淺析國內公路工程招投標管理若干問題
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發(fā)布日期：2012年02月09日
建設工程招標投標制度的建立，是中國工程建設領域的一項重大改革，推行工程招標投標制度，對開展公路工程建設市場公平競爭，提高工程質量，降低工程造價，縮短建設周期起著重要作用。
我國政府為了推行和規(guī)范招標與投標活動，先后發(fā)布多項相關法規(guī)。1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國招標投標法》，這標志著我國招標投標活動從此走上法制化的軌道。時至今日，我國公路工程建設項目絕大部分已實施了招標投標管理制度。招標投標管理制度的實施，在公路工程建設方面起到了積極的作用。但由于我國招標投標制度施行不久，以及市場經濟體制運行在我國還不完善、個別人法制觀念不強、政府管理和監(jiān)督體制的相對滯后，導致我國公路工程招標投標制度仍然存在諸多問題。自1997年以來，全國陸續(xù)有9個省份的l4位交通廳長由于經濟問題不斷“落馬”，交通建設系統(tǒng)經濟大案頻繁，一時間成為全國矚目的焦點。不完善的公路工程招標投標管理體制成為腐敗分子謀私的工具，他們利用體制上的漏洞和手中的權利直接干預了招標投標的過程和結果。
2000年1月1日，我國開始實施《中華人民共和國招標投標法》，2003年3月8日國家發(fā)展計劃委員會、鐵道部、交通部、信息產業(yè)部、水利部、民用航空總局第30號令發(fā)布了《工程建設項目施工招標投標辦法》，2006年2月26日、2006年6月23日交通部先后頒布了《公路工程施工招標資格預審辦法》、《公路工程施工招標投標管理辦法》，此后我國的建設工程招標投標活動步入有法可依的健康發(fā)展軌道。隨著我國依法治國的深入開展，依法制定統(tǒng)一的建設工程招標投標工作程序，規(guī)范招標投標行為、機制、體系，就顯得尤為重要。而在貫徹執(zhí)行的同時又會遇到市場行為不規(guī)范、機制不完善、體系不健全的挑戰(zhàn)。作為從事工程建設招投標管理行業(yè)的人員，必須認真學習，仔細分析，切實貫徹這些相關法律，更深入探討和研究其理論，推動我國招標投標市場健康而有序地發(fā)展。
基于此，本文擬在分析我國公路工程招標投標管理、體制等方面根據(jù)自身的認知水平，為推動我國公路工程招標投標工作的科學化、規(guī)范化和法制化盡自己綿薄之力。
1、目前我國公路工程招標投標存在的主要問題
招標投標制度作為工程承包發(fā)包的主要形式，在國際國內的工程項目建設中已廣泛實施。我國從20世紀80年代初期開始實行工程建設招標投標制度，它是公路交通行業(yè)管理體制的經營方式的一項重大改革，它運用市場競爭機制，樹立公平、公開、公正的實施原則，由發(fā)包單位擇優(yōu)選定承包商。實踐證明招標投標制度是比較成熟、科學合理的工程承包發(fā)包方式，也是保證建設工程質量標準，加快工程建設進度，取得理想經濟效益的最佳辦法。但是，由于公路工程市場發(fā)育尚不健全，行為尚不規(guī)范，管理體制的束縛以及經驗不足等原因，建設工程招標投標在具體操作中還存在不少問題。
1.1現(xiàn)行體制的問題
招標投標作為我國公路交通行業(yè)管理體制改革的突破口和建設產品交易方式的改革，是在政府的強制下建立起來的。從l981年開始，經歷試點、推行和逐步完善三個階段，走過了20多年的風風雨雨，已經成為公路工程市場的主要交易方式。但由于舊體制的功能與慣性還未消失，新體制的功能尚不完善，致使公路工程市場交易成本過高，交易秩序出現(xiàn)混亂，影響了招標投標制度的效率。
（1）不合理的行政干預。
招標投標原本是一種商品交易行為，卻帶有太多的行政干預色彩。對于國家投資項目，政府作為國有資產管理者，需要行使一定的監(jiān)督管理。但如果既當裁判員，又當運動員，直接干預招標投標活動，則可能破壞招標投標的公平、公正性，導致大量尋租現(xiàn)象和腐敗案件。
（2）片面追求低價中標。
招標方通過競爭性招標，往往選擇報價最低者中標，以達到目的。但標價不是越低越好，如果價格低于成本，破壞了市場均衡，就可能影響工程質量，不但損害承包商利益，最終還會損害業(yè)主利益。招標的根本目的是擇優(yōu)，而不是壓價。
（3）過度競爭造成社會資源的極大浪費。
在一些地區(qū)，一個小小的工程就有幾十家公司去投標。每個投標人（承包商）都要支出投標費用，包括正常投標費用和隱形開支，但中標的卻只有一家。如果幾十家承包商的開支之和大于投資節(jié)省效益，則提高了社會總成本，造成社會資源的浪費，此種制度設計就不夠合理。有的企業(yè)每年參與上百個項目投標，卻中不了幾個標，這樣的企業(yè)又有什么效益可言。
（4）肢解發(fā)包，增大了交易成本。
實施工程總承包，一次合約，一次交易。如果肢解發(fā)包，將土建與安裝（或裝修）分開，主體與土方工程分開，則無疑增加了交易次數(shù)，增大了交易成本，也是不經濟的。
1.2招投標管理問題
《中華人民共和國招標投標法》是目前規(guī)范我國招標投標管理工作層次最高的專業(yè)性法律，一切有關招標投標的行政法規(guī)、政策都必須與《招標投標法》相一致。但在招標投標管理工作的實踐中，我們常常會遇到一些地方或部門的招標投標工作細則或做法，其中有許多與《招標投標法》相悖，影響了招標投標工作的嚴肅性和權威性，同時也不利于招標投標工作的順利開展和規(guī)范化管理。筆者就《招標投標法》與參加招標投標實際工作，分析目前國內公路工程招標投標管理存在的主要問題。
（1）在市場經濟條件下，影響公路工程造價的人工、材料、機械等價格變化頻繁，控制工程造價的難度增大。
（2）行政干預嚴重。在招標投標的實際操作中，人情工程、關系工程時有出現(xiàn)，行政力量對市場的過分滲透，難以實現(xiàn)公平競爭，許多工程項目招標投標表面上看好像是招標投標雙方在平等互利的基礎上進行交易，制定的各項交易規(guī)則也符合或基本符合國家和地方的各項規(guī)定，但實際上許多工程項目的拍板定案，建設單位不能獨立自主地進行，都要受來自各方面的行政力量的制約。如有的主管部門濫用行政權力限定所屬單位的工程“內定”給某個施工單位，其他投標單位做個“陪襯”，使招標投標徒具形式，出現(xiàn)規(guī)避招標和假招標現(xiàn)象。
（3）評標定標缺乏科學性。評標定標是招標工作中最關鍵的環(huán)節(jié)，要體現(xiàn)招標投標的公平合理，必須要有一個公正合理、科學先進、操作準確的評標方法，避免評標成為走程序，走過場。
（4）投標方的違規(guī)行為，投標報價缺乏規(guī)范性。一些施工單位為了獲取項目，常常報低價“釣魚”，再采取偷工減料；以他人名義投標或弄虛作假騙取中標，串標；轉手倒賣合同，轉包、分包之后的再分包；工程結算和驗收時行賄送禮；標后不訂立合同，訂立合同后不履行合同等等違規(guī)行為時有發(fā)生。
1.3其他問題
（1）關于投標人的條件限制。
《招標投標法》第十八條規(guī)定，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇。但目前該條在實際執(zhí)行中存在的突出問題有兩種：一是招標人要求投標人以高資質承包低類別工程；二是有些地方和部門為了保護自身的利益，在招標活動中搞政策傾斜，或在招標投標過程中限定投標人范圍，或在評標過程中加入不公正條件傾向本地投標企業(yè)，客觀上造成了歧視其他潛在投標人的行為。
（2）關于中標人的履約保證金。
《招標投標法》第四十六條中規(guī)定，招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應當提交。應當說這與國際慣例是一致的。但該條例在執(zhí)行中遇到了一個數(shù)額問題，因沒有明確規(guī)定具體數(shù)額，致使操作中隨意性很大，往往向招標人有側重的傾向，并且還有其他巧立名目的保證金，如信譽保證金等等，對承包人無疑是雪上加霜。
1.4問題的綜合分析
工程建設招標投標制是改革開放后隨著經濟體制改革的不斷深入逐步發(fā)展起來的，是工程建設業(yè)管理體制改革的一項重要措施，是加強工程建設市場管理核心環(huán)節(jié)之一。自1981年試行以來，招標投標管理工作走過了艱難曲折的發(fā)展道路，取得了很大的成績，積累了很多經驗和教訓，同時也發(fā)現(xiàn)許多問題。筆者針對有關招標投標的體制和管理工作存在的問題有以下幾點綜合分析。
（1）發(fā)包人（建設單位）行為不規(guī)范。
現(xiàn)階段，我國公路建設市場國有投資約占整個投資的80％以上，投資主體仍以國有投資為主，而到具體工程項目上，投資主體的法定代表人卻是自然人，他只是國有資產的經營者，而不是所有者，也就是說沒有直接的利益關系，缺乏利益約束，責權利不對等，具體表現(xiàn)為某些發(fā)包人在工程項目招標過程中維護小團體及個人的利益，千方百計規(guī)避公開招標、跑邀標、搞陪標，以達到私下交易，明招暗定的目的，嚴重地擾亂了正常的工程建設市場交易秩序。有的發(fā)包人即使搞了公開招標，但由于其工程項目管理人員業(yè)務素質低，難以滿足公開招標工作的需要，又拒不委托有資質的代理機構，這樣在公開招標的過程中也會產生不規(guī)范的行為。
（2）承包人行為不規(guī)范。
現(xiàn)階段的工程建設市場是買方市場，存在著過度競爭的現(xiàn)象，加上市場當中充斥著許多資質等級名不符實的承包人，迫使很多承包人功夫下在投標以外，如投標前挖關系、走后門、摸標底，在投標過程中為爭得合同而“互相殘殺”，低價搶標，高標準承諾，低標準施工，偷工減料，以次充好，野蠻作業(yè)，造成工程質量下降，達不到合同約定的標準，使國家和社會公眾利益受到損失，成為壹級資質投標，貳級資質中標，叁級資質分包，農民工施工的結果。
（3）行業(yè)壟斷、地方保護、行政干預影響公開招標工作的發(fā)展。
有些行業(yè)和地方為保護自身的利益，在公開招標活動中搞政策傾斜，或在投標過程中限定投標人范圍，或在評標過程中加入不公正條件，傾向某些企業(yè)，更有少數(shù)領導干部，為滿足私利，對公開招標工作橫加干預，打電話，批條子，推薦投標人，使工程項目發(fā)包人和招標投標管理機構無法按照公開招標的工作程序辦事，嚴重影響了公開招標工作的正常開展。
2.1管理體制改革的必要性
公路工程招標投標制度是在社會主義計劃經濟向市場經濟過渡、公路交通行業(yè)迅速發(fā)展及工程建設管理體制改革后開始實行的，能夠充分體現(xiàn)公路工程承發(fā)包交易行為公平、公正、公開，對提高工程質量、發(fā)揮投資效益、防止腐敗和不正當競爭等方面均起到了很好的促進作用，同時也為公路工程施工企業(yè)深化改革、挖掘內部潛力、參與市場競爭提供了良好契機，尤其是在政府對公路交通行業(yè)發(fā)展的宏觀調控上發(fā)揮著極其重要的作用。
2.2管理體制改革的目的
“公開、公平、公正、誠實信用”是招投標的原則，而“擇優(yōu)”則是招投標的最終目的。就某一項公路工程招投標來說，只要我們堅持了上述原則，那么中標者必定是眾多投標企業(yè)中最優(yōu)秀的。因此，推行招投標制度，必將實現(xiàn)對公路工程施工企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。公路工程招投標工作是一項科學性、規(guī)范性、政策性較強的工作，每一個具體環(huán)節(jié)都直接關系到建設單位的切身利益，特別是招投標單位的選擇、評標的辦法這兩個環(huán)節(jié)，只要政策稍有調整，就可能影響到中標結果。因此，在工作中必須堅持招投標原則，尤其要把“擇優(yōu)”這一宗旨貫穿招投標過程的始終，這樣才能實現(xiàn)施工企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。
2.3管理體制改革的建議
隨著經濟一體化進程的加快，招投標的廣泛性、重要性和優(yōu)越性正日益顯現(xiàn)出來，建設市場也必將形成政府依法監(jiān)督，招標活動當事人在建設工程交易中心依據(jù)法定程序進行交易活動，各中介組織全方位服務的市場運行新格局。因此，對我國招投標管理體制改革提出以下建議。
（1）進一步規(guī)范和完善建設市場規(guī)則。市場規(guī)則是有關機構制定的或沿襲下來的由法律、法規(guī)、制度所規(guī)定的市場行為準則。
①市場準入規(guī)則：市場的進入需遵循一定的法規(guī)和具備相應的條件，對不具備條件或采取掛靠、出借證書、制造假證書等欺詐行為的應采取清出制度，逐步完善資質和資格管理，特別應加強針對工程項目經理的動態(tài)管理。
②市場競爭規(guī)則：這是保證各種市場主體在平等的條件下開展競爭的行為準則，為保證平等競爭的實現(xiàn)，必須制定相應的保護公平競爭的規(guī)則。《招投標法》、《反不正當競爭法》等以及與之配套的法規(guī)和規(guī)章都制定了市場公平競爭的規(guī)則，并通過不斷地實施將更加具體和細化。
③市場交易規(guī)則：交易必須公開、公平、公正。
（2）建設工程交易中心將辦成“程序規(guī)范、功能齊全、手段多樣、質量一流”的服務型有形招投標市場。除提供各種信息咨詢服務外，其主要職責是能保證招標全過程的公開、公平和公正，確保進場交易各方主體的合法權益得到保護，特別是要保障法律規(guī)定的必須進行招標項目的程序規(guī)范合法。
（3）招標管理機構是法律賦予的對招標投標活動實施監(jiān)督的部門，應成為獨立的行政管理和監(jiān)督機構，應將目前具體的實物性監(jiān)督管理轉為程序性監(jiān)督。
（4）大力支持招標代理機構的發(fā)展。
（5）大力推行和支持工程擔保制度的發(fā)展。根據(jù)國際工程管理的通行做法，我國的工程保證擔保制度將得到大力發(fā)展，特別是投標保證、履約保證和支付保證在我國工程管理領域中的廣泛運用，它將是充分保障工程合同雙方當事人的合法權益的有效途徑，同時必將推動我國的招投標體制逐步走向成熟。
3、構建公路工程招投標管理新模式的設想
通過分析，筆者認為加強招投標管理應該從宏觀管理層下手，建立以政府監(jiān)督為指導、市場監(jiān)督為主體的管理模式，統(tǒng)一各種管理口徑，加大執(zhí)法力度，完善管理制度。確保招投標工作公正、嚴密、有序的運行，可以從以下幾方面著手。
（1）正確界定招投標宏觀管理主體即政府部門的位置，統(tǒng)一口徑。
重新塑造建設工程招投標管理主體形象，是搞好建設工程招投標乃至工程管理的第一步。對發(fā)包人，關鍵是建立自我約束機制，使投資風險與投資利益共存于一體，這需要很多的法律和法規(guī)建設，并加大執(zhí)法力度。對承包人，要嚴格資質管理，對不符合資質要求的，該降級的降級，該吊銷的吊銷，為真正符合資質要求的，有實力，守法誠信的承包人創(chuàng)造一個良好的公平的市場競爭環(huán)境。
（2）加大執(zhí)法力度，會同有關部門，排除各方干擾，作好公開招標的管理工作。做到有法必依，執(zhí)法必嚴，為投標人營造一個平等競爭的市場環(huán)境。
4、加強招投標管理工作的措施和建議
從加快我國公路工程招標投標管理體制改革步伐，節(jié)約交易成本，提高招標投標制度經濟性角度出發(fā)，筆者根據(jù)自己的認識提出以下改革建議。
（1）加強法制建設，進一步完善公路工程招投標法規(guī)。
（2）加強執(zhí)法監(jiān)督，堅持從嚴執(zhí)法。
（3）加強行政管理，減少行政干預。
（4）建立有效的激勵與約束機制。
（5）強化規(guī)則，防止軟約束現(xiàn)象出現(xiàn)。
（6）完善招標投標信息網(wǎng)，提高信息透明度。
（7）嚴格市場制度，改變過度競爭狀況。
（8）科學決策，減少招標投標費用。
5、主要結論
本文在分析國內外公路工程招標投標管理現(xiàn)狀的基礎上，系統(tǒng)地分析了我國公路工程招標投標目前存在的體制和管理問題。在吸收國內外研究成果的基礎上，提出我國公路工程招標投標管理模式改革的建議和措施，并對構建我國新公路工程招投標管理體制提出建議和設想?？v觀全文，本文的主要結論如下。
（1）通過建立有效的激勵與約束機制，強化招標投標管理結構的使用及行為規(guī)范性，使之逐步符合國際通行做法，盡快與國際慣例接軌。并在法律框架下設立獨立管制機構，使我國招標投標市場成為自由的、開放的、有法制和規(guī)則可依的監(jiān)督管理體系。借鑒國內外招標投標方面先進經驗，提出規(guī)范化管理模式的應用，擬運用智能化系統(tǒng)工程編制正確、科學的工程招標投標管理方式選擇合格的系統(tǒng)工程承包商，來實現(xiàn)《招標投標法》的真正目的。
（2）從建設市場結構、強制招標范圍和管理機構、招標評標程序、建設市場法制建設和建設工程造價管理體制五個方面將國內現(xiàn)行的招投標管理模式與國際上通行的招投標模式比較，發(fā)現(xiàn)我們存在的問題、不足和差距。通過分析現(xiàn)有的招投標管理模式，對構建新公路工程招投標管理模式提出設想。
（3）對加強招投標管理工作提出了一些建議和措施。
6、結語
由于招投標管理工作本身是一項復雜的、系統(tǒng)性很強的工作，涉及多個部門和多個學科，具有很強的社會性、綜合性和交叉性；另外我國的公路工程招投標工作起步比較晚，管理體制還處于一個探索階段，再加上本次分析研究的時間較短，使得本次研究中存在諸多的問題和不足，有待于今后進一步深入探討。
來源：中國采購與招標網(wǎng)
我國政府為了推行和規(guī)范招標與投標活動，先后發(fā)布多項相關法規(guī)。1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國招標投標法》，這標志著我國招標投標活動從此走上法制化的軌道。時至今日，我國公路工程建設項目絕大部分已實施了招標投標管理制度。招標投標管理制度的實施，在公路工程建設方面起到了積極的作用。但由于我國招標投標制度施行不久，以及市場經濟體制運行在我國還不完善、個別人法制觀念不強、政府管理和監(jiān)督體制的相對滯后，導致我國公路工程招標投標制度仍然存在諸多問題。自1997年以來，全國陸續(xù)有9個省份的l4位交通廳長由于經濟問題不斷“落馬”，交通建設系統(tǒng)經濟大案頻繁，一時間成為全國矚目的焦點。不完善的公路工程招標投標管理體制成為腐敗分子謀私的工具，他們利用體制上的漏洞和手中的權利直接干預了招標投標的過程和結果。
2000年1月1日，我國開始實施《中華人民共和國招標投標法》，2003年3月8日國家發(fā)展計劃委員會、鐵道部、交通部、信息產業(yè)部、水利部、民用航空總局第30號令發(fā)布了《工程建設項目施工招標投標辦法》，2006年2月26日、2006年6月23日交通部先后頒布了《公路工程施工招標資格預審辦法》、《公路工程施工招標投標管理辦法》，此后我國的建設工程招標投標活動步入有法可依的健康發(fā)展軌道。隨著我國依法治國的深入開展，依法制定統(tǒng)一的建設工程招標投標工作程序，規(guī)范招標投標行為、機制、體系，就顯得尤為重要。而在貫徹執(zhí)行的同時又會遇到市場行為不規(guī)范、機制不完善、體系不健全的挑戰(zhàn)。作為從事工程建設招投標管理行業(yè)的人員，必須認真學習，仔細分析，切實貫徹這些相關法律，更深入探討和研究其理論，推動我國招標投標市場健康而有序地發(fā)展。
基于此，本文擬在分析我國公路工程招標投標管理、體制等方面根據(jù)自身的認知水平，為推動我國公路工程招標投標工作的科學化、規(guī)范化和法制化盡自己綿薄之力。
1、目前我國公路工程招標投標存在的主要問題
招標投標制度作為工程承包發(fā)包的主要形式，在國際國內的工程項目建設中已廣泛實施。我國從20世紀80年代初期開始實行工程建設招標投標制度，它是公路交通行業(yè)管理體制的經營方式的一項重大改革，它運用市場競爭機制，樹立公平、公開、公正的實施原則，由發(fā)包單位擇優(yōu)選定承包商。實踐證明招標投標制度是比較成熟、科學合理的工程承包發(fā)包方式，也是保證建設工程質量標準，加快工程建設進度，取得理想經濟效益的最佳辦法。但是，由于公路工程市場發(fā)育尚不健全，行為尚不規(guī)范，管理體制的束縛以及經驗不足等原因，建設工程招標投標在具體操作中還存在不少問題。
1.1現(xiàn)行體制的問題
招標投標作為我國公路交通行業(yè)管理體制改革的突破口和建設產品交易方式的改革，是在政府的強制下建立起來的。從l981年開始，經歷試點、推行和逐步完善三個階段，走過了20多年的風風雨雨，已經成為公路工程市場的主要交易方式。但由于舊體制的功能與慣性還未消失，新體制的功能尚不完善，致使公路工程市場交易成本過高，交易秩序出現(xiàn)混亂，影響了招標投標制度的效率。
（1）不合理的行政干預。
招標投標原本是一種商品交易行為，卻帶有太多的行政干預色彩。對于國家投資項目，政府作為國有資產管理者，需要行使一定的監(jiān)督管理。但如果既當裁判員，又當運動員，直接干預招標投標活動，則可能破壞招標投標的公平、公正性，導致大量尋租現(xiàn)象和腐敗案件。
（2）片面追求低價中標。
招標方通過競爭性招標，往往選擇報價最低者中標，以達到目的。但標價不是越低越好，如果價格低于成本，破壞了市場均衡，就可能影響工程質量，不但損害承包商利益，最終還會損害業(yè)主利益。招標的根本目的是擇優(yōu)，而不是壓價。
（3）過度競爭造成社會資源的極大浪費。
在一些地區(qū)，一個小小的工程就有幾十家公司去投標。每個投標人（承包商）都要支出投標費用，包括正常投標費用和隱形開支，但中標的卻只有一家。如果幾十家承包商的開支之和大于投資節(jié)省效益，則提高了社會總成本，造成社會資源的浪費，此種制度設計就不夠合理。有的企業(yè)每年參與上百個項目投標，卻中不了幾個標，這樣的企業(yè)又有什么效益可言。
（4）肢解發(fā)包，增大了交易成本。
實施工程總承包，一次合約，一次交易。如果肢解發(fā)包，將土建與安裝（或裝修）分開，主體與土方工程分開，則無疑增加了交易次數(shù)，增大了交易成本，也是不經濟的。
1.2招投標管理問題
《中華人民共和國招標投標法》是目前規(guī)范我國招標投標管理工作層次最高的專業(yè)性法律，一切有關招標投標的行政法規(guī)、政策都必須與《招標投標法》相一致。但在招標投標管理工作的實踐中，我們常常會遇到一些地方或部門的招標投標工作細則或做法，其中有許多與《招標投標法》相悖，影響了招標投標工作的嚴肅性和權威性，同時也不利于招標投標工作的順利開展和規(guī)范化管理。筆者就《招標投標法》與參加招標投標實際工作，分析目前國內公路工程招標投標管理存在的主要問題。
（1）在市場經濟條件下，影響公路工程造價的人工、材料、機械等價格變化頻繁，控制工程造價的難度增大。
（2）行政干預嚴重。在招標投標的實際操作中，人情工程、關系工程時有出現(xiàn)，行政力量對市場的過分滲透，難以實現(xiàn)公平競爭，許多工程項目招標投標表面上看好像是招標投標雙方在平等互利的基礎上進行交易，制定的各項交易規(guī)則也符合或基本符合國家和地方的各項規(guī)定，但實際上許多工程項目的拍板定案，建設單位不能獨立自主地進行，都要受來自各方面的行政力量的制約。如有的主管部門濫用行政權力限定所屬單位的工程“內定”給某個施工單位，其他投標單位做個“陪襯”，使招標投標徒具形式，出現(xiàn)規(guī)避招標和假招標現(xiàn)象。
（3）評標定標缺乏科學性。評標定標是招標工作中最關鍵的環(huán)節(jié)，要體現(xiàn)招標投標的公平合理，必須要有一個公正合理、科學先進、操作準確的評標方法，避免評標成為走程序，走過場。
（4）投標方的違規(guī)行為，投標報價缺乏規(guī)范性。一些施工單位為了獲取項目，常常報低價“釣魚”，再采取偷工減料；以他人名義投標或弄虛作假騙取中標，串標；轉手倒賣合同，轉包、分包之后的再分包；工程結算和驗收時行賄送禮；標后不訂立合同，訂立合同后不履行合同等等違規(guī)行為時有發(fā)生。
1.3其他問題
（1）關于投標人的條件限制。
《招標投標法》第十八條規(guī)定，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇。但目前該條在實際執(zhí)行中存在的突出問題有兩種：一是招標人要求投標人以高資質承包低類別工程；二是有些地方和部門為了保護自身的利益，在招標活動中搞政策傾斜，或在招標投標過程中限定投標人范圍，或在評標過程中加入不公正條件傾向本地投標企業(yè)，客觀上造成了歧視其他潛在投標人的行為。
（2）關于中標人的履約保證金。
《招標投標法》第四十六條中規(guī)定，招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應當提交。應當說這與國際慣例是一致的。但該條例在執(zhí)行中遇到了一個數(shù)額問題，因沒有明確規(guī)定具體數(shù)額，致使操作中隨意性很大，往往向招標人有側重的傾向，并且還有其他巧立名目的保證金，如信譽保證金等等，對承包人無疑是雪上加霜。
1.4問題的綜合分析
工程建設招標投標制是改革開放后隨著經濟體制改革的不斷深入逐步發(fā)展起來的，是工程建設業(yè)管理體制改革的一項重要措施，是加強工程建設市場管理核心環(huán)節(jié)之一。自1981年試行以來，招標投標管理工作走過了艱難曲折的發(fā)展道路，取得了很大的成績，積累了很多經驗和教訓，同時也發(fā)現(xiàn)許多問題。筆者針對有關招標投標的體制和管理工作存在的問題有以下幾點綜合分析。
（1）發(fā)包人（建設單位）行為不規(guī)范。
現(xiàn)階段，我國公路建設市場國有投資約占整個投資的80％以上，投資主體仍以國有投資為主，而到具體工程項目上，投資主體的法定代表人卻是自然人，他只是國有資產的經營者，而不是所有者，也就是說沒有直接的利益關系，缺乏利益約束，責權利不對等，具體表現(xiàn)為某些發(fā)包人在工程項目招標過程中維護小團體及個人的利益，千方百計規(guī)避公開招標、跑邀標、搞陪標，以達到私下交易，明招暗定的目的，嚴重地擾亂了正常的工程建設市場交易秩序。有的發(fā)包人即使搞了公開招標，但由于其工程項目管理人員業(yè)務素質低，難以滿足公開招標工作的需要，又拒不委托有資質的代理機構，這樣在公開招標的過程中也會產生不規(guī)范的行為。
（2）承包人行為不規(guī)范。
現(xiàn)階段的工程建設市場是買方市場，存在著過度競爭的現(xiàn)象，加上市場當中充斥著許多資質等級名不符實的承包人，迫使很多承包人功夫下在投標以外，如投標前挖關系、走后門、摸標底，在投標過程中為爭得合同而“互相殘殺”，低價搶標，高標準承諾，低標準施工，偷工減料，以次充好，野蠻作業(yè)，造成工程質量下降，達不到合同約定的標準，使國家和社會公眾利益受到損失，成為壹級資質投標，貳級資質中標，叁級資質分包，農民工施工的結果。
（3）行業(yè)壟斷、地方保護、行政干預影響公開招標工作的發(fā)展。
有些行業(yè)和地方為保護自身的利益，在公開招標活動中搞政策傾斜，或在投標過程中限定投標人范圍，或在評標過程中加入不公正條件，傾向某些企業(yè)，更有少數(shù)領導干部，為滿足私利，對公開招標工作橫加干預，打電話，批條子，推薦投標人，使工程項目發(fā)包人和招標投標管理機構無法按照公開招標的工作程序辦事，嚴重影響了公開招標工作的正常開展。
2.1管理體制改革的必要性
公路工程招標投標制度是在社會主義計劃經濟向市場經濟過渡、公路交通行業(yè)迅速發(fā)展及工程建設管理體制改革后開始實行的，能夠充分體現(xiàn)公路工程承發(fā)包交易行為公平、公正、公開，對提高工程質量、發(fā)揮投資效益、防止腐敗和不正當競爭等方面均起到了很好的促進作用，同時也為公路工程施工企業(yè)深化改革、挖掘內部潛力、參與市場競爭提供了良好契機，尤其是在政府對公路交通行業(yè)發(fā)展的宏觀調控上發(fā)揮著極其重要的作用。
2.2管理體制改革的目的
“公開、公平、公正、誠實信用”是招投標的原則，而“擇優(yōu)”則是招投標的最終目的。就某一項公路工程招投標來說，只要我們堅持了上述原則，那么中標者必定是眾多投標企業(yè)中最優(yōu)秀的。因此，推行招投標制度，必將實現(xiàn)對公路工程施工企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。公路工程招投標工作是一項科學性、規(guī)范性、政策性較強的工作，每一個具體環(huán)節(jié)都直接關系到建設單位的切身利益，特別是招投標單位的選擇、評標的辦法這兩個環(huán)節(jié)，只要政策稍有調整，就可能影響到中標結果。因此，在工作中必須堅持招投標原則，尤其要把“擇優(yōu)”這一宗旨貫穿招投標過程的始終，這樣才能實現(xiàn)施工企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。
2.3管理體制改革的建議
隨著經濟一體化進程的加快，招投標的廣泛性、重要性和優(yōu)越性正日益顯現(xiàn)出來，建設市場也必將形成政府依法監(jiān)督，招標活動當事人在建設工程交易中心依據(jù)法定程序進行交易活動，各中介組織全方位服務的市場運行新格局。因此，對我國招投標管理體制改革提出以下建議。
（1）進一步規(guī)范和完善建設市場規(guī)則。市場規(guī)則是有關機構制定的或沿襲下來的由法律、法規(guī)、制度所規(guī)定的市場行為準則。
①市場準入規(guī)則：市場的進入需遵循一定的法規(guī)和具備相應的條件，對不具備條件或采取掛靠、出借證書、制造假證書等欺詐行為的應采取清出制度，逐步完善資質和資格管理，特別應加強針對工程項目經理的動態(tài)管理。
②市場競爭規(guī)則：這是保證各種市場主體在平等的條件下開展競爭的行為準則，為保證平等競爭的實現(xiàn)，必須制定相應的保護公平競爭的規(guī)則。《招投標法》、《反不正當競爭法》等以及與之配套的法規(guī)和規(guī)章都制定了市場公平競爭的規(guī)則，并通過不斷地實施將更加具體和細化。
③市場交易規(guī)則：交易必須公開、公平、公正。
（2）建設工程交易中心將辦成“程序規(guī)范、功能齊全、手段多樣、質量一流”的服務型有形招投標市場。除提供各種信息咨詢服務外，其主要職責是能保證招標全過程的公開、公平和公正，確保進場交易各方主體的合法權益得到保護，特別是要保障法律規(guī)定的必須進行招標項目的程序規(guī)范合法。
（3）招標管理機構是法律賦予的對招標投標活動實施監(jiān)督的部門，應成為獨立的行政管理和監(jiān)督機構，應將目前具體的實物性監(jiān)督管理轉為程序性監(jiān)督。
（4）大力支持招標代理機構的發(fā)展。
（5）大力推行和支持工程擔保制度的發(fā)展。根據(jù)國際工程管理的通行做法，我國的工程保證擔保制度將得到大力發(fā)展，特別是投標保證、履約保證和支付保證在我國工程管理領域中的廣泛運用，它將是充分保障工程合同雙方當事人的合法權益的有效途徑，同時必將推動我國的招投標體制逐步走向成熟。
3、構建公路工程招投標管理新模式的設想
通過分析，筆者認為加強招投標管理應該從宏觀管理層下手，建立以政府監(jiān)督為指導、市場監(jiān)督為主體的管理模式，統(tǒng)一各種管理口徑，加大執(zhí)法力度，完善管理制度。確保招投標工作公正、嚴密、有序的運行，可以從以下幾方面著手。
（1）正確界定招投標宏觀管理主體即政府部門的位置，統(tǒng)一口徑。
重新塑造建設工程招投標管理主體形象，是搞好建設工程招投標乃至工程管理的第一步。對發(fā)包人，關鍵是建立自我約束機制，使投資風險與投資利益共存于一體，這需要很多的法律和法規(guī)建設，并加大執(zhí)法力度。對承包人，要嚴格資質管理，對不符合資質要求的，該降級的降級，該吊銷的吊銷，為真正符合資質要求的，有實力，守法誠信的承包人創(chuàng)造一個良好的公平的市場競爭環(huán)境。
（2）加大執(zhí)法力度，會同有關部門，排除各方干擾，作好公開招標的管理工作。做到有法必依，執(zhí)法必嚴，為投標人營造一個平等競爭的市場環(huán)境。
4、加強招投標管理工作的措施和建議
從加快我國公路工程招標投標管理體制改革步伐，節(jié)約交易成本，提高招標投標制度經濟性角度出發(fā)，筆者根據(jù)自己的認識提出以下改革建議。
（1）加強法制建設，進一步完善公路工程招投標法規(guī)。
（2）加強執(zhí)法監(jiān)督，堅持從嚴執(zhí)法。
（3）加強行政管理，減少行政干預。
（4）建立有效的激勵與約束機制。
（5）強化規(guī)則，防止軟約束現(xiàn)象出現(xiàn)。
（6）完善招標投標信息網(wǎng)，提高信息透明度。
（7）嚴格市場制度，改變過度競爭狀況。
（8）科學決策，減少招標投標費用。
5、主要結論
本文在分析國內外公路工程招標投標管理現(xiàn)狀的基礎上，系統(tǒng)地分析了我國公路工程招標投標目前存在的體制和管理問題。在吸收國內外研究成果的基礎上，提出我國公路工程招標投標管理模式改革的建議和措施，并對構建我國新公路工程招投標管理體制提出建議和設想?？v觀全文，本文的主要結論如下。
（1）通過建立有效的激勵與約束機制，強化招標投標管理結構的使用及行為規(guī)范性，使之逐步符合國際通行做法，盡快與國際慣例接軌。并在法律框架下設立獨立管制機構，使我國招標投標市場成為自由的、開放的、有法制和規(guī)則可依的監(jiān)督管理體系。借鑒國內外招標投標方面先進經驗，提出規(guī)范化管理模式的應用，擬運用智能化系統(tǒng)工程編制正確、科學的工程招標投標管理方式選擇合格的系統(tǒng)工程承包商，來實現(xiàn)《招標投標法》的真正目的。
（2）從建設市場結構、強制招標范圍和管理機構、招標評標程序、建設市場法制建設和建設工程造價管理體制五個方面將國內現(xiàn)行的招投標管理模式與國際上通行的招投標模式比較，發(fā)現(xiàn)我們存在的問題、不足和差距。通過分析現(xiàn)有的招投標管理模式，對構建新公路工程招投標管理模式提出設想。
（3）對加強招投標管理工作提出了一些建議和措施。
6、結語
由于招投標管理工作本身是一項復雜的、系統(tǒng)性很強的工作，涉及多個部門和多個學科，具有很強的社會性、綜合性和交叉性；另外我國的公路工程招投標工作起步比較晚，管理體制還處于一個探索階段，再加上本次分析研究的時間較短，使得本次研究中存在諸多的問題和不足，有待于今后進一步深入探討。
來源：中國采購與招標網(wǎng)
