做好服務(wù)類政府采購的關(guān)鍵點(diǎn)
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發(fā)布日期：2012年07月20日
國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，要把推動服務(wù)業(yè)大發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點(diǎn)，明確要擴(kuò)大政府采購服務(wù)產(chǎn)品范圍。最近，財政部新修訂了《政府采購品目分類目錄（試用）》(財庫〔2012〕56號)，服務(wù)類品目包括信息技術(shù)、租賃、維修和保養(yǎng)等24個二級分類，眾多公共服務(wù)類項(xiàng)目也列在其中。如何進(jìn)一步做好服務(wù)類政府采購工作，規(guī)范服務(wù)類政府采購行為，是擺在各級政府采購管理部門的現(xiàn)實(shí)問題。筆者在近幾年的實(shí)踐中對推進(jìn)服務(wù)類政府采購工作有些許思考，認(rèn)為拓展服務(wù)類政府采購規(guī)模、選擇適用的政府采購方式、制定較為科學(xué)的評標(biāo)方法和加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目的履約管理是做好服務(wù)類政府采購的關(guān)鍵所在。
拓展服務(wù)類政府采購規(guī)模和范圍
2011年，全國政府采購規(guī)模突破1萬億元，其中服務(wù)類采購占比不足8%；河北省政府采購總額已達(dá)437.35億元，其中服務(wù)類采購占比5.7 %。與發(fā)達(dá)國家服務(wù)類采購比重一般占總采購量的25%相比，我國服務(wù)類采購所占的比例很低。相對于全國、河北省情況，秦皇島市服務(wù)類采購占比更小。2011年，秦皇島市政府采購總額近20億元，服務(wù)類采購占比不足3%。從服務(wù)類采購項(xiàng)目看，秦皇島市從2006年開始嘗試服務(wù)類政府采購項(xiàng)目，先后組織公務(wù)接待、公務(wù)印刷、公務(wù)用車維修、保險等招標(biāo)采購，后來探索開展了規(guī)劃設(shè)計、大型會展、農(nóng)家書屋、物業(yè)管理等項(xiàng)目的采購，其他服務(wù)類項(xiàng)目還未涉及，采購的范圍較窄。從服務(wù)類采購的結(jié)果看，會議、公務(wù)接待等公務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目，大多由預(yù)算單位從入圍的服務(wù)商中自行選擇，自行結(jié)算；公務(wù)印刷、公務(wù)用車維修、保險等實(shí)行定點(diǎn)服務(wù)，基本為“一定了之”，管理模式較為簡單，其所發(fā)揮的效益也不明顯。此外，部分單位因一些服務(wù)類項(xiàng)目未明確列入集采目錄，存在著自行采購的現(xiàn)象。這些因素造成服務(wù)類項(xiàng)目增速相對貨物與工程類較為緩慢，影響了政府采購規(guī)模的擴(kuò)大。
隨著我國第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，政府公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的改革，服務(wù)類政府采購將成為政府采購新的增長點(diǎn)。因此，擴(kuò)大服務(wù)類采購已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個時期政府采購擴(kuò)面增量工作的重點(diǎn)。面對服務(wù)類采購，各級政府采購管理部門要根據(jù)新出臺《政府采購品目分類目錄（試用）》，結(jié)合實(shí)際，重新制定地方的政府集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，將高技術(shù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、社會工作服務(wù)等專業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)項(xiàng)目盡快納入政府采購范疇，并抓好貫徹執(zhí)行；要加大宣傳力度，營造服務(wù)類政府采購良好氛圍，適應(yīng)服務(wù)類采購發(fā)展的需要，提高自身及采購專業(yè)操作人員、專家隊(duì)伍的能力和素質(zhì)，在探索公共服務(wù)、服務(wù)外包等新型服務(wù)類采購方面下功夫；采購人要摒棄長期形成的政府采購主要是貨物的習(xí)慣，增強(qiáng)服務(wù)類采購意識，努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)采盡采，不斷拓展政府采購規(guī)模。
選擇適當(dāng)?shù)姆?wù)類政府采購方式
推進(jìn)服務(wù)類政府采購，在采購方式選擇方面必須考慮服務(wù)類項(xiàng)目的特性。
服務(wù)作為一種特殊商品，大多具有無形、成本不確定、周期長、專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，特別是公共服務(wù)項(xiàng)目，大多為系統(tǒng)工程，不僅要考慮服務(wù)項(xiàng)目本身的管理和操作特點(diǎn)，還會涉及社會評價、社會效益，其復(fù)雜性遠(yuǎn)非一般的項(xiàng)目可比。因此，服務(wù)類采購方式的選擇，應(yīng)側(cè)重于采購需求，把采購效果放在第一位。根據(jù)服務(wù)類品目的不同特點(diǎn)，靈活選擇采購方式。對于日常發(fā)生頻繁且采購金額較小的服務(wù)類項(xiàng)目，如設(shè)備維修、會議、培訓(xùn)和衛(wèi)生保潔等項(xiàng)目，技術(shù)要求不高、采購額不大，可依舊采取類似于批量采購或協(xié)議供貨的方式確定服務(wù)商。對于車輛維修、保險、印刷繼續(xù)實(shí)行定點(diǎn)采購，能有效提高效率節(jié)約成本。對于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的一般服務(wù)類產(chǎn)品，如專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)，宜采用競爭性談判方式。對于技術(shù)復(fù)雜、成果要求高的服務(wù)項(xiàng)目，如城市規(guī)劃設(shè)計，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購，邀請招標(biāo)方式相對于公開招標(biāo)方式更適合。對于采購額較大且社會關(guān)注度高的公共服務(wù)項(xiàng)目，許多是貨物、工程和服務(wù)的結(jié)合體，執(zhí)行操作的難度很大，難以用一種操作模式去實(shí)施，可參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》分兩階段招標(biāo)或借鑒國外征求建議書的采購方式進(jìn)行，選出最能滿足采購實(shí)體需求的服務(wù)商。
制定科學(xué)的評審方法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
為控制采購風(fēng)險，筆者認(rèn)為，通用服務(wù)項(xiàng)目適用于最低評標(biāo)價法，大多數(shù)服務(wù)類項(xiàng)目比較適合采用綜合評分法。因綜合評分法要考慮價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)等因素，客觀上約束了各評委評審的隨意性，供應(yīng)商亦可據(jù)此有的放矢編制采購文件，較好地體現(xiàn)了“三公”原則。
為保證服務(wù)類政府采購的順利推進(jìn)，在招標(biāo)中采用綜合評分法的，必須在編制招標(biāo)文件中合理設(shè)置各項(xiàng)評審因素及其分值。對于技術(shù)復(fù)雜的服務(wù)類采購，采購管理機(jī)構(gòu)首先要深入調(diào)研，主動詳細(xì)了解項(xiàng)目的內(nèi)涵，幫助和指導(dǎo)采購人精心設(shè)計采購方案；其次要求采購代理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與采購人的溝通，對評標(biāo)方法中的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，能量化的標(biāo)準(zhǔn)盡可能進(jìn)行量化，把握“服務(wù)方案、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)措施、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”等重點(diǎn)，堅(jiān)持價格合理與服務(wù)質(zhì)量并重的原則，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購相關(guān)規(guī)定，合理設(shè)定供應(yīng)商資格門檻；在制定評價標(biāo)準(zhǔn)上，嚴(yán)格把握評價尺度，科學(xué)合理設(shè)定價格權(quán)值，限定加分分值，減小評審專家自由裁量權(quán)，同時邀請知名專家參加評審，確保評審質(zhì)量。
強(qiáng)化服務(wù)類政府采購項(xiàng)目履約管理
與貨物、工程類政府采購評審不同，大多服務(wù)類采購評審時，采購人只能對采購對象有一個描述性的要求。服務(wù)類產(chǎn)品最終能否達(dá)到采購人的需求，存在不確定性。因此加強(qiáng)政府采購履約管理顯得非常重要。對于服務(wù)類采購，招標(biāo)工作結(jié)束后，切實(shí)督促及時簽訂合同，保證合同時效性。加強(qiáng)對供應(yīng)商的履約管理，依據(jù)投標(biāo)文件及簽訂合同條款，在執(zhí)行中嚴(yán)格考核，確保經(jīng)過政府采購的服務(wù)工作效果。要想從根本上保證服務(wù)采購質(zhì)量，必須健全服務(wù)類采購長效評價監(jiān)督機(jī)制。其一，完善信息反饋制度。廣泛征求行業(yè)主管部門、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家及供應(yīng)商意見，通過綜合分析各類主體對某服務(wù)類采購活動的信息反饋，掌握服務(wù)類采購履約情況。其二，構(gòu)建跟蹤評價體系。將服務(wù)類供應(yīng)商的履約表現(xiàn)通過指標(biāo)量化打分，根據(jù)分值的高低將供應(yīng)商區(qū)分為不同等級，作為決定供應(yīng)商是否退出供應(yīng)商庫或參加政府采購活動的主要參考依據(jù)之一。其三，健全監(jiān)督制約體系。服務(wù)采購不僅要對采購招標(biāo)過程進(jìn)行有效監(jiān)督，也要對服務(wù)的提供過程進(jìn)行監(jiān)督。對于重大的項(xiàng)目，應(yīng)充分發(fā)揮財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察的合力，強(qiáng)化法紀(jì)約束，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效果。（作者單位：河北省秦皇島市財政局）
來源：中國政府采購報
拓展服務(wù)類政府采購規(guī)模和范圍
2011年，全國政府采購規(guī)模突破1萬億元，其中服務(wù)類采購占比不足8%；河北省政府采購總額已達(dá)437.35億元，其中服務(wù)類采購占比5.7 %。與發(fā)達(dá)國家服務(wù)類采購比重一般占總采購量的25%相比，我國服務(wù)類采購所占的比例很低。相對于全國、河北省情況，秦皇島市服務(wù)類采購占比更小。2011年，秦皇島市政府采購總額近20億元，服務(wù)類采購占比不足3%。從服務(wù)類采購項(xiàng)目看，秦皇島市從2006年開始嘗試服務(wù)類政府采購項(xiàng)目，先后組織公務(wù)接待、公務(wù)印刷、公務(wù)用車維修、保險等招標(biāo)采購，后來探索開展了規(guī)劃設(shè)計、大型會展、農(nóng)家書屋、物業(yè)管理等項(xiàng)目的采購，其他服務(wù)類項(xiàng)目還未涉及，采購的范圍較窄。從服務(wù)類采購的結(jié)果看，會議、公務(wù)接待等公務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目，大多由預(yù)算單位從入圍的服務(wù)商中自行選擇，自行結(jié)算；公務(wù)印刷、公務(wù)用車維修、保險等實(shí)行定點(diǎn)服務(wù)，基本為“一定了之”，管理模式較為簡單，其所發(fā)揮的效益也不明顯。此外，部分單位因一些服務(wù)類項(xiàng)目未明確列入集采目錄，存在著自行采購的現(xiàn)象。這些因素造成服務(wù)類項(xiàng)目增速相對貨物與工程類較為緩慢，影響了政府采購規(guī)模的擴(kuò)大。
隨著我國第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，政府公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的改革，服務(wù)類政府采購將成為政府采購新的增長點(diǎn)。因此，擴(kuò)大服務(wù)類采購已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個時期政府采購擴(kuò)面增量工作的重點(diǎn)。面對服務(wù)類采購，各級政府采購管理部門要根據(jù)新出臺《政府采購品目分類目錄（試用）》，結(jié)合實(shí)際，重新制定地方的政府集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，將高技術(shù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、社會工作服務(wù)等專業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)項(xiàng)目盡快納入政府采購范疇，并抓好貫徹執(zhí)行；要加大宣傳力度，營造服務(wù)類政府采購良好氛圍，適應(yīng)服務(wù)類采購發(fā)展的需要，提高自身及采購專業(yè)操作人員、專家隊(duì)伍的能力和素質(zhì)，在探索公共服務(wù)、服務(wù)外包等新型服務(wù)類采購方面下功夫；采購人要摒棄長期形成的政府采購主要是貨物的習(xí)慣，增強(qiáng)服務(wù)類采購意識，努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)采盡采，不斷拓展政府采購規(guī)模。
選擇適當(dāng)?shù)姆?wù)類政府采購方式
推進(jìn)服務(wù)類政府采購，在采購方式選擇方面必須考慮服務(wù)類項(xiàng)目的特性。
服務(wù)作為一種特殊商品，大多具有無形、成本不確定、周期長、專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，特別是公共服務(wù)項(xiàng)目，大多為系統(tǒng)工程，不僅要考慮服務(wù)項(xiàng)目本身的管理和操作特點(diǎn)，還會涉及社會評價、社會效益，其復(fù)雜性遠(yuǎn)非一般的項(xiàng)目可比。因此，服務(wù)類采購方式的選擇，應(yīng)側(cè)重于采購需求，把采購效果放在第一位。根據(jù)服務(wù)類品目的不同特點(diǎn)，靈活選擇采購方式。對于日常發(fā)生頻繁且采購金額較小的服務(wù)類項(xiàng)目，如設(shè)備維修、會議、培訓(xùn)和衛(wèi)生保潔等項(xiàng)目，技術(shù)要求不高、采購額不大，可依舊采取類似于批量采購或協(xié)議供貨的方式確定服務(wù)商。對于車輛維修、保險、印刷繼續(xù)實(shí)行定點(diǎn)采購，能有效提高效率節(jié)約成本。對于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的一般服務(wù)類產(chǎn)品，如專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)，宜采用競爭性談判方式。對于技術(shù)復(fù)雜、成果要求高的服務(wù)項(xiàng)目，如城市規(guī)劃設(shè)計，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購，邀請招標(biāo)方式相對于公開招標(biāo)方式更適合。對于采購額較大且社會關(guān)注度高的公共服務(wù)項(xiàng)目，許多是貨物、工程和服務(wù)的結(jié)合體，執(zhí)行操作的難度很大，難以用一種操作模式去實(shí)施，可參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》分兩階段招標(biāo)或借鑒國外征求建議書的采購方式進(jìn)行，選出最能滿足采購實(shí)體需求的服務(wù)商。
制定科學(xué)的評審方法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)
為控制采購風(fēng)險，筆者認(rèn)為，通用服務(wù)項(xiàng)目適用于最低評標(biāo)價法，大多數(shù)服務(wù)類項(xiàng)目比較適合采用綜合評分法。因綜合評分法要考慮價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)等因素，客觀上約束了各評委評審的隨意性，供應(yīng)商亦可據(jù)此有的放矢編制采購文件，較好地體現(xiàn)了“三公”原則。
為保證服務(wù)類政府采購的順利推進(jìn)，在招標(biāo)中采用綜合評分法的，必須在編制招標(biāo)文件中合理設(shè)置各項(xiàng)評審因素及其分值。對于技術(shù)復(fù)雜的服務(wù)類采購，采購管理機(jī)構(gòu)首先要深入調(diào)研，主動詳細(xì)了解項(xiàng)目的內(nèi)涵，幫助和指導(dǎo)采購人精心設(shè)計采購方案；其次要求采購代理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與采購人的溝通，對評標(biāo)方法中的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，能量化的標(biāo)準(zhǔn)盡可能進(jìn)行量化，把握“服務(wù)方案、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)措施、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”等重點(diǎn)，堅(jiān)持價格合理與服務(wù)質(zhì)量并重的原則，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購相關(guān)規(guī)定，合理設(shè)定供應(yīng)商資格門檻；在制定評價標(biāo)準(zhǔn)上，嚴(yán)格把握評價尺度，科學(xué)合理設(shè)定價格權(quán)值，限定加分分值，減小評審專家自由裁量權(quán)，同時邀請知名專家參加評審，確保評審質(zhì)量。
強(qiáng)化服務(wù)類政府采購項(xiàng)目履約管理
與貨物、工程類政府采購評審不同，大多服務(wù)類采購評審時，采購人只能對采購對象有一個描述性的要求。服務(wù)類產(chǎn)品最終能否達(dá)到采購人的需求，存在不確定性。因此加強(qiáng)政府采購履約管理顯得非常重要。對于服務(wù)類采購，招標(biāo)工作結(jié)束后，切實(shí)督促及時簽訂合同，保證合同時效性。加強(qiáng)對供應(yīng)商的履約管理，依據(jù)投標(biāo)文件及簽訂合同條款，在執(zhí)行中嚴(yán)格考核，確保經(jīng)過政府采購的服務(wù)工作效果。要想從根本上保證服務(wù)采購質(zhì)量，必須健全服務(wù)類采購長效評價監(jiān)督機(jī)制。其一，完善信息反饋制度。廣泛征求行業(yè)主管部門、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家及供應(yīng)商意見，通過綜合分析各類主體對某服務(wù)類采購活動的信息反饋，掌握服務(wù)類采購履約情況。其二，構(gòu)建跟蹤評價體系。將服務(wù)類供應(yīng)商的履約表現(xiàn)通過指標(biāo)量化打分，根據(jù)分值的高低將供應(yīng)商區(qū)分為不同等級，作為決定供應(yīng)商是否退出供應(yīng)商庫或參加政府采購活動的主要參考依據(jù)之一。其三，健全監(jiān)督制約體系。服務(wù)采購不僅要對采購招標(biāo)過程進(jìn)行有效監(jiān)督，也要對服務(wù)的提供過程進(jìn)行監(jiān)督。對于重大的項(xiàng)目，應(yīng)充分發(fā)揮財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察的合力，強(qiáng)化法紀(jì)約束，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效果。（作者單位：河北省秦皇島市財政局）
來源：中國政府采購報
