五大區(qū)別決定集采機構的主力軍地位
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發(fā)布日期：2011年06月15日
目前在我國政府采購領域活躍著兩支采購隊伍，一支是各級人民政府設立的集采機構，一支是經(jīng)國務院有關部門或者省級人民政府有關部門認定資格的采購代理機構（以下稱社會中介機構），《政府采購法》將二者統(tǒng)稱為采購代理機構。我國實行政府采購制度改革以來，它們雖然都為政府采購事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻，但二者的地位和作用卻不能等同看待。
工作目標有區(qū)別
《政府采購法》第十六條第二款規(guī)定“集采機構是非營利事業(yè)法人”，也就是全額預算事業(yè)單位，目前已有部分集采機構被各級人民政府重新確定為參照公務員法管理的單位，其履行職責的全部支出均由政府財政供給，不允許從事營利性的經(jīng)營活動，其職責就是執(zhí)行和落實政府確定的工作目標，沒有自身的經(jīng)濟利益追求。社會中介機構是企業(yè)法人，企業(yè)在合法經(jīng)營的基礎上就要追求利潤的最大化，這也是企業(yè)生存和發(fā)展的前提和必然要求，在企業(yè)利益與國家利益發(fā)生矛盾時，有些企業(yè)難免會把企業(yè)利益放在第一位，只有在不損害企業(yè)利益的情況下才會考慮維護國家利益。如在招標采購服務費的收取問題上，集采機構不收取中標服務費，而中標服務費卻是社會中介機構經(jīng)營收入的主要來源。中標服務費是按照中標額一定比例收取的，中標價格越高，其收取的服務費就越多，利潤便越可觀。節(jié)約資金多，中標（成交）額就低，必然會影響其收益，這在一定程度上限制了社會中介機構節(jié)約財政資金的積極性。
委托關系有區(qū)別
《政府采購法》第十八條規(guī)定“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集采機構代理采購”，集采機構接受委托開展政府采購活動是法定委托，不需要自己去“拉生意”、“找門路”。對采購操作過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，敢于發(fā)表不同意見，并按照規(guī)定程序予以糾正。對于某一個社會中介機構而言，法律并未授予其必須代理本級政府采購項目的權力，是采購人的意志決定其代理政府采購項目的多與少。目前社會中介機構承攬政府采購項目主要靠公關活動，有許多項目還沒有報批，社會中介機構就提前展開了公關活動。在激烈的市場競爭中，通過公關獲取代理采購項目是正?，F(xiàn)象，但在目前市場競爭不規(guī)范的情況下，有些社會中介機構便會通過各種辦法，甚至不惜采用一些不正當手段謀取采購人的“恩賜”，拿到項目后在采購過程中也難免會迎合采購人提出的一些不合理要求，對指定或變相指定品牌和供應商的問題，明知違規(guī)也不予以糾正，或睜一只眼閉一只眼，甚至對供應商提出的疑義予以壓制，因為如果“得罪”了采購人，再想承攬政府采購代理業(yè)務就困難了。所以社會中介機構與采購人之間不僅難以形成有效的制約關系，反而變成了“主仆”關系，從而增大了權力“尋租”的幾率。
自我約束力有區(qū)別
集采機構是政府設立的工作機構，其成員均系國家工作人員，除受法律的規(guī)制外，還要受到有關條例、紀律的規(guī)制，其行為與個人的提拔、晉升、獎勵、處分息息相關，規(guī)范操作的自覺性相對較高。社會中介機構主要是受法律的規(guī)制，其工作人員基本是“自由人”，行政措施的約束力對其微乎其微，在經(jīng)濟利益的誘導下，難免會冒“險”行事。2010年7月，《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯(lián)合清華大學媒介調(diào)查實驗室，開展了覆蓋中國東、中、西部的社會誠信評價調(diào)查，調(diào)查結果顯示，在中國十大誠信形象不佳的行業(yè)中中介服務業(yè)位居榜首，自我約束能力差應是其中的主要原因之一。
采購成本與效益有區(qū)別
從部分省級集采機構的情況來看，采購一百萬元的項目支出費用約一千元左右，采購規(guī)模越大，支出費用越低。社會中介機構是按照《招標代理服務收費管理暫行辦法》的規(guī)定收費的，依照此規(guī)定，貨物和服務一百萬元以下的采購項目，招標服務收費標準為中標金額的1.5%，那就是1.5萬元，是集采機構支出費用的十幾倍。這筆資金現(xiàn)在一般是由中標供應商交納的，表面上看暫時不用政府財政支出，但供應商決不會自掏腰包，必定將這部分支出打入投標報價之中，最后還是要由政府“埋單”。再就是社會中介機構的收費是采用差額定率累進計費方式計算的,一百萬元以下為1個檔次，一百萬元以上又分為若干個檔次，檔次越高收費率越低，在采購規(guī)模已定的情況下，分包采購將會收取更多的服務費，有的社會中介機構便盡量爭取分包采購，以謀取更多經(jīng)濟利益。另外，《政府采購法》實施以后，社會中介機構發(fā)展迅速，有的地市原來只有兩三家社會中介機構，現(xiàn)在已發(fā)展到30多家，目前全國持有甲級、乙級政府采購代理資質(zhì)的中介機構近3000家。政府采購制度的突出優(yōu)勢，是通過集中采購的規(guī)模效應實現(xiàn)調(diào)控宏觀經(jīng)濟、扶持民族產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展、最大限度地節(jié)約財政資金等目標?？墒菍⒋罅康恼少忢椖拷挥扇绱吮姸嗟纳鐣薪闄C構辦理，又變成了新形勢下的分散采購，使政府采購制度的規(guī)模優(yōu)勢難以有效發(fā)揮，政府采購的經(jīng)濟效益和社會效益大受影響。而集采機構則希望盡量增大單次采購的規(guī)模，這樣既省時、省力，又充分發(fā)揮了規(guī)模采購的經(jīng)濟效益和社會效益。
監(jiān)管難度有區(qū)別
集采機構隸屬關系明確，一級政府一般只設一個集采機構，而且是在本轄區(qū)內(nèi)開展采購工作，便于監(jiān)督管理。社會中介機構與各級政府沒有直接的隸屬關系，可以在注冊地以外的地區(qū)代理政府采購項目。社會中介機構與集采機構相比數(shù)量眾多，根據(jù)我國目前監(jiān)管能力的現(xiàn)狀，要對如此眾多的社會中介機構實施全方位的監(jiān)管是比較困難的。
我國從2009年7月開始集中開展工程建設領域突出問題專項治理工作，截至2010年4月，全國共受理工程建設領域舉報線索17269件，立案9188件，結案8656件；給予黨紀政紀處分的5241人，其中地（廳）級57人、縣（處）級611人；移送司法機關處理的3058人。工程建設領域中的招標投標是三個腐敗高發(fā)環(huán)節(jié)之一。目前我國工程采購招標投標主要是由社會中介機構組織實施的，盡管出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，但監(jiān)管不到位應是問題產(chǎn)生的重要原因。
再是《政府采購法》要求“采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存15年?！鄙鐣薪闄C構的撤銷其自身就可以決定，沒有嚴格的限制措施，有的經(jīng)營三、五年就撤銷了，原經(jīng)營人員各奔東西，過去代理的政府采購項目資料對其已沒有實際意義，采購文件保存15年的規(guī)定難以落實。另外，在政府采購電子化全面實行以后，對如此眾多且分散的社會中介機構如何進行監(jiān)督，也是一個難度較大的問題。
從集采機構與社會中介機構地位和作用區(qū)別的分析，可以明確地看出集采機構當之無愧地應是推行政府采購制度的主力軍。2010年7月7日，國務院糾風辦、衛(wèi)生部等七部委重新頒布的《醫(yī)療機構藥品集中采購工作規(guī)范》，在認真總結全國藥品集中采購十幾年經(jīng)驗的基礎上，修改了原《工作規(guī)范》中委托社會中介機構代理采購的條款，明確規(guī)定“藥品集中采購工作機構原則上設在衛(wèi)生行政部門，也可根據(jù)本地實際依托政府采購工作機構，接受藥品集中采購工作管理機構的領導，負責全?。▍^(qū)、市）藥品集中采購工作的具體實施?！贝藯l款的修改進一步表明了政府設立集采機構的必要性，充分肯定了集采機構的地位和作用。
政府采購在我國是一項嶄新的事業(yè)，集采機構作為推行這一制度的中堅力量，也有一個成長壯大的過程，可在有些地區(qū)卻以“不好管”、“難協(xié)調(diào)”等作為借口，不設立集采機構，或者撤銷了已設立的集采機構。在有些地區(qū)社會中介機構與集采機構爭奪政府采購代理份額的問題愈演愈烈，弱化了集采機構的主力軍地位，這實際上是改革進程中的一種“回潮”現(xiàn)象，應該予以遏制。
因此，在政府采購相關法規(guī)的修改制定中，應將集采機構與社會中介機構加以明確區(qū)分，進一步明確集采機構的法律定位。同時，統(tǒng)一全國集采機構的設置模式，建立全國整體性的政府采購執(zhí)行機構，更好地發(fā)揮集采機構在深化政府采購制度改革中的主力軍作用。
來源： 政府采購信息報
工作目標有區(qū)別
《政府采購法》第十六條第二款規(guī)定“集采機構是非營利事業(yè)法人”，也就是全額預算事業(yè)單位，目前已有部分集采機構被各級人民政府重新確定為參照公務員法管理的單位，其履行職責的全部支出均由政府財政供給，不允許從事營利性的經(jīng)營活動，其職責就是執(zhí)行和落實政府確定的工作目標，沒有自身的經(jīng)濟利益追求。社會中介機構是企業(yè)法人，企業(yè)在合法經(jīng)營的基礎上就要追求利潤的最大化，這也是企業(yè)生存和發(fā)展的前提和必然要求，在企業(yè)利益與國家利益發(fā)生矛盾時，有些企業(yè)難免會把企業(yè)利益放在第一位，只有在不損害企業(yè)利益的情況下才會考慮維護國家利益。如在招標采購服務費的收取問題上，集采機構不收取中標服務費，而中標服務費卻是社會中介機構經(jīng)營收入的主要來源。中標服務費是按照中標額一定比例收取的，中標價格越高，其收取的服務費就越多，利潤便越可觀。節(jié)約資金多，中標（成交）額就低，必然會影響其收益，這在一定程度上限制了社會中介機構節(jié)約財政資金的積極性。
委托關系有區(qū)別
《政府采購法》第十八條規(guī)定“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集采機構代理采購”，集采機構接受委托開展政府采購活動是法定委托，不需要自己去“拉生意”、“找門路”。對采購操作過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，敢于發(fā)表不同意見，并按照規(guī)定程序予以糾正。對于某一個社會中介機構而言，法律并未授予其必須代理本級政府采購項目的權力，是采購人的意志決定其代理政府采購項目的多與少。目前社會中介機構承攬政府采購項目主要靠公關活動，有許多項目還沒有報批，社會中介機構就提前展開了公關活動。在激烈的市場競爭中，通過公關獲取代理采購項目是正?，F(xiàn)象，但在目前市場競爭不規(guī)范的情況下，有些社會中介機構便會通過各種辦法，甚至不惜采用一些不正當手段謀取采購人的“恩賜”，拿到項目后在采購過程中也難免會迎合采購人提出的一些不合理要求，對指定或變相指定品牌和供應商的問題，明知違規(guī)也不予以糾正，或睜一只眼閉一只眼，甚至對供應商提出的疑義予以壓制，因為如果“得罪”了采購人，再想承攬政府采購代理業(yè)務就困難了。所以社會中介機構與采購人之間不僅難以形成有效的制約關系，反而變成了“主仆”關系，從而增大了權力“尋租”的幾率。
自我約束力有區(qū)別
集采機構是政府設立的工作機構，其成員均系國家工作人員，除受法律的規(guī)制外，還要受到有關條例、紀律的規(guī)制，其行為與個人的提拔、晉升、獎勵、處分息息相關，規(guī)范操作的自覺性相對較高。社會中介機構主要是受法律的規(guī)制，其工作人員基本是“自由人”，行政措施的約束力對其微乎其微，在經(jīng)濟利益的誘導下，難免會冒“險”行事。2010年7月，《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯(lián)合清華大學媒介調(diào)查實驗室，開展了覆蓋中國東、中、西部的社會誠信評價調(diào)查，調(diào)查結果顯示，在中國十大誠信形象不佳的行業(yè)中中介服務業(yè)位居榜首，自我約束能力差應是其中的主要原因之一。
采購成本與效益有區(qū)別
從部分省級集采機構的情況來看，采購一百萬元的項目支出費用約一千元左右，采購規(guī)模越大，支出費用越低。社會中介機構是按照《招標代理服務收費管理暫行辦法》的規(guī)定收費的，依照此規(guī)定，貨物和服務一百萬元以下的采購項目，招標服務收費標準為中標金額的1.5%，那就是1.5萬元，是集采機構支出費用的十幾倍。這筆資金現(xiàn)在一般是由中標供應商交納的，表面上看暫時不用政府財政支出，但供應商決不會自掏腰包，必定將這部分支出打入投標報價之中，最后還是要由政府“埋單”。再就是社會中介機構的收費是采用差額定率累進計費方式計算的,一百萬元以下為1個檔次，一百萬元以上又分為若干個檔次，檔次越高收費率越低，在采購規(guī)模已定的情況下，分包采購將會收取更多的服務費，有的社會中介機構便盡量爭取分包采購，以謀取更多經(jīng)濟利益。另外，《政府采購法》實施以后，社會中介機構發(fā)展迅速，有的地市原來只有兩三家社會中介機構，現(xiàn)在已發(fā)展到30多家，目前全國持有甲級、乙級政府采購代理資質(zhì)的中介機構近3000家。政府采購制度的突出優(yōu)勢，是通過集中采購的規(guī)模效應實現(xiàn)調(diào)控宏觀經(jīng)濟、扶持民族產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展、最大限度地節(jié)約財政資金等目標?？墒菍⒋罅康恼少忢椖拷挥扇绱吮姸嗟纳鐣薪闄C構辦理，又變成了新形勢下的分散采購，使政府采購制度的規(guī)模優(yōu)勢難以有效發(fā)揮，政府采購的經(jīng)濟效益和社會效益大受影響。而集采機構則希望盡量增大單次采購的規(guī)模，這樣既省時、省力，又充分發(fā)揮了規(guī)模采購的經(jīng)濟效益和社會效益。
監(jiān)管難度有區(qū)別
集采機構隸屬關系明確，一級政府一般只設一個集采機構，而且是在本轄區(qū)內(nèi)開展采購工作，便于監(jiān)督管理。社會中介機構與各級政府沒有直接的隸屬關系，可以在注冊地以外的地區(qū)代理政府采購項目。社會中介機構與集采機構相比數(shù)量眾多，根據(jù)我國目前監(jiān)管能力的現(xiàn)狀，要對如此眾多的社會中介機構實施全方位的監(jiān)管是比較困難的。
我國從2009年7月開始集中開展工程建設領域突出問題專項治理工作，截至2010年4月，全國共受理工程建設領域舉報線索17269件，立案9188件，結案8656件；給予黨紀政紀處分的5241人，其中地（廳）級57人、縣（處）級611人；移送司法機關處理的3058人。工程建設領域中的招標投標是三個腐敗高發(fā)環(huán)節(jié)之一。目前我國工程采購招標投標主要是由社會中介機構組織實施的，盡管出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，但監(jiān)管不到位應是問題產(chǎn)生的重要原因。
再是《政府采購法》要求“采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存15年?！鄙鐣薪闄C構的撤銷其自身就可以決定，沒有嚴格的限制措施，有的經(jīng)營三、五年就撤銷了，原經(jīng)營人員各奔東西，過去代理的政府采購項目資料對其已沒有實際意義，采購文件保存15年的規(guī)定難以落實。另外，在政府采購電子化全面實行以后，對如此眾多且分散的社會中介機構如何進行監(jiān)督，也是一個難度較大的問題。
從集采機構與社會中介機構地位和作用區(qū)別的分析，可以明確地看出集采機構當之無愧地應是推行政府采購制度的主力軍。2010年7月7日，國務院糾風辦、衛(wèi)生部等七部委重新頒布的《醫(yī)療機構藥品集中采購工作規(guī)范》，在認真總結全國藥品集中采購十幾年經(jīng)驗的基礎上，修改了原《工作規(guī)范》中委托社會中介機構代理采購的條款，明確規(guī)定“藥品集中采購工作機構原則上設在衛(wèi)生行政部門，也可根據(jù)本地實際依托政府采購工作機構，接受藥品集中采購工作管理機構的領導，負責全?。▍^(qū)、市）藥品集中采購工作的具體實施?！贝藯l款的修改進一步表明了政府設立集采機構的必要性，充分肯定了集采機構的地位和作用。
政府采購在我國是一項嶄新的事業(yè)，集采機構作為推行這一制度的中堅力量，也有一個成長壯大的過程，可在有些地區(qū)卻以“不好管”、“難協(xié)調(diào)”等作為借口，不設立集采機構，或者撤銷了已設立的集采機構。在有些地區(qū)社會中介機構與集采機構爭奪政府采購代理份額的問題愈演愈烈，弱化了集采機構的主力軍地位，這實際上是改革進程中的一種“回潮”現(xiàn)象，應該予以遏制。
因此，在政府采購相關法規(guī)的修改制定中，應將集采機構與社會中介機構加以明確區(qū)分，進一步明確集采機構的法律定位。同時，統(tǒng)一全國集采機構的設置模式，建立全國整體性的政府采購執(zhí)行機構，更好地發(fā)揮集采機構在深化政府采購制度改革中的主力軍作用。
來源： 政府采購信息報
