評標(biāo)委員會成員應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)方法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo)，對評審意見承擔(dān)個人責(zé)任。如果評委會成員將自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情委托給了某位專家完成，并且這位專家出現(xiàn)錯誤，則每名專家均應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任，但在評審報告中對這位專家的評審結(jié)論持反對意見并說明理由的成員除外。
本期嘉賓
蘇建國 北京國家會計學(xué)院基建辦副主任、政府采購評審專家沈德能 廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問、律師
張雷鋒 北京市政府采購中心法律顧問、律師
主持人
本報記者 張斌偉
專家個人失誤 責(zé)任界定有分歧
對財政部令第18號的相關(guān)規(guī)定理解不同，由此引發(fā)擔(dān)責(zé)分歧
在政府采購活動中，評審專家是重要的相關(guān)人員，但如何高效使用和嚴(yán)格管理評審專家，一直是困擾各級監(jiān)管部門和操作機(jī)構(gòu)的難題之一，評審專家權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)狀更是讓人頭疼。
關(guān)于評審專家的責(zé)任問題，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）第四十四條和第四十九條第（二）款作出了相關(guān)規(guī)定。財政部2012年6月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2012〕69號）中，關(guān)于評審專家責(zé)任的界定，與財政部令第18號完全一致。
然而在政府采購實踐中，業(yè)界還是經(jīng)常會被一些問題困擾。例如：政府采購項目評審工作的責(zé)任是應(yīng)該由群體負(fù)責(zé)，還是由某位專家獨立承擔(dān)？
湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中心劉躍華近日向《政府采購信息報》記者提供了這樣一個案例。
某市政府采購中心公開招標(biāo)一批科研設(shè)備，項目預(yù)算80萬元，共有A、B、C、D、E、F六家供應(yīng)商參與競標(biāo)，評標(biāo)小組由4名外請專家和一名用戶評委組成，組長由某大學(xué)T教授擔(dān)任。
在資格審查過程中，T教授按照招標(biāo)文件的要求，組織技術(shù)專家對所有投標(biāo)文件進(jìn)行審核，發(fā)現(xiàn)A供應(yīng)商的投標(biāo)文件中關(guān)于履行社會責(zé)任能力的資質(zhì)文件已經(jīng)過期，便當(dāng)即報告采購中心項目負(fù)責(zé)人。經(jīng)過確認(rèn)，結(jié)果與T教授的認(rèn)定一致，A供應(yīng)商授權(quán)代表簽字確認(rèn)投標(biāo)無效。
在隨后的商務(wù)檢查中，某機(jī)關(guān)注冊會計師、S專家對投標(biāo)文件中經(jīng)審計的財務(wù)報表進(jìn)行打分，發(fā)現(xiàn)E供應(yīng)商的財務(wù)報表并沒有經(jīng)過審計師事務(wù)所審計，是一份無效的財務(wù)報表。S專家自認(rèn)為E公司信用良好，于是就把無效的財務(wù)報表判為有效。
項目評審結(jié)束后，E公司成為中標(biāo)候選人，F(xiàn)公司對中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑，認(rèn)為E公司是一家沒有履約能力的掛靠公司。
為了弄清事實真相，采購中心組織原評審專家對E公司的投標(biāo)文件進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)E公司提供的財務(wù)報表存有瑕疵，于是取消了E公司的中標(biāo)資格，并經(jīng)當(dāng)?shù)刎斦块T同意后對項目進(jìn)行廢標(biāo)重招。
在寫復(fù)核結(jié)論時，T教授認(rèn)為，產(chǎn)生此次評審事故的責(zé)任在評標(biāo)小組，工作中存在懈怠行為，建議該項目廢標(biāo)重招。另有評審專家認(rèn)為，S專家由于個人原因?qū)е马椖繌U標(biāo)，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，財政部令第18號第四十九條第（二）款也規(guī)定專家須對評審意見承擔(dān)個人責(zé)任。
但S專家不服，理由是財政部令第18號第四十四條的規(guī)定：評標(biāo)工作由招標(biāo)采購單位負(fù)責(zé)組織，具體評標(biāo)事務(wù)由招標(biāo)采購單位依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。
還有專家表示，政府采購項目評審是集體組織和個體行為的融合。無論哪一個項目，評審小組的責(zé)任都是相同的，對項目成功與否負(fù)集體責(zé)任，并且評審小組內(nèi)的每位專家都要承擔(dān)個人責(zé)任，這種制度設(shè)計能夠有效防止不負(fù)責(zé)任的評審行為發(fā)生。如果說每一位評審專家都認(rèn)真履行職責(zé)，則評審集體自然無須承擔(dān)責(zé)任；如果其中一位專家不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致評審結(jié)果有誤，則評標(biāo)小組的其他成員無論本職工作做得再好也要承擔(dān)責(zé)任。例如上述案例中的T教授，盡心盡力認(rèn)真評審，但其他成員沒有做好，導(dǎo)致供應(yīng)商提出質(zhì)疑，他也要承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任。
本案例是該由S專家承擔(dān)責(zé)任，還是應(yīng)該由整個評委會承擔(dān)責(zé)任，一時沒有定論。
集體或個人擔(dān)責(zé) 均有法律依據(jù)
評標(biāo)委員會其他成員委托S專家對財務(wù)報表進(jìn)行評審，對S專家出現(xiàn)的錯誤自然要負(fù)責(zé)
主持人：您認(rèn)為上述案例中，應(yīng)該是S專家的責(zé)任，還是整個評委會的責(zé)任？
蘇建國：我認(rèn)為，群體負(fù)責(zé)必須落實到個人身上才能有效，評標(biāo)委員會這個群體只是依法組建的臨時組織，評標(biāo)結(jié)束就基本完成了使命，根本沒有承擔(dān)責(zé)任的載體。
從案例情況來看，由于S專家的主觀判斷導(dǎo)致采購結(jié)果被質(zhì)疑，經(jīng)復(fù)查證明E公司提供的財務(wù)報表的確存有瑕疵。問題是，評標(biāo)委員會其他成員有沒有討論或確認(rèn)S專家的主觀判斷？即使沒有討論，在形成評審意見時其他專家有沒有提出不同意見？
由此看來，在上述案例中，評審委員會其他成員將自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情委托給了S專家完成，所以應(yīng)該承擔(dān)個人責(zé)任。
財庫〔2012〕69號文件的表達(dá)非常清楚，評審委員會成員要依法獨立評審，并對評審意見承擔(dān)個人責(zé)任。評審委員會成員對需要共同認(rèn)定的事項存在爭議的，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出結(jié)論。持不同意見的評審委員會成員應(yīng)當(dāng)在評審報告上簽署意見并說明理由，否則視為同意。
沈德能：對于上述案例，我認(rèn)為S專家要對其評標(biāo)錯誤負(fù)責(zé)。按照財政部令第18號第四十九條的規(guī)定，評標(biāo)委員會成員應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)方法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo)，對評審意見承擔(dān)個人責(zé)任。本案例中，S專家在對投標(biāo)文件中經(jīng)審計的財務(wù)報表進(jìn)行打分時，把E供應(yīng)商無效的財務(wù)報表當(dāng)成有效而進(jìn)行評審，自然要對其錯誤的評審意見承擔(dān)責(zé)任。
另外，整個評標(biāo)委員會應(yīng)對因為S專家的錯誤導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果和推薦中標(biāo)人錯誤承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)財政部令第18號第五十四條的規(guī)定，評標(biāo)報告是評標(biāo)委員會根據(jù)全體評標(biāo)成員簽字的原始評標(biāo)記錄和評標(biāo)結(jié)果編寫而成，內(nèi)容包括評標(biāo)結(jié)果和中標(biāo)候選供應(yīng)商排序表、評標(biāo)委員會的授標(biāo)建議等。據(jù)此，評標(biāo)委員會要對評標(biāo)結(jié)果和推薦中標(biāo)人負(fù)責(zé)。
如果S專家的錯誤發(fā)生在資格性檢查中，評標(biāo)委員會更要承擔(dān)責(zé)任。按照相關(guān)規(guī)定，評標(biāo)委員會的所有成員都要對投標(biāo)文件進(jìn)行資格性檢查。本案例中，只有S專家對財務(wù)報表進(jìn)行評審，評標(biāo)委員會其他成員并沒有參與評審。這種行為應(yīng)當(dāng)理解為評標(biāo)委員會其他成員委托S專家對財務(wù)報表進(jìn)行評審，對S專家出現(xiàn)的錯誤，評標(biāo)委員會其他成員自然要負(fù)責(zé)。
張雷鋒：從法理上看，承擔(dān)法律責(zé)任的組織應(yīng)當(dāng)相對固定，而且要有相對獨立的財產(chǎn)，這樣才有能力承擔(dān)法律責(zé)任。評標(biāo)委員會是一個臨時組織，由采購代理機(jī)構(gòu)或者采購人隨機(jī)抽取而組成，隨著評審工作的結(jié)束而解散，沒有相對固定的特征和財產(chǎn)，因此評標(biāo)委員會沒有能力對外承擔(dān)法律責(zé)任。
從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，并沒有評標(biāo)委員會可以承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)。個人之外的單位、其他組織承擔(dān)的法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任，相關(guān)規(guī)定分別涵蓋在我國的《民法》、《行政法》、《刑法》中，但這些可以承擔(dān)法律責(zé)任的單位、組織等，均不包括評標(biāo)委員會。
其中，在民事責(zé)任方面，評標(biāo)委員會不屬于法人，也不符合《民法》對其他組織的定義，因此不能承擔(dān)這一責(zé)任。在刑事責(zé)任方面，評標(biāo)委員會不屬于公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體，不具有承擔(dān)刑事責(zé)任的主體資格；評標(biāo)委員會沒有專屬、獨立的財產(chǎn)，不可能承擔(dān)罰金的處罰。也就是說，評標(biāo)委員會客觀上不具備承擔(dān)刑事責(zé)任的能力。
因此我認(rèn)為，從法理和我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看，評標(biāo)委員會都不能承擔(dān)法律責(zé)任。
專家對個人評審意見擔(dān)責(zé)是共識
如果沒有有效的管理措施，所謂專家責(zé)任問題就無從談起，但討論、制定相關(guān)條文還需要從長計議和穩(wěn)步推進(jìn)
主持人：結(jié)合法律法規(guī)和上述案例，請您談一談哪些情況應(yīng)該由專家個人擔(dān)責(zé)，哪些情況則屬于整個評委會的責(zé)任？
蘇建國：結(jié)合上述案例，未來規(guī)范評標(biāo)專家行為的主攻方向應(yīng)該是盡快出臺與法律法規(guī)相配套的管理措施，并簽訂承諾書。
具體來說，內(nèi)容包括且不限于：不能影響其他評委的意見；無法參加已承諾的評標(biāo)活動，應(yīng)該請假；專家評審報酬標(biāo)準(zhǔn)；不得采用沒有約定的標(biāo)準(zhǔn)和方法作為依據(jù)。如果評審專家違反有關(guān)規(guī)定，財政監(jiān)管部門將視情節(jié)輕重，給予約談批評、通報、暫停評審等處罰，問題比較嚴(yán)重的則取消其評標(biāo)專家資格。
如果沒有這些管理措施的有效執(zhí)行，所謂專家責(zé)任問題就無從談起。我認(rèn)為這些措施具有可行性，但討論、制定相關(guān)條文還需要從長計議和穩(wěn)步推進(jìn)。
沈德能：整個評標(biāo)委員會應(yīng)該負(fù)責(zé)的事項主要有五個方面。一是評標(biāo)結(jié)果、推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商、授標(biāo)建議；二是投標(biāo)文件的資格性和符合性檢查結(jié)論；三是客觀評分（如價格分）；四是對投標(biāo)文件的澄清、說明或者糾正；五是其他需要評標(biāo)委員會成員共同認(rèn)定的事項。但如果出現(xiàn)錯誤，對這些事項的評審結(jié)論持反對意見的評標(biāo)委員會成員則可免責(zé)。
應(yīng)該由評標(biāo)專家個人負(fù)責(zé)的事項主要有兩點：一是評標(biāo)委員會要負(fù)責(zé)的事項中的個人獨立評審意見；二是需要借助專業(yè)知識對投標(biāo)文件進(jìn)行比較與評價的主觀評分項（即詳細(xì)的評審打分）。
按照財政部令第18號第四十九條的規(guī)定，評標(biāo)委員會成員應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)方法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo)，對評審意見承擔(dān)個人責(zé)任。財庫〔2012〕69號文件也提出，評審委員會成員要依法獨立評審，并對評審意見承擔(dān)個人責(zé)任。
張雷鋒：根據(jù)本人在上面作出的分析，我認(rèn)為本案例中所有的責(zé)任均由評標(biāo)專家個人承擔(dān)。另外，在所有的評審活動中，也應(yīng)該是評標(biāo)委員會成員對其評審意見承擔(dān)個人責(zé)任，不可能由評標(biāo)委員會承擔(dān)責(zé)任。
完善配套管理措施 解決權(quán)責(zé)不對等問題
評標(biāo)專家是一個比較復(fù)雜、松散的群體，工作是否盡心盡責(zé)不太好評價，或者說沒有行之有效的管理措施
主持人：對于業(yè)界反映強(qiáng)烈的評審專家"有權(quán)無責(zé)"（或者說權(quán)責(zé)不對等）問題，您認(rèn)為有哪些比較好的解決辦法？
蘇建國：對于這個問題，我想從"權(quán)"、"利"、"責(zé)"三個方面拋磚引玉地談一些不成熟的看法。評標(biāo)環(huán)節(jié)作為項目采購的重要組成部分，專家的因素對評審結(jié)果和項目完成的好壞起到了極其重要的作用。
從制度安排的角度看，國家對依法組建的評標(biāo)委員會的要求非常高（其中包括專業(yè)素養(yǎng)、政策法規(guī)理解和執(zhí)行能力，產(chǎn)品的市場情況、技術(shù)特點和適用性等）。有的項目金額大，要求高，競爭非常激烈，怎樣使用好這個"權(quán)"，專家也承擔(dān)了很大的壓力。
業(yè)界通常所說的這個"權(quán)"體現(xiàn)在形成評標(biāo)結(jié)果方面，站在政府和用戶的角度理解，這個"權(quán)"確實比較大。但對于評審專家來說，"權(quán)"所伴隨的"利"卻只體現(xiàn)在有限的評審費(fèi)用上，很多時候"權(quán)"和"利"反差比較大。
我的意思并不是說專家會不講奉獻(xiàn)精神，而是指一旦"權(quán)"和"利"不對等，再加上監(jiān)管不力導(dǎo)致權(quán)力尋租，就會對社會秩序產(chǎn)生影響，不能達(dá)到公開、公平、公正、陽光采購的制度設(shè)計目的。
從評審環(huán)節(jié)來看，很多招標(biāo)文件的商務(wù)要求各有不同，技術(shù)部分則會充分體現(xiàn)采購人需求，甚至有的指標(biāo)還打上*號，以強(qiáng)調(diào)必須滿足；同時，各投標(biāo)人之間對于對方和自己的產(chǎn)品肯定比評審專家更為熟悉和了解。
所以，負(fù)責(zé)任地開展評審工作是非常辛苦的腦力和體力勞動，稍有不慎專家個人就要承擔(dān)潛在的風(fēng)險和責(zé)任。這個"責(zé)"就是對照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格評審，不能敷衍塞責(zé)。
那么，為什么業(yè)界對評審專家"有權(quán)無責(zé)"的問題反映如此強(qiáng)烈呢？這個問題確實應(yīng)該分析討論，我認(rèn)為表現(xiàn)在以下五個方面。
一是從目前專家隊伍的專業(yè)分布、年齡結(jié)構(gòu)以及政策執(zhí)行能力來考量，和其實際擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)還有距離。這里所說的距離，是指隨機(jī)組建的評標(biāo)委員會的整體狀態(tài)和國家對評標(biāo)委員會所賦予的高要求有差距。
二是由于沒有與之相配套的管理措施，部分專家由于工作不認(rèn)真給業(yè)界帶來了一些不好的影響，導(dǎo)致社會上出現(xiàn)這樣那樣的議論，這個因素不可小覷。
三是從目前評標(biāo)專家的現(xiàn)狀來分析，這是一個比較復(fù)雜、松散的群體，來去匆匆，工作是否盡心盡責(zé)不太好評價，或者說沒有行之有效的管理措施。
四是專家個人對產(chǎn)品"盲人摸象"式的認(rèn)知也會影響到評審質(zhì)量，再加上跨專業(yè)、業(yè)務(wù)不熟悉等問題，采購人一旦沒有買到自己想買的東西，通常都會責(zé)怪評審專家。
五是很多社會中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗和政策執(zhí)行力不夠，出現(xiàn)分歧就會把專家意見往國家有關(guān)政策規(guī)范方向引導(dǎo)，從而影響到專家的決定。
總之，這些問題的出現(xiàn)從表面上看是由于專家自身因素所產(chǎn)生，但通過更深層次的分析和研究可以發(fā)現(xiàn)，影響評審環(huán)節(jié)的因素其實非常多，需要方方面面的努力才能逐步消除負(fù)面影響。
沈德能：我認(rèn)為解決這個問題可以從三個方面入手。一是進(jìn)一步細(xì)化評標(biāo)委員會成員的責(zé)任。《政府采購法》對評標(biāo)委員會和評審專家的責(zé)任規(guī)定不多，并且不具體、不詳細(xì)，財政部出臺的相關(guān)規(guī)定的法律效力又不高（只是部門規(guī)章和規(guī)定的效力，沒有行政法規(guī)的效力），無法完全規(guī)范評標(biāo)委員會成員的行為，進(jìn)而明確其責(zé)任。
二是加強(qiáng)對評審專家的評審監(jiān)督。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)要在評審現(xiàn)場對評審專家切實進(jìn)行監(jiān)督，積極認(rèn)真地對評審數(shù)據(jù)進(jìn)行校對、核對，而不是以旁觀者的身份消極地認(rèn)為這是評審專家的問題；同時，對發(fā)現(xiàn)的錯誤和畸高、畸低的重大差異評分，要提示評標(biāo)委員會復(fù)核或書面說明理由；對評審專家的違法違規(guī)行為，要及時報告監(jiān)管部門處理，不能礙于情面而隱瞞不報。
另外，政府采購監(jiān)管部門對日常檢查中發(fā)現(xiàn)的評審專家問題，應(yīng)該及時指出并加以糾正。
三是嚴(yán)格追究評審專家的法律責(zé)任。政府采購監(jiān)管部門對自己發(fā)現(xiàn)和接到報告的評審專家的違法違規(guī)行為，應(yīng)該及時、嚴(yán)格地依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，以儆效尤。
張雷鋒：關(guān)于評標(biāo)專家的違規(guī)處罰，法律法規(guī)有相應(yīng)的規(guī)定，《政府采購評審專家管理辦法》第五章就對評審專家的各項違規(guī)行為設(shè)置了處罰規(guī)定，處罰措施有通報批評、記錄、取消專家資格、經(jīng)濟(jì)賠償，直至追究刑事責(zé)任。
同時，業(yè)界已有對評審專家的違規(guī)行為進(jìn)行處理的例子，財政部就曾因為評審專家在評審過程中的不合理或者不正當(dāng)傾向，對4名專家進(jìn)行了處理。
關(guān)于業(yè)界認(rèn)為的"有權(quán)無責(zé)"問題，可能是因為對專家啟動追責(zé)程序并不多見，我個人認(rèn)為，造成這種局面的原因有兩點：一是專家管理部門對專家的管理工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)；二是在很多不合理的評審案例中，很難分辨專家是因為徇私，還是由于專業(yè)知識不足，或者是個人認(rèn)識問題。
來源： 政府采購信息報
