對于1元成交不能一棍子打死，應分析其背后的具體原因，對于一些善意、對銷售市場無太大影響、后續(xù)成本不高的項目，接受也無妨；但對一些惡意、可能會對銷售市場產生影響的項目，則不能輕易接受。
本期嘉賓：安徽省財政廳政府采購處處長 宋寶泉；江蘇省政府采購中心副主任 龔云峰；中國人民大學公共管理學院副教授 王叢虎
背景：供應商利用政采項目做慈善
今年3月，某市發(fā)生"預算15萬元項目1元成交"的案例。在該市春尺蠖飛機防治項目的開評標過程中，預算金額15萬元、飛防面積達2萬畝的C包由一家投標單位以1元的價格中標。
該供應商負責人表示，自己是本地人，想通過一些慈善活動回報家鄉(xiāng)父老，該公司每年都會拿出一部分資金，無償為當地村民進行病蟲害防治。
對于質量能否保證的疑問，該負責人當即承諾："我可以先交16萬元（超出項目預算）的履約保證金，如果后期不能按規(guī)定完成履約，甘愿接受處罰。"
該項目的中標公告發(fā)布后，引發(fā)了廣泛討論，贊賞者有之，也有人表示不同意這種做法。盡管各種聲音都有，但最終這個項目還是完成了履約……
幾個月過去了，從理論探討角度，業(yè)界專家和學者對這件事的性質、操作執(zhí)行過程怎么看呢？
善意值得認可 性質界定有不同
供應商做慈善的初衷值得肯定，但途徑有很多種，比如直接捐贈等。
宋寶泉：我個人認為，這件事合理不合法。說它合理，是因為已經真實地發(fā)生了，并且采購質量沒有受到影響，而且過程也算順利；說它不合法，理由則很簡單，因為整個過程中存在一些不合乎法律規(guī)定的問題。
《政府采購法》第二十五條明確規(guī)定，政府采購當事人不得相互串通損害國家利益、社會公共利益和其他當事人的合法權益；不得以任何手段排斥其他供應商參與競爭。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）第三十五條也要求，投標人之間不得相互串通投標報價，不得妨礙其他投標人的公平競爭，不得損害招標采購單位或者其他投標人的合法權益。
預算金額15萬元的項目，供應商報出1元的價格并中標，其行為明顯損害了其他供應商的合法權益。我個人認為，供應商做慈善的初衷值得肯定，但途徑有很多種，比如直接捐贈等形式。政府采購有很成熟的制度設計和嚴密的操作流程，供應商利用政府采購做慈善，不符合法律的相關規(guī)定。
龔云峰：我個人不贊同"利用政府采購項目做慈善"這種說法。因為慈善基本屬于一種無償捐助行為，做慈善的單位或個人不用承擔行為的后果，慈善者和被幫助者之間不存在合約關系，并且做慈善的資金還可以從稅收中得到部分抵扣。
本項目"最終完成了履約"，說明盡管合約的金額很小，但中標單位和該項目的實施單位還是存在合約關系，需要對合約的履行承擔相應的法律后果，并且也不可能從稅收抵扣中獲利。
我個人認為，中標人的這種行為更貼切的說法應該是借政府采購項目對家鄉(xiāng)進行"反哺"。
本人曾經遇到過類似的政府采購案例。在同一個項目中，幾家投標人的報價分別是0元、1元、1萬元、10萬元、50萬元、100萬元，而項目預算是100多萬元。幾家投標人都通過了資格性檢查和符合性檢查，但在評分時評標委員會卻陷入困境，因為根據綜合評分法價格分的計算公式，報價為0元的投標人的價格分為滿分，其余投標人的價格分則都是0分。
評委于是想到以報價低于成本來取消部分投標人的中標資格，但究竟認定哪一家或哪幾家投標人低于成本，也沒有合適的標準。最終根據綜合評分，評委推薦報價為0元的供應商為中標候選人。
后有供應商質疑，經法律專家指點，政府采購是以合同方式有償獲得貨物、工程和服務的行為，0元報價性質屬于無償，不符合政府采購的規(guī)定，這次招標作為廢標處理。
0元報價和1元報價到底有多大的區(qū)別？可以作為一個課題來研究。
本人還經歷過另一個項目。供應商明確表示，只要能讓其中標，不僅不要政府出錢，而且還可以贊助有關部門一些錢。但限于政府采購的"有償"形式，其只能以最低的價格參與采購活動。
本案例中，如果該供應商未取得中標資格，即使想無償地為當地村民進行病蟲害防治，即使通過慈善的途徑，也不一定能得到當地有關部門的允許，0元報價又與政府采購的"有償"原則相違背，因此只能象征性地報出1元的價格。
王叢虎：扶貧濟困、樂善好施，一方有難、八方支援，是中華民族的傳統(tǒng)美德。為鼓勵社會各界積極投身國家的公益捐贈事業(yè)，我國1999年通過了《公益事業(yè)捐贈法》，其立法目的在于從制度層面推動公益捐贈事業(yè)發(fā)展，起到規(guī)范捐贈和受贈行為，保護捐贈人、受贈人和受益人合法權益的積極作用。
《公益事業(yè)捐贈法》第二條規(guī)定：自然人、法人或者其他組織自愿無償向依法成立的公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位捐贈財產，用于公益事業(yè)的，適用本法。
顯然，本案例中的某供應商通過投標政府采購項目，進而以象征性的1元報價中標的行為，還不是《公益事業(yè)捐贈法》中所說的公益捐贈行為。因為《公益事業(yè)捐贈法》適用的是將善款直接無償地捐給公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位的行為。而本次政府采購中的公益捐贈既不是無償，畢竟有1元的購買款；又沒有直接捐錢，而是直接捐贈服務的行為。所以這種捐贈行為不能適用《公益事業(yè)捐贈法》。
但值得注意的是，該中標供應商的行為不以營利為目的，而是出于純粹公共利益的慈善性活動，則又符合公益捐贈行為的本質精神。
《政府采購法》的立法目的在于規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。而本案中采購人以1元價格購買到了原本準備用15萬元才能購買的服務，而且購買合同能夠得到全面履行，顯然這種購買行為完全符合《政府采購法》的立法目的。從這個角度看，本次采購是一種合理合法的行為。
在對本次采購進行了合理性、合法性、可行性分析之后，不難得出結論：類似于本案的公益性、捐贈性政府采購行為值得大力提倡。這種采購不僅能夠滿足采購要求、完成采購任務，而且還節(jié)約了公共財政資金，倡導了企業(yè)的社會責任和公益精神，當然也為中標供應商帶來了好名聲，實際上取得了多贏的結果。
所以，我們在鼓勵和倡導企業(yè)積極參與社會公益捐贈的同時，也同樣應該鼓勵供應商積極在政府采購項目中實施公益捐贈。
如何區(qū)分？關鍵看是否排擠其他供應商
1元報價對其他供應商而言，是屬于排擠，還是屬于正常的競爭行為，這一點值得商榷。
宋寶泉：不管站在哪個角度，"依法"和"規(guī)范"是兩個基本要求。
《政府采購法》第五十九條規(guī)定，監(jiān)管部門應當加強對政府采購活動的監(jiān)督檢查，內容包括有關政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況，政府采購人員的職業(yè)素質和專業(yè)技能。但本案例在這些方面并無問題。另外，本次采購活動沒有供應商提起投訴，也不需要財政部門參與相關的處理工作。
財政部門應該做的事是加快處理本次采購的結余資金，因為1元錢中標，預算資金幾乎可以認為原封不動，財政部門應該加強這方面的監(jiān)管。顯然這個項目屬于民生采購，可以結合實際情況，加大投入惠及民生。
《政府采購法》第十七條規(guī)定，集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優(yōu)良和服務良好的要求。結合法律要求和采購過程，操作機構并沒有明顯的工作失誤。
作為評審專家來說，認定供應商報價1元是否屬于以不正當手段排擠其他供應商，是問題的關鍵所在。由于對本次采購活動的評審過程不是很清楚，所以不便對此發(fā)表意見。
龔云峰：監(jiān)管部門的重點在于認定中標人的行為是否違反政府采購相關法律法規(guī)?！墩少彿ā返谄呤邨l、財政部令第18號第七十四條和第七十五條，分別對供應商的違法違規(guī)行為作出規(guī)定，只有供應商出現規(guī)定的情形之一，監(jiān)管部門才能對其進行處罰，并取消其中標資格。該供應商以1元的價格中標，惟一可以與上述規(guī)定比照的情形就是"采取不正當手段詆毀、排擠其他供應商"。
根據背景介紹，該供應商以報價1元參加投標，經過評標委員會評審取得了中標資格，在此情形下，監(jiān)管部門無法認定其是否采取了不正當手段。但是，1元報價對其他供應商而言，是屬于排擠，還是屬于正常的競爭行為，這一點值得商榷。我個人認為，該供應商的行為應當不屬于"采取不正當手段詆毀、排擠其他供應商"的情形，因此沒有違反政府采購相關法律法規(guī)。
作為評審專家來說，不能隨自己的主觀意愿，應該根據采購文件中明確的評審辦法和評審因素進行評審。評審專家首先應該對投標文件進行資格性和符合性審查，如果1元報價為有效投標，則應根據確定的評審辦法進行評審。
當采用綜合評分法和性價比法時，1元報價的供應商如果評審后得分或商數得分最高，則應當確定為中標候選人。
當采用最低評標價法時，評標委員會認為1元報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質量和不能誠信履約，應當要求其在規(guī)定的期限內提供書面文件予以解釋說明，并提交相關證明材料。如果1元報價的供應商在規(guī)定期限內提供了書面文件予以解釋說明，并提交相關證明材料，則應當被確認為中標候選供應商；否則評標委員會可以取消其中標候選資格，按順序由排在后面的中標候選供應商遞補，以此類推。
王叢虎："預算15萬元項目1元成交"必然會引起公眾的關注。從監(jiān)管部門的角度看，最擔心的莫過于該購買行為是否存在暗中交易或后續(xù)的增值服務。
而從實踐上看，似乎這種擔心又是多余的，因為供應商做這種虧本買賣無非是為了占得先機，為后續(xù)利益的優(yōu)先獲取打下基礎。但從本案看，這種可能性幾乎沒有，因為這種類型的采購基本上沒有后續(xù)補充購買的問題。
暗中交易的一般情況是供應商希望通過該項目獲取其他非法利益，本案例中顯然也不存在這種情況。那么，剩下的就只能解釋為供應商企圖通過該購買行為獲取好的聲望和口碑。這種行為我們應該提倡，因為供應商的良好信譽能夠確保政府采購的正常秩序。
排除了供應商的非法動機和目的后，純粹基于公益目的的投標行為會讓采購人、采購代理機構和評標專家大大減輕壓力。采購人的購買行為就是希望找到能夠以低價格、高質量服務完成任務的供應商；代理機構應該通過合法的程序來滿足采購人的要求；評標專家則是以獨立的專業(yè)精神，根據招標文件進行專業(yè)評判，最終推薦或確定中標人。
顯然，本案中的供應商完全滿足采購人、代理機構和評標專家的要求，也是理想的中標供應商。
一分為二看待"1元"中標
對于1元中標，不能簡單地持支持或反對的立場，應當分析具體情況而定。
宋寶泉：再過十幾天，業(yè)界就將迎來《政府采購法》實施十周年的日子。十年改革，我國政府采購取得了舉世矚目的成就。但隨著這項事業(yè)的不斷發(fā)展，改革也慢慢進入深水區(qū)，各種問題和矛盾逐漸凸顯出來。在這種情況下，營造一個好的改革環(huán)境，對這項事業(yè)實現長期、健康發(fā)展尤其重要。
結合本案例來說，在依法、規(guī)范操作的前提下，以正常的中標價格完成采購，則不會引起這么大的關注，正因為1元錢中標結果的產生，才引起了大家的注意。在公眾對政府采購認識不深、了解不透的現實情況下，這樣的事還是越少越好。
龔云峰：對于1元中標，不能簡單地持支持或反對的立場，應當分析具體情況而定。1元在許多場合都是一種象征性的"有償"表示，并不代表合約背后的實際價值。隨著政府采購范圍的不斷拓展，一些項目采購并不能簡單地看作是一種購買行為，有些采購活動甚至可以理解為一種行政許可的市場化行為。
有的供應商剛進入新的市場，市場認可度可能不高，通過極低的價格獲取政府采購中標資格后，可以展示自身的實力，變相進行廣告宣傳，提高供應商的知名度。在此情況下，對1元報價應該給予理解和接受，從最終履約情況看也是一個不錯的結果。
有些供應商報出這樣的價格則明顯有不正當競爭的嫌疑，對市場的長遠、健康發(fā)展會帶來不利影響。例如對一些中央和地方系統(tǒng)建設要求必須配套一致的項目，某些供應商在參加中央或省級的采購活動時，以極低甚至1元報價獲取中標后，再以高價賣給必須配套一致的市縣級政府部門，堤內損失堤外補。
另有一些軟件開發(fā)項目，個別供應商投標時可以免費贈送或報價極低，但軟件開發(fā)完成后的維護和升級費用卻非常高，短期損失長期受益。
還有一些供應商為了壟斷市場，以明顯低于成本的價格進行銷售，迫使競爭對手退出，一旦達到目的便立即提高價格，牟取暴利；有些供應商出于攪局的目的，故意報出極低的價格，一旦中標則以種種借口拖延簽訂合同，或簽訂合同后遲遲不履約，攪亂正常的采購秩序。
因此，對于1元報價不能一棍子打死，應分析其背后的具體原因，對于一些善意、對銷售市場無太大影響、后續(xù)成本不高的項目，譬如本案例，接受也無妨；但對一些惡意的、可能會對銷售市場產生影響的項目，則不能輕易接受。
王叢虎：透過本案能夠欣喜地看到一種創(chuàng)新行為已經出現在政府采購活動之中。我們有理由相信，這種創(chuàng)新行為隨著社會的和諧發(fā)展會越來越多，也會越來越規(guī)范?！墩少彿ā芬矊㈦S著這種新事物的不斷涌現而得到不斷調整、逐步完善，以適應新形勢的需要。
既然公益捐贈在政府采購中已經起航，我們完全可以相信：政府采購與公益捐贈將會結合得更加協(xié)調、更加美好。
來源：政府采購信息報
