信部等）相互配合，來進行相關(guān)專業(yè)的工程造價咨詢業(yè)務的操作管理工作，改變各自為政、部門封閉管理的現(xiàn)狀。三是建議修改國家發(fā)展改革委第29號令《工程咨詢單位資格認定辦法》第三章第十三條關(guān)于工程咨詢專業(yè)的劃分。原規(guī)定劃分為三十一個專業(yè)，過分繁瑣和細化，不符合減少審批、簡化程序的原則。
4.對建設(shè)工程的質(zhì)量、安全的要求和基本操作規(guī)則不能變。在建設(shè)工程領(lǐng)域，我國從1988年就引進FIDIC條款而開始實施建設(shè)工程質(zhì)量管理；2000年，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務院第279號令）頒布實施。該條例明確了建設(shè)項目應由建設(shè)單位全面負責，監(jiān)理單位控制，設(shè)計、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的三級質(zhì)量保證體系，即形成“政府監(jiān)督、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢”的三角關(guān)系。2003年，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（國務院第393號令）頒布實施?，F(xiàn)在，國務院的相關(guān)組成部門及各省、市對應的管理部門，雖然其管理范圍及名稱有調(diào)整，但對安全生產(chǎn)的管理力度卻只能加強而不能削弱。
要實現(xiàn)建設(shè)工程領(lǐng)域的持續(xù)科學發(fā)展，必須堅決貫徹實施好這兩部重要法規(guī)和建設(shè)工程三級質(zhì)量安全操作責任關(guān)系，正視行業(yè)現(xiàn)存問題并及時進行調(diào)整和完善，如此才能在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢復雜多變的情況下，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。
來源：招標采購管理
一、多部門分頭管理造成對企業(yè)的重復管理，需明確一個主管牽頭部門
工程咨詢行業(yè)不論是企業(yè)還是個人，都需按要求取得經(jīng)審查核準的前置性專業(yè)技術(shù)資格。在上述不同的行業(yè)部門，其建成的工程項目的外型形態(tài)和用途雖然都不同，但其建設(shè)中的基本原材料（如砂、石、水泥、鋼材）和建設(shè)施工中的程序，在操作要求的基本規(guī)律上是一致的，都應屬于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的通用型民用建設(shè)工程。對不同部門之間的某些專業(yè)上的深化和特殊要求，也可以通過增加補充專項規(guī)定和“繼續(xù)教育”的培訓來不斷充實、完善和提高。
尤其是國家實行大部制改革以來，國家發(fā)展改革委、交通運輸部、水利部以及住建部、工信部都各自審核考試和管理工程監(jiān)理、工程招標代理、工程造價咨詢等企業(yè)資質(zhì)和個人的注冊監(jiān)理工程師、注冊造價工程師、注冊咨詢工程師、設(shè)備監(jiān)理師、招標師等。那么，對于一個跨行業(yè)的執(zhí)業(yè)企業(yè)和個人，就需要到五、六個主管部門去申請資質(zhì)，重復進行同一種注冊執(zhí)業(yè)資格證書的考試。每個企業(yè)的組織申報和個人要進行20次至30次執(zhí)業(yè)考試，考試內(nèi)容雷同，基本屬于通用工程技術(shù)知識。這樣，不同的主管部門分別組織同樣的考試，浪費了大量的人力和時間。
總體來講，建設(shè)工程招標代理、工程監(jiān)理和工程造價咨詢都應是建設(shè)項目管理全過程中的一部分，每個階段都有符合法定要求的招標師、注冊監(jiān)理工程師、注冊造價工程師等，就能夠從事建設(shè)項目全過程的管理服務，都屬于工程咨詢師的范疇，不必再去專門設(shè)立工程咨詢師。
以上涉及的建設(shè)工程監(jiān)理、工程造價咨詢業(yè)的發(fā)展，建設(shè)工程的招投標代理工作都屬于現(xiàn)在擴大內(nèi)需、加速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的前沿工作，都是國家發(fā)展改革委負責統(tǒng)籌的范疇。
我們建議，除財政部61號令《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》及人力資源和社會保障部對工程專業(yè)技術(shù)人員的技術(shù)職稱和各種執(zhí)業(yè)資格證書的管理外，其他工程建設(shè)相關(guān)執(zhí)業(yè)企業(yè)資格和從業(yè)個人的執(zhí)業(yè)上崗資格都應由國務院指定國家發(fā)展改革委統(tǒng)一牽頭考試和管理工作，并制定出統(tǒng)一的行政法規(guī)，而由相關(guān)的組成部門（如住建部、水利部、交通運輸部、工信部、國土資源部、環(huán)保部）據(jù)此制定相關(guān)的部門規(guī)章，在統(tǒng)一指揮下相互協(xié)調(diào)，有序進行管理操作。
二、建議國家盡早出臺《中華人民共和國工程建設(shè)法》
1997年經(jīng)第八屆全國人大批準，又經(jīng)2011年十一屆人大修改的《中華人民共和國建筑法》對我國的各類房屋建筑工程中發(fā)承包方及工程監(jiān)理三方的法定關(guān)系定位，和工程的質(zhì)量、安全管理起到了非常重要的保障作用。但該《建筑法》僅僅涉及房建工程，而不涉及其他建設(shè)相關(guān)部門管理的建設(shè)工程。
當前改革開放進入深水區(qū)，現(xiàn)今又以擴大內(nèi)需為主，進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，涉及房建、公路、港航、鐵路、水利工程、地質(zhì)災害防治工程、環(huán)境治理和清潔能源工程，而不僅僅是房屋建筑工程。這七個工程專業(yè)方面的建設(shè)項目，它們都需要一些工程咨詢服務企業(yè)參與進來，為其提供中介服務。這就更需要一部類似房建工程的“建筑法”，又能涵蓋所有建設(shè)行業(yè)的《中華人民共和國工程建設(shè)法》來統(tǒng)一和規(guī)范更大范圍內(nèi)的建設(shè)工程。如果有了《中華人民共和國工程建設(shè)法》，由國務院指定某一部門牽頭負責，并指導和協(xié)調(diào)上述六個國務院組成部門的相關(guān)工作，不但可以避免政出多門，也符合2012年黨中央經(jīng)濟工作會議精神“減少審批簡化程序、降低交易成本”和“謀劃發(fā)展與改革，要讓群眾受惠”的要求。
三、建議將建設(shè)工程中介服務企業(yè)劃歸國家發(fā)展改革委主管，并將其歸入國家扶持的小微型企業(yè)中，納入為風投機構(gòu)和成長型、科技型小微企業(yè)搭建的投融資合作平臺中《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》中明確規(guī)定了中小企業(yè)的劃分標準，也包括：制定對中小企業(yè)的政策；對全國中小企業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃；對全國中小企業(yè)工作的綜合協(xié)調(diào)、指導和服務及確定扶持重點，引導鼓勵中小企業(yè)發(fā)展，由國務院直接負責等。但是《國務院關(guān)于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]36號）規(guī)定：領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在工業(yè)和信息化部。2011年6月18日，《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》（工信部聯(lián)企業(yè)[2011]300號）明確，將建設(shè)工程中介技術(shù)服務方歸為“其他未列明行業(yè)”。工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部的主要職能與國家建設(shè)工程管理關(guān)聯(lián)不大，因此，不適宜管理建設(shè)工程中介技術(shù)服務企業(yè)。
以工程監(jiān)理為主的建設(shè)項目管理工作對于施工現(xiàn)場的管理執(zhí)法要求嚴、精力付出大，地下工程隱蔽環(huán)節(jié)操作風險大、加班加點多，加班費用也就相應增加，但利潤少，工程監(jiān)理費僅為工程項目造價總額的1%～2%。因此建議建設(shè)項目管理企業(yè)要單獨立項。另外，目前建設(shè)工程領(lǐng)域的行業(yè)組成是“兩頭大、中間小”，即普通勞動群體和農(nóng)民工人數(shù)眾多，但占有的經(jīng)濟份量小；而開發(fā)企業(yè)人數(shù)雖少，但占有的經(jīng)濟份量大。建設(shè)工程技術(shù)服務業(yè)的中、高級職稱人員多，但工資低、費用大、利潤更少。這種“兩頭大、中間小”的啞鈴式結(jié)構(gòu)很不利于經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為發(fā)展建設(shè)工程技術(shù)服務業(yè)，筆者提出以下四點建議：
一是建議將建設(shè)工程技術(shù)服務企業(yè)劃分為小型、微型企業(yè)，具體標準為：從業(yè)人員數(shù)量在500人以下，或營業(yè)收入在5000萬元以下為小型企業(yè)；從業(yè)人員數(shù)量在300人以下，或營業(yè)收入在3000萬元以下為微型企業(yè)。
二是關(guān)于中、小、微型企業(yè)的歸口管理問題。建議不再劃歸工業(yè)信息化部，應由國家發(fā)展改革委牽頭管理。建議撤銷工信部中小企業(yè)司，在國家發(fā)展改革委設(shè)立“中小企業(yè)發(fā)展局”，并將中國中小企業(yè)發(fā)展促進中心劃歸國家發(fā)展改革委。
三是建議國家對于一些講誠信、有技術(shù)實力的建設(shè)項目管理公司進行試點，使其成為建設(shè)項目“代建制”一方。這些企業(yè)在經(jīng)濟能力上是屬于小微企業(yè)，但可以通過代建制項目的實踐考驗，支持那些真正做到誠信第一、技術(shù)過硬、業(yè)績良好、健康成長的技術(shù)中介服務企業(yè)做強做大。
四是建議從政策上適當提高技術(shù)中介服務行業(yè)的取費標準。
四、其他政策建議
1．建議修改《中央投資項目招標代理資格管理辦法》，擴大強制招標的范圍。對于開發(fā)商、礦山老板等各種發(fā)包商或國外投資商的建設(shè)項目，應納入統(tǒng)一的招標范圍，其招標代理資格由國家發(fā)展改革委統(tǒng)一審核認定。
2．建議修訂建設(shè)部第158號《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》。一是除了該規(guī)定附表1即專業(yè)資質(zhì)注冊監(jiān)理工程師人數(shù)配備表中的14個專業(yè)外，增加國土資源部主管的“地質(zhì)災害防治工程”和環(huán)保部主管的“環(huán)境治理清潔能源工程”，共計16個專業(yè)。二是建議已經(jīng)具有五個甲級監(jiān)理資質(zhì)的企業(yè)即可認定為甲級綜合資質(zhì)。
3．建議將《工程咨詢單位資格認定辦法》、《工程造價咨詢管理辦法》等進行梳理整合。一是關(guān)于工程造價咨詢單位資格認定和從業(yè)人員資格認定，建議由國家發(fā)展改革委牽頭主管和審核批準，并由國務院制定統(tǒng)一的行政法規(guī)進行監(jiān)督控制。二是由國務院確定某部門來代表國務院來牽頭并協(xié)調(diào)其他相關(guān)組成部門（如水利部、交通運輸部、工信部等）相互配合，來進行相關(guān)專業(yè)的工程造價咨詢業(yè)務的操作管理工作，改變各自為政、部門封閉管理的現(xiàn)狀。三是建議修改國家發(fā)展改革委第29號令《工程咨詢單位資格認定辦法》第三章第十三條關(guān)于工程咨詢專業(yè)的劃分。原規(guī)定劃分為三十一個專業(yè)，過分繁瑣和細化，不符合減少審批、簡化程序的原則。
4.對建設(shè)工程的質(zhì)量、安全的要求和基本操作規(guī)則不能變。在建設(shè)工程領(lǐng)域，我國從1988年就引進FIDIC條款而開始實施建設(shè)工程質(zhì)量管理；2000年，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務院第279號令）頒布實施。該條例明確了建設(shè)項目應由建設(shè)單位全面負責，監(jiān)理單位控制，設(shè)計、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的三級質(zhì)量保證體系，即形成“政府監(jiān)督、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢”的三角關(guān)系。2003年，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（國務院第393號令）頒布實施?，F(xiàn)在，國務院的相關(guān)組成部門及各省、市對應的管理部門，雖然其管理范圍及名稱有調(diào)整，但對安全生產(chǎn)的管理力度卻只能加強而不能削弱。
要實現(xiàn)建設(shè)工程領(lǐng)域的持續(xù)科學發(fā)展，必須堅決貫徹實施好這兩部重要法規(guī)和建設(shè)工程三級質(zhì)量安全操作責任關(guān)系，正視行業(yè)現(xiàn)存問題并及時進行調(diào)整和完善，如此才能在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢復雜多變的情況下，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。
來源：招標采購管理
