異地備案的兩難境地
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發(fā)布日期：2012年07月24日
因?yàn)橐患掖頇C(jī)構(gòu)向本報(bào)打來的咨詢電話，使得代理機(jī)構(gòu)異地展業(yè)話題再次引起記者關(guān)注。
這位讀者向本報(bào)反映，最近，該公司在異地開展業(yè)務(wù)備案過程中，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門要求其登記在當(dāng)?shù)氐膱?chǎng)地信息，如果沒有則不給備案。這位代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為這不符合《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財(cái)政部令第61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱61號(hào)令）的規(guī)定。
代理機(jī)構(gòu)異地開展業(yè)務(wù)時(shí)，需在當(dāng)?shù)剞k理備案手續(xù)，這是財(cái)政部第61號(hào)令中明確規(guī)定的。但在不少代理機(jī)構(gòu)看來，這個(gè)備案程序在一些地方似乎有抬高門檻之嫌。
遍地開花的備案要求
“很多外地所謂的甲級(jí)代理機(jī)構(gòu)來本省做項(xiàng)目，就那么幾個(gè)人，也沒有自己的場(chǎng)地，更不了解本地政策。但是就因?yàn)樗麄儞碛屑准?jí)代理資質(zhì)，就可以在本省代理大額項(xiàng)目，用什么來保障他們有完成項(xiàng)目的能力？”河南省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處的宋熙文曾這樣問記者。去年頒布的《河南省財(cái)政廳關(guān)于開展政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定和備案工作的通知》中要求異地甲級(jí)代理機(jī)構(gòu)備案時(shí)需提交在河南省區(qū)域內(nèi)固定營(yíng)業(yè)場(chǎng)所證明，并要求該營(yíng)業(yè)場(chǎng)所條件參照該省乙級(jí)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要求。
不止在河南省，根據(jù)公開的管理辦法，記者采訪發(fā)現(xiàn)，貴州、天津、江蘇等省市也在備案時(shí)對(duì)異地代理機(jī)構(gòu)提出了諸如經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、常設(shè)機(jī)構(gòu)等要求。對(duì)照61號(hào)令，這幾項(xiàng)顯然是超越企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證副本、《資格證書》復(fù)印件等61號(hào)令明確要求的備案條件的。
那么地方政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門為什么要這么做呢？一位受訪者表示，這么做實(shí)屬無奈?！皼]有場(chǎng)地就難以規(guī)范操作，這是事實(shí)，若是遇上了拿著借來的資質(zhì)打一槍換一個(gè)地方的主兒，更愁煞人。這樣的事情我們遇到不止一例了。真沒辦法?！边@位受訪者反問：“總得有個(gè)場(chǎng)地讓我們?cè)谫|(zhì)疑、投訴時(shí)能找到人吧？”宋熙文告訴記者，開標(biāo)時(shí)合格的場(chǎng)地意味著可以有效隔離相關(guān)利益人等，場(chǎng)地內(nèi)的合格監(jiān)控設(shè)備則可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管要求。因此，符合要求的場(chǎng)地是規(guī)范開標(biāo)的前提。
而在政府采購(gòu)電子化管理的背景下，采購(gòu)計(jì)劃審批、采購(gòu)方式變更等監(jiān)管環(huán)節(jié)逐步進(jìn)行電子化操作，很多省份的采購(gòu)人在接到項(xiàng)目審批后只需輕輕點(diǎn)擊鼠標(biāo)，就能在當(dāng)?shù)氐拇頇C(jī)構(gòu)庫(kù)中尋找可供委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。而對(duì)于政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門而言，電子化管理為代理機(jī)構(gòu)備案成為監(jiān)督硬手段創(chuàng)造了新的條件。那些未能滿足當(dāng)?shù)靥岢龅膫浒笚l件的代理機(jī)構(gòu)，將不會(huì)出現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣少?gòu)管理系統(tǒng)的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)中，采購(gòu)人通過該系統(tǒng)選擇代理機(jī)構(gòu)時(shí)，這樣的代理機(jī)構(gòu)就不會(huì)出現(xiàn)在采購(gòu)人視野里，從而不可能有被選擇的機(jī)會(huì)。
設(shè)置備案門檻出于地方保護(hù)嗎
而這樣的被選擇機(jī)會(huì)，對(duì)代理機(jī)構(gòu)而言，當(dāng)然是彌足珍貴的。“這在我看來，就是一種地方保護(hù)主義?！敝袊?guó)機(jī)械進(jìn)出口（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱中機(jī)）經(jīng)理人李杭觀點(diǎn)很鮮明。在李杭看來，假如因?yàn)楫?dāng)?shù)貨]有場(chǎng)地（或場(chǎng)地不合格）就不能在當(dāng)?shù)卣箻I(yè)，其理由是站不住腳的，她認(rèn)為，中機(jī)代理的項(xiàng)目中，很多是全國(guó)性超大額項(xiàng)目，如果采購(gòu)人同意使用中機(jī)在京場(chǎng)地來京開標(biāo)，便可享受更加專業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)的場(chǎng)所以及全國(guó)性的專家?guī)臁！耙恍┑胤饺缫驁?chǎng)地原因而不讓外地代理機(jī)構(gòu)備案，他們?cè)谧龃箜?xiàng)目時(shí)就很可能把全國(guó)最好的代理機(jī)構(gòu)及其設(shè)備拒之門外。場(chǎng)地搬不走并不意味著就做不成項(xiàng)目?！崩詈颊f。
然而不可否認(rèn)，場(chǎng)地等硬件問題終究是個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。像中機(jī)那樣能夠吸引采購(gòu)人來京開標(biāo)的大公司畢竟是少數(shù)，就像上述那位監(jiān)管部門受訪者所說的，“招標(biāo)總得有個(gè)場(chǎng)地”，記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些代理機(jī)構(gòu)一般采用臨時(shí)租用或借用的方式來解決場(chǎng)地問題，另外，很多地方現(xiàn)在的公共資源交易中心也可為代理機(jī)構(gòu)提供開標(biāo)場(chǎng)所。
國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)總工程師荊貴鎖認(rèn)為，采購(gòu)人選擇哪家代理機(jī)構(gòu)是采購(gòu)人的權(quán)利，如果因此連被選擇的機(jī)會(huì)都沒有是不妥的。61號(hào)令畢竟明確規(guī)定，“政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以在全國(guó)范圍內(nèi)依法代理政府采購(gòu)事宜。任何單位和個(gè)人不得采取任何方式，阻撓和限制政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)入本地區(qū)或者本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)?！币恍┐頇C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人甚至猜測(cè)，地方保護(hù)主義是導(dǎo)致異地備案成為鉗制手段的背后原因。“今天對(duì)搬不走的場(chǎng)地提出要求，明天又要求人員必須固定在當(dāng)?shù)兀筇焯岢鲈O(shè)立子公司的要求，每個(gè)要求看似都是有道理但都沒有上位法依據(jù)，每個(gè)要求都會(huì)給異地代理機(jī)構(gòu)增加負(fù)擔(dān)?！币晃淮頇C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說。
理性看待異地代理
不得不說的是，對(duì)于監(jiān)管部門而言，對(duì)異地代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理的確是個(gè)難題。“有的人假充是某甲級(jí)公司的項(xiàng)目組，拿著借來的資質(zhì)就敢做項(xiàng)目。拿錢后就消失了，后續(xù)的驗(yàn)收、質(zhì)疑投訴等都找不到人。”宋熙文的擔(dān)憂得到了另一位監(jiān)管人員的認(rèn)同：“萬(wàn)一對(duì)方留的電話打不通、總公司又一再推脫怎么辦？我們總不可能常年去他們外地的公司盯著。”
一位監(jiān)管人員則認(rèn)為，61號(hào)令賦予了監(jiān)管部門要求場(chǎng)地的權(quán)力：“該條例要求代理機(jī)構(gòu)必須具有開展政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)所需的開標(biāo)場(chǎng)所，這些異地代理機(jī)構(gòu)如果在本地沒有場(chǎng)所，就不符合條例規(guī)定?！睂?duì)此觀點(diǎn)，觀韜律師事務(wù)所律師高虹靜認(rèn)為，這些要求是針對(duì)資質(zhì)申請(qǐng)時(shí)提出的，資質(zhì)審批下來，就意味著認(rèn)可該代理機(jī)構(gòu)具有開展政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)所需的開標(biāo)場(chǎng)所，監(jiān)管部門應(yīng)予以認(rèn)可。對(duì)此，江蘇省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處負(fù)責(zé)代理機(jī)構(gòu)工作的科長(zhǎng)王坤鵬表示，沒有上位法作為依據(jù)，江蘇并未對(duì)異地代理機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地作出明確要求?！暗潜O(jiān)管的確是個(gè)問題，我們還是要求他們?cè)诒镜匾O(shè)常駐辦事處?！蓖趵i說。
浙江省財(cái)政廳一位工作人員則對(duì)這種監(jiān)管尺度表達(dá)了“兩難”之感：在上位法缺失的情況下，備案等管理制度嚴(yán)了，對(duì)代理機(jī)構(gòu)權(quán)益是個(gè)侵犯，甚至形成地方保護(hù)主義；管理制度寬了，又容易滋生違法違規(guī)行為?！暗艿闹饕矫孢€是目前監(jiān)管偏寬。資質(zhì)拿去后，幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)元的項(xiàng)目就做了，這中間有多少項(xiàng)目真正嚴(yán)格執(zhí)行了法律法規(guī)，要打一個(gè)問號(hào)。有些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)做項(xiàng)目?jī)H僅是替業(yè)主走個(gè)程序。這樣下去，遲早是要出問題的?！边@位監(jiān)管人員認(rèn)為，管理應(yīng)當(dāng)是多維度、全流程的。備案環(huán)節(jié)主要是嚴(yán)把準(zhǔn)入門檻，而在這個(gè)環(huán)節(jié)尚不確定的情況下，可通過推進(jìn)從業(yè)人員培訓(xùn)監(jiān)管制度、單個(gè)項(xiàng)目監(jiān)督考核制度、嚴(yán)格查處問責(zé)制度等完善代理機(jī)構(gòu)的異地執(zhí)業(yè)監(jiān)管。
國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)羌建新認(rèn)為，備案的目的主要在于明確異地展業(yè)的監(jiān)管權(quán)歸項(xiàng)目所在地所有；而不對(duì)場(chǎng)地、常駐人員等提出要求，就限制了這種監(jiān)管權(quán)的實(shí)施?！拔磥黼娮踊_評(píng)標(biāo)實(shí)施以后，也許能夠解決目前浮出水面的場(chǎng)所備案問題。但是要徹底解決異地展業(yè)的監(jiān)管難題，還需進(jìn)一步完善上位法，明確各方權(quán)責(zé)，并提出具有可操作性的監(jiān)管要求。”
來源： 中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
這位讀者向本報(bào)反映，最近，該公司在異地開展業(yè)務(wù)備案過程中，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門要求其登記在當(dāng)?shù)氐膱?chǎng)地信息，如果沒有則不給備案。這位代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為這不符合《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財(cái)政部令第61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱61號(hào)令）的規(guī)定。
代理機(jī)構(gòu)異地開展業(yè)務(wù)時(shí)，需在當(dāng)?shù)剞k理備案手續(xù)，這是財(cái)政部第61號(hào)令中明確規(guī)定的。但在不少代理機(jī)構(gòu)看來，這個(gè)備案程序在一些地方似乎有抬高門檻之嫌。
遍地開花的備案要求
“很多外地所謂的甲級(jí)代理機(jī)構(gòu)來本省做項(xiàng)目，就那么幾個(gè)人，也沒有自己的場(chǎng)地，更不了解本地政策。但是就因?yàn)樗麄儞碛屑准?jí)代理資質(zhì)，就可以在本省代理大額項(xiàng)目，用什么來保障他們有完成項(xiàng)目的能力？”河南省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處的宋熙文曾這樣問記者。去年頒布的《河南省財(cái)政廳關(guān)于開展政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定和備案工作的通知》中要求異地甲級(jí)代理機(jī)構(gòu)備案時(shí)需提交在河南省區(qū)域內(nèi)固定營(yíng)業(yè)場(chǎng)所證明，并要求該營(yíng)業(yè)場(chǎng)所條件參照該省乙級(jí)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要求。
不止在河南省，根據(jù)公開的管理辦法，記者采訪發(fā)現(xiàn)，貴州、天津、江蘇等省市也在備案時(shí)對(duì)異地代理機(jī)構(gòu)提出了諸如經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、常設(shè)機(jī)構(gòu)等要求。對(duì)照61號(hào)令，這幾項(xiàng)顯然是超越企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證副本、《資格證書》復(fù)印件等61號(hào)令明確要求的備案條件的。
那么地方政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門為什么要這么做呢？一位受訪者表示，這么做實(shí)屬無奈?！皼]有場(chǎng)地就難以規(guī)范操作，這是事實(shí)，若是遇上了拿著借來的資質(zhì)打一槍換一個(gè)地方的主兒，更愁煞人。這樣的事情我們遇到不止一例了。真沒辦法?！边@位受訪者反問：“總得有個(gè)場(chǎng)地讓我們?cè)谫|(zhì)疑、投訴時(shí)能找到人吧？”宋熙文告訴記者，開標(biāo)時(shí)合格的場(chǎng)地意味著可以有效隔離相關(guān)利益人等，場(chǎng)地內(nèi)的合格監(jiān)控設(shè)備則可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管要求。因此，符合要求的場(chǎng)地是規(guī)范開標(biāo)的前提。
而在政府采購(gòu)電子化管理的背景下，采購(gòu)計(jì)劃審批、采購(gòu)方式變更等監(jiān)管環(huán)節(jié)逐步進(jìn)行電子化操作，很多省份的采購(gòu)人在接到項(xiàng)目審批后只需輕輕點(diǎn)擊鼠標(biāo)，就能在當(dāng)?shù)氐拇頇C(jī)構(gòu)庫(kù)中尋找可供委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。而對(duì)于政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門而言，電子化管理為代理機(jī)構(gòu)備案成為監(jiān)督硬手段創(chuàng)造了新的條件。那些未能滿足當(dāng)?shù)靥岢龅膫浒笚l件的代理機(jī)構(gòu)，將不會(huì)出現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣少?gòu)管理系統(tǒng)的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)中，采購(gòu)人通過該系統(tǒng)選擇代理機(jī)構(gòu)時(shí)，這樣的代理機(jī)構(gòu)就不會(huì)出現(xiàn)在采購(gòu)人視野里，從而不可能有被選擇的機(jī)會(huì)。
設(shè)置備案門檻出于地方保護(hù)嗎
而這樣的被選擇機(jī)會(huì)，對(duì)代理機(jī)構(gòu)而言，當(dāng)然是彌足珍貴的。“這在我看來，就是一種地方保護(hù)主義?！敝袊?guó)機(jī)械進(jìn)出口（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱中機(jī)）經(jīng)理人李杭觀點(diǎn)很鮮明。在李杭看來，假如因?yàn)楫?dāng)?shù)貨]有場(chǎng)地（或場(chǎng)地不合格）就不能在當(dāng)?shù)卣箻I(yè)，其理由是站不住腳的，她認(rèn)為，中機(jī)代理的項(xiàng)目中，很多是全國(guó)性超大額項(xiàng)目，如果采購(gòu)人同意使用中機(jī)在京場(chǎng)地來京開標(biāo)，便可享受更加專業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)的場(chǎng)所以及全國(guó)性的專家?guī)臁！耙恍┑胤饺缫驁?chǎng)地原因而不讓外地代理機(jī)構(gòu)備案，他們?cè)谧龃箜?xiàng)目時(shí)就很可能把全國(guó)最好的代理機(jī)構(gòu)及其設(shè)備拒之門外。場(chǎng)地搬不走并不意味著就做不成項(xiàng)目?！崩詈颊f。
然而不可否認(rèn)，場(chǎng)地等硬件問題終究是個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。像中機(jī)那樣能夠吸引采購(gòu)人來京開標(biāo)的大公司畢竟是少數(shù)，就像上述那位監(jiān)管部門受訪者所說的，“招標(biāo)總得有個(gè)場(chǎng)地”，記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些代理機(jī)構(gòu)一般采用臨時(shí)租用或借用的方式來解決場(chǎng)地問題，另外，很多地方現(xiàn)在的公共資源交易中心也可為代理機(jī)構(gòu)提供開標(biāo)場(chǎng)所。
國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)總工程師荊貴鎖認(rèn)為，采購(gòu)人選擇哪家代理機(jī)構(gòu)是采購(gòu)人的權(quán)利，如果因此連被選擇的機(jī)會(huì)都沒有是不妥的。61號(hào)令畢竟明確規(guī)定，“政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以在全國(guó)范圍內(nèi)依法代理政府采購(gòu)事宜。任何單位和個(gè)人不得采取任何方式，阻撓和限制政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)入本地區(qū)或者本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)?！币恍┐頇C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人甚至猜測(cè)，地方保護(hù)主義是導(dǎo)致異地備案成為鉗制手段的背后原因。“今天對(duì)搬不走的場(chǎng)地提出要求，明天又要求人員必須固定在當(dāng)?shù)兀筇焯岢鲈O(shè)立子公司的要求，每個(gè)要求看似都是有道理但都沒有上位法依據(jù)，每個(gè)要求都會(huì)給異地代理機(jī)構(gòu)增加負(fù)擔(dān)?！币晃淮頇C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說。
理性看待異地代理
不得不說的是，對(duì)于監(jiān)管部門而言，對(duì)異地代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理的確是個(gè)難題。“有的人假充是某甲級(jí)公司的項(xiàng)目組，拿著借來的資質(zhì)就敢做項(xiàng)目。拿錢后就消失了，后續(xù)的驗(yàn)收、質(zhì)疑投訴等都找不到人。”宋熙文的擔(dān)憂得到了另一位監(jiān)管人員的認(rèn)同：“萬(wàn)一對(duì)方留的電話打不通、總公司又一再推脫怎么辦？我們總不可能常年去他們外地的公司盯著。”
一位監(jiān)管人員則認(rèn)為，61號(hào)令賦予了監(jiān)管部門要求場(chǎng)地的權(quán)力：“該條例要求代理機(jī)構(gòu)必須具有開展政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)所需的開標(biāo)場(chǎng)所，這些異地代理機(jī)構(gòu)如果在本地沒有場(chǎng)所，就不符合條例規(guī)定?！睂?duì)此觀點(diǎn)，觀韜律師事務(wù)所律師高虹靜認(rèn)為，這些要求是針對(duì)資質(zhì)申請(qǐng)時(shí)提出的，資質(zhì)審批下來，就意味著認(rèn)可該代理機(jī)構(gòu)具有開展政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)所需的開標(biāo)場(chǎng)所，監(jiān)管部門應(yīng)予以認(rèn)可。對(duì)此，江蘇省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處負(fù)責(zé)代理機(jī)構(gòu)工作的科長(zhǎng)王坤鵬表示，沒有上位法作為依據(jù)，江蘇并未對(duì)異地代理機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地作出明確要求?！暗潜O(jiān)管的確是個(gè)問題，我們還是要求他們?cè)诒镜匾O(shè)常駐辦事處?！蓖趵i說。
浙江省財(cái)政廳一位工作人員則對(duì)這種監(jiān)管尺度表達(dá)了“兩難”之感：在上位法缺失的情況下，備案等管理制度嚴(yán)了，對(duì)代理機(jī)構(gòu)權(quán)益是個(gè)侵犯，甚至形成地方保護(hù)主義；管理制度寬了，又容易滋生違法違規(guī)行為?！暗艿闹饕矫孢€是目前監(jiān)管偏寬。資質(zhì)拿去后，幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)元的項(xiàng)目就做了，這中間有多少項(xiàng)目真正嚴(yán)格執(zhí)行了法律法規(guī)，要打一個(gè)問號(hào)。有些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)做項(xiàng)目?jī)H僅是替業(yè)主走個(gè)程序。這樣下去，遲早是要出問題的?！边@位監(jiān)管人員認(rèn)為，管理應(yīng)當(dāng)是多維度、全流程的。備案環(huán)節(jié)主要是嚴(yán)把準(zhǔn)入門檻，而在這個(gè)環(huán)節(jié)尚不確定的情況下，可通過推進(jìn)從業(yè)人員培訓(xùn)監(jiān)管制度、單個(gè)項(xiàng)目監(jiān)督考核制度、嚴(yán)格查處問責(zé)制度等完善代理機(jī)構(gòu)的異地執(zhí)業(yè)監(jiān)管。
國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)羌建新認(rèn)為，備案的目的主要在于明確異地展業(yè)的監(jiān)管權(quán)歸項(xiàng)目所在地所有；而不對(duì)場(chǎng)地、常駐人員等提出要求，就限制了這種監(jiān)管權(quán)的實(shí)施?！拔磥黼娮踊_評(píng)標(biāo)實(shí)施以后，也許能夠解決目前浮出水面的場(chǎng)所備案問題。但是要徹底解決異地展業(yè)的監(jiān)管難題，還需進(jìn)一步完善上位法，明確各方權(quán)責(zé)，并提出具有可操作性的監(jiān)管要求。”
來源： 中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
