財(cái)政部日前發(fā)布《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》后，引起了業(yè)內(nèi)人士的廣泛關(guān)注。該辦法修改生效后，將成為與招標(biāo)采購(gòu)方式的管理辦法相配合的又一部重要的政府采購(gòu)部門規(guī)章，在規(guī)范政府采購(gòu)行為中發(fā)揮重要作用。促進(jìn)這一辦法的修改完善，是關(guān)心政府采購(gòu)的人士義不容辭的責(zé)任。廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳法規(guī)稅政處處長(zhǎng)黃民錦曾多年從事政府采購(gòu)監(jiān)管工作，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的很多細(xì)微之處體會(huì)頗深。他在自身經(jīng)驗(yàn)與政府采購(gòu)立法需要相結(jié)合的基礎(chǔ)上寫(xiě)成本文，希望能為政府非招標(biāo)方式采購(gòu)的規(guī)范發(fā)揮積極作用。今予刊發(fā)，與讀者共饗。歡迎廣大讀者繼續(xù)就非招標(biāo)方式的規(guī)范管理提出自己的建議，來(lái)稿請(qǐng)發(fā)送到gp_theory@163.com。
意義：將是政采領(lǐng)域位階較高的部門規(guī)章
《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下以下簡(jiǎn)稱"辦法"）是《政府采購(gòu)法》頒布后，財(cái)政部繼《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（財(cái)政部第19號(hào)令）、《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部第20號(hào)令）、《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財(cái)政部第61號(hào)令）之后又一部規(guī)范政府采購(gòu)行為的法律效力位階較高的部門規(guī)章。
前述法規(guī)和規(guī)章與《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例構(gòu)成了具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度的基本法律體系，由此明晰地劃分了貨物、服務(wù)政府采購(gòu)與工程政府采購(gòu)之間的規(guī)范和各自法律適用范圍的邊界，解決了多年來(lái)理論界和實(shí)務(wù)界紛爭(zhēng)不已的政府采購(gòu)工程監(jiān)管體制及法律責(zé)任問(wèn)題。
辦法的推出初步實(shí)現(xiàn)了將招標(biāo)與非招標(biāo)方式的理論研究成果和實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合的目的。研讀辦法，筆者認(rèn)為從法律的要求、法律的責(zé)任、法律的解釋等不同維度，在制定和修改辦法時(shí)，應(yīng)注意和把握相關(guān)問(wèn)題。
性質(zhì)：屬于控權(quán)法 類似法律解釋
辦法以控權(quán)為目的
辦法的基本屬性是控權(quán)法。其立法出發(fā)點(diǎn)是為了規(guī)范和制約采購(gòu)當(dāng)事人的采購(gòu)行為，以確保政府采購(gòu)資金的合法、合理、規(guī)范、高效使用。目前，在政府采購(gòu)實(shí)踐中，招標(biāo)方式規(guī)范法律條款相對(duì)較多，理論研究成果相對(duì)豐富，監(jiān)管部門較多，操作條件較為成熟。但由于政府采購(gòu)貨物和服務(wù)具有種類多、情況復(fù)雜、金額較小、采購(gòu)需求千差萬(wàn)別等特點(diǎn)，實(shí)務(wù)中對(duì)相關(guān)法律法規(guī)理解不一致，存在的爭(zhēng)議也較多，不規(guī)范行為時(shí)有發(fā)生。因此，以控權(quán)為目的，以約束各方行為為出發(fā)點(diǎn)來(lái)制定辦法是亟須和必要的。
辦法是對(duì)法律的細(xì)化解釋
辦法的作用類似于司法實(shí)踐中的法律解釋。法律解釋是法律適用中的核心環(huán)節(jié)，它是指一定的人、組織以及國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容所作的必要說(shuō)明。
《政府采購(gòu)法》頒布以后，對(duì)政府采購(gòu)制度的正面評(píng)價(jià)很多，但負(fù)面評(píng)價(jià)也時(shí)有耳聞，其情況及原因是多方面的，但歸結(jié)為一點(diǎn)，那就是如何最大限度地發(fā)揮政府采購(gòu)制度的實(shí)際效果，使"紙面上的法律"變成"行動(dòng)中的法律"，這都離不開(kāi)法律解釋，如法諺所云："法無(wú)解釋，不得適用"，只有完成解釋活動(dòng)，才能將《政府采購(gòu)法》中的抽象的、普通的法律規(guī)范應(yīng)用于復(fù)雜、具體、千差萬(wàn)別的采購(gòu)項(xiàng)目或采購(gòu)需求當(dāng)中。
在此意義上來(lái)說(shuō)，《政府采購(gòu)法》的生命力在相當(dāng)程度上取決于法律解釋活動(dòng)，其法律解釋活動(dòng)越發(fā)達(dá)、科學(xué)性越強(qiáng)，《政府采購(gòu)法》的生命力就越長(zhǎng)久，其對(duì)政府采購(gòu)行為的規(guī)范效果就越明顯。但由于諸多原因《政府采購(gòu)法》真正意義上的法律解釋迄今沒(méi)有，因此，無(wú)法解決法律的抽象性、概括性、穩(wěn)定性和采購(gòu)實(shí)踐之間的矛盾，以有效地克服其固有的缺陷、漏洞或彌補(bǔ)其不足。
從我國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，法律解釋正是減少政府采購(gòu)執(zhí)法部門、執(zhí)法者個(gè)人和當(dāng)事人在解釋《政府采購(gòu)法》時(shí)以及在對(duì)爭(zhēng)議行為進(jìn)行裁判活動(dòng)中的任意性，保障政府采購(gòu)執(zhí)法行為公正性的有效手段，辦法的出臺(tái)正好彌補(bǔ)了非招標(biāo)方式方面法律法規(guī)的空白，可以發(fā)揮彌補(bǔ)《政府采購(gòu)法》僵化缺點(diǎn)的潤(rùn)滑劑作用。它符合法律解釋的對(duì)象是法律規(guī)定、具有法律規(guī)定的附隨性特點(diǎn)，有特定的價(jià)值取向性等特征。
基于以上法理，辦法具體條款的規(guī)定需要進(jìn)一步修改、補(bǔ)充和完善，以滿足實(shí)際工作的需要。
建議：限制過(guò)大的自由裁量權(quán)
明確對(duì)地方授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍
辦法第七十七條關(guān)于"各省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門可以根據(jù)本辦法制定具體實(shí)施辦法"的規(guī)定有待進(jìn)一步完善。由于辦法不是單一領(lǐng)域如僅對(duì)評(píng)委監(jiān)管、信息監(jiān)管方面的行政規(guī)制，而是涵蓋包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源在內(nèi)的非招標(biāo)方式的規(guī)范，涉及內(nèi)容廣泛、采購(gòu)金額占采購(gòu)總量半壁江山以上的采購(gòu)活動(dòng)，如不加區(qū)別地授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門自行制定具體實(shí)施辦法，此要求明顯過(guò)于寬泛，建議按照法定原則明確授權(quán)的具體范圍、內(nèi)容、方法、標(biāo)準(zhǔn)、程序和要求，努力做到全國(guó)政令統(tǒng)一，為非招標(biāo)這一重要領(lǐng)域的政府采購(gòu)依法行政提供具體而明確的規(guī)則。
明確保證金應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)
政府采購(gòu)是以國(guó)家的公權(quán)力作為立法基礎(chǔ)的，由此推定，供應(yīng)商交納的保證金應(yīng)為財(cái)政資金，這可用委托代理理論來(lái)加以論證。那么，對(duì)于不予退還的保證金，應(yīng)明確由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)上繳財(cái)政國(guó)庫(kù)。因此，建議對(duì)第二十四條規(guī)定五種情形不予退還供應(yīng)商保證金的應(yīng)加"由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)上繳采購(gòu)人同級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)"的規(guī)定。
加大采購(gòu)預(yù)算的公開(kāi)力度
政府采購(gòu)相關(guān)信息的公開(kāi)是維護(hù)公共利益，保障公民的知情權(quán)，提高社會(huì)公眾對(duì)政府采購(gòu)的制度認(rèn)同度和信任度的基礎(chǔ)，其中，政府采購(gòu)預(yù)算的公開(kāi)至關(guān)重要。在筆者接觸的政府采購(gòu)爭(zhēng)議案例中，突出的一個(gè)就是復(fù)合型采購(gòu)項(xiàng)目（印刷與編輯合為一體）因采購(gòu)預(yù)算不細(xì)致、不公開(kāi)、不完整，導(dǎo)致即使將籠統(tǒng)的預(yù)算公示，社會(huì)公眾、供應(yīng)商也無(wú)從知曉其印刷、編輯的預(yù)算構(gòu)成，從而無(wú)法對(duì)能否按單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)進(jìn)行合法、合理的判斷，也就無(wú)從加以監(jiān)督了（該案例詳見(jiàn)《政府采購(gòu)信息報(bào)》2012年9月7日4版《復(fù)合型項(xiàng)目應(yīng)慎批單一來(lái)源方式》--編者注）。因此，有必要在辦法中增加明確政府采購(gòu)預(yù)算信息公開(kāi)的途徑、主體、方法的相關(guān)規(guī)定。具體到辦法第四十五條中，單一來(lái)源方式的公示內(nèi)容應(yīng)增加采購(gòu)預(yù)算明細(xì)項(xiàng)目或構(gòu)成。
嚴(yán)格對(duì)變更采購(gòu)方式的審批
辦法第四十條規(guī)定："公開(kāi)招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人可以向本級(jí)財(cái)政部門提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后按照本辦法第三十六條規(guī)定與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)。"
此項(xiàng)規(guī)定所賦予財(cái)政監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)過(guò)大，應(yīng)加上限制條件，即在排除不合理?xiàng)l款情形時(shí)，采購(gòu)人方可向財(cái)政部門申請(qǐng)。
細(xì)化補(bǔ)充論證條件
辦法第四十七條規(guī)定，采用單一來(lái)源采購(gòu)方式公示后，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收到異議的，應(yīng)當(dāng)組織補(bǔ)充論證，但未明確是由第四十五條第五款規(guī)定的專業(yè)人員論證或是另請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行論證。從本辦法原意來(lái)看，用了"補(bǔ)充論證"字眼，應(yīng)可理解為同一批專業(yè)人員。但從公平性而言，應(yīng)引進(jìn)第三方來(lái)進(jìn)行復(fù)核、論證。
建議修改時(shí)對(duì)此條款中的專業(yè)人員加以明確，同時(shí)規(guī)定引進(jìn)第三方，即另行組建論證委員會(huì)。如為了縮短采購(gòu)周期、提高采購(gòu)效率，也可以考慮通過(guò)對(duì)采購(gòu)金額的規(guī)定來(lái)加以區(qū)分和限制，而不宜無(wú)論項(xiàng)目金額大小均由組織論證的專業(yè)人員進(jìn)行補(bǔ)充論證。
專家?guī)旃芾硪m應(yīng)改革需要
辦法第八條規(guī)定，評(píng)審專家應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門建立的政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)熘型ㄟ^(guò)隨機(jī)抽取的方式產(chǎn)生，對(duì)技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，通過(guò)隨機(jī)方式難以確定合適的評(píng)審專家的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門同意，可以采取選擇性方式確定評(píng)審專家。此條與上位法相關(guān)規(guī)定是一致的。
但立法應(yīng)有前瞻性，要直面現(xiàn)在全國(guó)各地正在進(jìn)行采購(gòu)招標(biāo)體制改革，設(shè)立公共資源交易平臺(tái)，統(tǒng)一包括政府采購(gòu)在內(nèi)的評(píng)審專家?guī)斓男蝿?shì)。應(yīng)該看到，這一改革是行政管理體制改革的重要組成部份，將為未來(lái)的大部制改革奠定基礎(chǔ)。如按此辦法規(guī)定在設(shè)區(qū)市人民政府財(cái)政部門統(tǒng)一設(shè)立的專家?guī)旖y(tǒng)一抽取評(píng)審專家，則與已統(tǒng)一專家?guī)旃芾淼囊恍┑胤降默F(xiàn)實(shí)不一致。
因此，建議此條款適當(dāng)修改，由此增強(qiáng)操作執(zhí)行的彈性，達(dá)到既不違法，也符合改革形勢(shì)的目標(biāo)，從而避免部門規(guī)章頒布后與現(xiàn)行采購(gòu)改革形勢(shì)產(chǎn)生矛盾。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
