我國政府采購制度改革已經進行了十幾年的探索，改革發(fā)展到今天，不能再像過去那樣只靠自下而上"大膽地試"、"大膽地闖"、"摸著石頭過河"這樣的辦法了，需要從全局和長遠利益考慮，加強總體改革思路的研究和設計，安排改革攻堅。在思路研究中，要對涉及政府采購制度改革的五個基本問題具有更加清晰的認識。
政采改革是行政改革組成部分
首先，從全球政府采購制度的發(fā)展來看，其本身就是強化政府職能的產物。政府采購制度最早出現(xiàn)于18世紀末的西方自由資本主義國家，在自由資本主義時期，市場是資源配置的絕對支配力量和方式，在亞當·斯密"看不見的手"原理的指引下，政府基本上不參與和干預國民經濟活動，政府采購的作用主要是加強財政支出管理，而且采購規(guī)模不大，對經濟和社會發(fā)展的影響也不大。
20世紀30年代的世界經濟危機爆發(fā)以后，自由市場經濟國家開始意識到市場不是萬能的，"凱思斯理論"得到承認和應用，各國開始改變絕對自由放任的傳統(tǒng)做法，采取國家干預經濟的政策，并將財政政策作為主要手段，即通過擴大采購支出、優(yōu)化支出結構調節(jié)宏觀經濟。
為此，西方國家紛紛在政府中設立專司采購的部門或機構，到20世紀70年代，在西方主要的發(fā)達國家采購職能逐步成為獨立的政府職能。
其次，從我國政府采購的目標來看，政府采購是政府行政的重要內容。政府采購要實現(xiàn)的目標概括起來包括提高財政資金使用效益、反腐倡廉和調控國民經濟發(fā)展三大目標。調控國民經濟發(fā)展又包括支持少數民族地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和民族產業(yè)發(fā)展，扶持中小企業(yè)和高科技產業(yè)，促進節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新，等等。這些都是國家意志的體現(xiàn)，是政府行政的重要內容。
再次，從我國政府采購制度改革的實踐來看，改革涉及到所有的政府部門及相關領域，將會帶來思想觀念的改變、政府機構職能的改變、權力和利益分配格局的改變，而這些都會帶來政府機構行政運行方式的變化。
改革的推進需要對包括制度結構和管理執(zhí)行的組織體制、工作網絡進行改革與創(chuàng)新，尤其需要對政府采購的管理體制進行改革，這種涉及多部門利益權力重新分配的管理體制改革必須要上升到國家層面才能推動，如果僅僅將政府采購局限于財政管理體制改革的一項內容，已經無法從根本上解決改革的"瓶頸"問題。
應該將政府采購制度改革置于我國的政府行政管理改革的大框架之中，從更高層次規(guī)劃設計政府采購制度改革的總體思路。
應再次明確以集中采購為主、分散采購為輔
政府采購制度改革一個主導性的特征就是強調集中，集中采購是政府采購制度改革的一個核心理念，這樣一個原理如果落實到制度層面，就是要在總體框架下堅持集中采購，不能為滿足特定部門的特殊利益而把集中采購再拆分，弄成部門的、單位的，那就背離了政府采購制度改革的既定方向。充分發(fā)揮政府采購的規(guī)模優(yōu)勢是實現(xiàn)政府采購各項目標的基礎和保證。實行規(guī)模采購可以更好地發(fā)揮市場競爭機制的作用，以最優(yōu)惠的價格獲得最好的貨物或服務，最大限度地發(fā)揮財政資金的效益和效率；實行規(guī)模采購便于監(jiān)管部門和社會各界對采購活動的監(jiān)督，有效地避免以權謀私行為的發(fā)生，更好地保證政府采購"三公"原則的落實，促進社會的公平正義；實行規(guī)模采購可以促使國家經濟調控目標更好地實現(xiàn)，20世紀80年代，美國政府為了扶持飛機制造、電信、電子等行業(yè)的發(fā)展，大批量采購這些行業(yè)的產品，這些行業(yè)大公司一半以上的業(yè)務來自政府采購，從而直接支持了這些高科技行業(yè)的迅速發(fā)展。集中采購的組織形式正是實現(xiàn)政府采購規(guī)模優(yōu)勢的必要手段，因此，我國政府采購模式應該回歸推行政府采購制度初期的思路設計，采用集中和分散相結合、以集中為主的模式。
工程采購應實質納入政采范圍
政府采購的范圍包括貨物、工程和服務，在世人看來這已經是無須爭論的問題了，世貿組織《政府采購協(xié)議》（以下稱GPA）及世界各國和地區(qū)有關政府采購的法規(guī)都作出了明確的界定，已被國際社會廣泛認可。我國《政府采購法》雖然在第二條中把工程采購列入政府采購范圍，但在第四條中又規(guī)定政府采購工程進行招投標的適用《招標投標法》。結果法律賦予財政部門對政府采購的監(jiān)管職責不能涉足工程招標采購領域，政府工程招投標分別由發(fā)改委、工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等部門實施監(jiān)督，這實際上是將工程采購排除在政府采購范圍之外。巨大的政府工程投資是調控社會經濟發(fā)展至關重要的一個方面，將其排除在政府采購規(guī)制范圍之外，必然大大降低政府采購的宏觀調控功能，影響政府采購目標的實現(xiàn)，這也是我國加入GPA談判中各參加方所不能接受的。工程采購不納入政府采購范圍，政府采購制度就不會完善，在政府采購制度改革思路設計中應將貨物、工程和服務全部納入政府采購范圍，以統(tǒng)一的法規(guī)進行規(guī)制。
改革的重點對象是采購人
某各種方式上說，政府采購就是政府自己在"革"自己的命。實行政府采購制度就是改變過去傳統(tǒng)的采購方式，變分散無序的采購為以集中采購為主的規(guī)范采購，改革中調整和剝奪的是采購人的利益和權力，采購人是首當其沖要改革的目標。而《政府采購法》賦予了采購人編制采購需求、參與評標、決定中標（成交）供應商、組織驗收等權力，集中采購機構只能根據采購人的委托開展工作，實際上采購人在采購活動中仍然處于強勢地位。把為采購人做好服務列為衡量政府采購工作好壞的重要標準無疑是有道理的，但有些地方過于強調這一點，一味追求采購人的滿意度，連該對采購人進行的約束也不能堅持，是不符合改革的要求的。任何改革都不會一帆風順，一些不愿失去既得權力和利益的采購人相關工作人員，對政府采購改革必然持消極態(tài)度，甚至會以種種借口抵制改革的推行。因此，改革中對接受到的有關政府采購的各種反映必須進行客觀、全面的分析，對正確的意見和建議，要認真吸納，改進工作；對出于自身利益需求的意見，應辨明是非，排除干擾。如果惟采購人馬首是瞻，政府采購改革就難以卓有成效地推行。政府采購從根本上說應該是納稅人的采購，改革是為了更好地維護國家和人民大眾的利益，而不僅僅是對采購人負責，采購人必須依照相關的法律法規(guī)約束自己的行為，拋棄過去的舊觀念、舊習慣，適應改革的新形勢、新要求，積極支持政府采購制度改革。
應全程監(jiān)督而非只針對操作環(huán)節(jié)
加強對政府采購的監(jiān)督已是人們的共識，但監(jiān)督什么？卻有著不同的看法。有的認為政府采購的監(jiān)督主要是對采購方式執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，好像只要在這個環(huán)節(jié)不出問題，政府采購就"陽光"了，所以把監(jiān)督的視角緊緊盯在采購操作機構上。實際上事情并非如此簡單，一些地方出現(xiàn)的"奢侈采購"、"高價采購"在預算安排環(huán)節(jié)就已經埋下了隱患。再如，有的地方領導為了追求"政績"，沒有預算也要上項目，沒有資金也要安排采購，結果項目驗收后，資金卻沒有著落，長期拖欠供應商合同款不能支付。供應商打官司又怕惹怒政府，只能忍聲吞氣，有的甚至采用送禮行賄的手段爭取早一點拿到拖欠自己的合同款。這個問題在省以上單位極少發(fā)生，但在市、縣一級，特別是財政相對困難的地方則時常出現(xiàn)， 給政府采購造成了極壞影響。采購方式執(zhí)行只是整個政府采購鏈條中的一個環(huán)節(jié)，并非政府采購的全部，《政府采購運行規(guī)程暫行規(guī)定》中曾把政府采購的程序明確為：編制政府采購預算，匯編政府采購計劃，確定并執(zhí)行政府采購方式，訂立及履行采購合同驗收、結算。而《政府采購法》對政府采購程序并沒有作出清晰明確的表述，只是強調了對采購方式執(zhí)行的監(jiān)督檢查。從編制政府采購預算到合同資金結算是一個完整的采購過程，對政府采購的監(jiān)督應該是對政府采購程序全過程的監(jiān)督。
來源： 政府采購信息報 作者：王 沛
