編者按 在環(huán)境保護(hù)日趨重要、生態(tài)危機(jī)時(shí)有發(fā)生的今天,綠色采購已成為全球性的趨勢(shì)。作為最大的采購資金投入者、消費(fèi)者以及保護(hù)環(huán)境的第一責(zé)任人,各國政府在其公共采購活動(dòng)中對(duì)環(huán)保的關(guān)注和側(cè)重日益明顯,綠色公共采購開始在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮出舉足輕重的作用。
作為最大的地區(qū)性國際組織和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,歐盟的綠色公共采購有很多做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。加之歐盟是我國加入GPA最重要的談判對(duì)象之一,從綠色公共采購方面去了解其整個(gè)公共采購制度的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行也是一個(gè)很好的視角。為此,《政府采購信息報(bào)》從本期開始推出“歐盟綠色采購”專題,供讀者參考。
本專題作者楊蔚林是西北政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授、西北政法大學(xué)歐洲法研究中心主任,曾在法國留學(xué)八年,獲法國巴黎第二大學(xué)法學(xué)博士學(xué)位,對(duì)法國和歐盟公共采購有深入研究。
西北政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授 楊蔚林
歐盟的公共采購規(guī)模相當(dāng)于德國GDP的一半。如此龐大的采購量對(duì)市場(chǎng)的影響力巨大,綠色采購就是發(fā)揮其影響力的重要領(lǐng)域。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念的出現(xiàn),環(huán)境保護(hù)政策在歐盟已成為與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策并列的重要政策,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的要求被引入到歐盟的公共采購當(dāng)中。歐盟的綠色公共采購覆蓋全部的采購對(duì)象。其對(duì)綠色采購的要求,體現(xiàn)在公共采購合同從標(biāo)的形成到招投標(biāo)操作再到合同簽訂和履行的所有過程中。
龐大公共采購市場(chǎng)助力環(huán)保
歐盟之所以將綠色環(huán)保的政策目標(biāo)引入政府采購合同是基于以下理由:
公法人作為公共采購的主體,已經(jīng)成為當(dāng)今國民經(jīng)濟(jì)中的重要消費(fèi)者,歐盟對(duì)其公共采購領(lǐng)域的規(guī)制是基于公共采購的市場(chǎng)規(guī)模,具體表現(xiàn)為其采購的市場(chǎng)價(jià)值達(dá)到15000億歐元,這一金額占?xì)W盟GDP的16%。更形象地說,歐盟公法人每年的公共采購總額等同于德國的GDP的一半。因此,公法人在其采購合同中的傾向性必然影響到未來市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì),特別是對(duì)環(huán)保技術(shù)行業(yè)有深遠(yuǎn)影響。
歐盟綠色公共采購所涵蓋的環(huán)保領(lǐng)域非常廣泛,僅以節(jié)能為例,小到電腦大到建筑物都涵括其中,其中還包括綠色木材(即從以可持續(xù)方法管理的森林中所采伐的木材)制作的辦公桌,再生的辦公紙張,電動(dòng)汽車,即強(qiáng)調(diào)遵守環(huán)保的公共交通方式,單位食堂提供的綠色食品,利用可再生方式生產(chǎn)的電力以及利用高科技環(huán)保技術(shù)的空調(diào)系統(tǒng),等等。上述綠色采購合同標(biāo)的的廣泛性,說明綠色采購行為本身即具有引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)保技術(shù)的研發(fā)、影響市場(chǎng)未來發(fā)展趨勢(shì)的作用。所以,公共采購合同中的綠色環(huán)保政策,不僅能夠節(jié)約原材料和能源,減少垃圾和污染,而且具有鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾采用環(huán)保行為方式的作用。這說明,在綠色采購方面,真正的問題并非是要討論這一議題有多重要,而是要找到能夠解決這一問題的具可操作性的措施。
環(huán)保政策與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策并列
歐盟高度重視環(huán)保
就歐盟的內(nèi)部市場(chǎng)建設(shè)而言,自1997年簽訂了阿姆斯特丹條約后,歐盟就開始重視可持續(xù)性發(fā)展。在2000年的里斯本峰會(huì)上,歐盟確定了針對(duì)環(huán)境問題的重要戰(zhàn)略(包含在里斯本戰(zhàn)略中),其目標(biāo)是在注重環(huán)保的前提下,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。也就是說,從此以后,環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、就業(yè),三者共同構(gòu)成歐盟的支柱性政策目標(biāo)。2002年,歐盟議會(huì)通過了“第六環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃”(2002年7月22日歐盟議會(huì)第1600/2002/CE 的決定,參見2002年9月10日歐盟官方公報(bào)(法律類)242.),明確了未來6年中,針對(duì)以下4類領(lǐng)域采取優(yōu)先行動(dòng),即氣候變化、自然與生物多樣性、資源管理、環(huán)境與健康??沙掷m(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略與第六行動(dòng)計(jì)劃說明了歐盟對(duì)此領(lǐng)域的高度重視。
在國際層面上,歐盟始終扮演著環(huán)境領(lǐng)域國際協(xié)定的制定者和推動(dòng)者的角色。2002年在批準(zhǔn)了京都議定書后,歐盟承諾自2008年到2012年每年減少8%的碳排放(參照1990年的數(shù)據(jù))。
制定政策推動(dòng)綠色公共采購
在政府管理層面,歐盟落實(shí)可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略的措施主要是:在其制定的政策中強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)因素。
具體的方法是在公共采購合同中貫徹環(huán)境保護(hù)政策(需要說明的是這里僅限于可持續(xù)性發(fā)展項(xiàng)下的環(huán)境保護(hù)問題。關(guān)于可持續(xù)性發(fā)展項(xiàng)下的社會(huì)問題,參閱歐盟委員會(huì)2001年10月15日頒布的關(guān)于公共采購合同中強(qiáng)調(diào)社會(huì)問題的解釋性通告,以及新近頒布的公共采購指令,其中明確規(guī)定了對(duì)此問題的關(guān)注。),特別是2002年8月26日至9月4日在約翰內(nèi)斯堡召開的可持續(xù)性發(fā)展世界峰會(huì),其中專門確定了綠色采購合同的“落實(shí)規(guī)劃”,主要是鼓勵(lì)各級(jí)公共采購機(jī)關(guān)在其政策制定中提倡環(huán)境保護(hù),推動(dòng)尊重綠色環(huán)保公共采購合同的發(fā)展。在經(jīng)合組織框架內(nèi),其成員國通過了關(guān)于加強(qiáng)公共采購合同環(huán)保功能的通告。
歐盟委員會(huì)在其2001年7月4日的解釋性通告中專門說明了歐盟立法者允許在公共采購合同中強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度(COM(2002) 274 final),以及作為法律保障者的歐盟法院對(duì)其優(yōu)點(diǎn)的確認(rèn)。
2004年3月31日頒布的歐盟公共采購指令,強(qiáng)化并完善了先前的法律制度。在其序言和相關(guān)條款中,特別規(guī)定了在公共采購合同的授予過程中如何落實(shí)環(huán)境保護(hù)的要求,具體包括投標(biāo)人的遴選程序、評(píng)標(biāo)的技術(shù)性規(guī)定以及合同履行條件等方面。
宏觀策略:綠色采購要求由采購機(jī)關(guān)落實(shí)
所謂歐盟的綠色公共采購的宏觀策略,是指歐盟要求公共采購機(jī)關(guān)為落實(shí)這一政策目標(biāo)所制定的長期規(guī)劃,如確定其采購時(shí)的環(huán)保需求并對(duì)外公開相關(guān)信息,此外還明確了其“最具有環(huán)保競爭力投標(biāo)”的標(biāo)準(zhǔn)。
這里所說環(huán)保方面的采購需求,一般應(yīng)當(dāng)從定標(biāo)過程中對(duì)其重視程度以及所允許采用的方法來予以體現(xiàn),具體表現(xiàn)為質(zhì)量與價(jià)格之間的最佳性價(jià)比。歐盟在公共采購中都對(duì)外公開上述相關(guān)要求,因?yàn)楸仨毐3终叩耐该餍?,這樣做還可以與相關(guān)的供應(yīng)商、服務(wù)商或承包商保持良好的溝通,能夠促進(jìn)商家在環(huán)保技術(shù)方面的研發(fā)。
歐盟公共采購中落實(shí)綠色采購合同的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的做法,是在盡可能不增加成本的前提下,逐步確定相關(guān)公共采購合同標(biāo)的可能涵蓋的范圍。如法國里爾首先確定了公共采購中的6個(gè)產(chǎn)品類別,即紙張、油漆、打印油墨、維修產(chǎn)品、公共照明以及木材。
如果采購活動(dòng)中沒有發(fā)現(xiàn)現(xiàn)成的環(huán)保產(chǎn)品,則可以尋求替代產(chǎn)品。具體的產(chǎn)品選擇范圍可以參考?xì)W盟關(guān)于相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)據(jù)庫,這里包括一百多組相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù),大多具有環(huán)保標(biāo)志。
綠色采購的法律依據(jù):立法和判例
歐盟的綠色公共采購政策是以環(huán)保因素考量而不是明確的“環(huán)保條款”體現(xiàn)出來的。之所以采用“環(huán)境保護(hù)因素的考量”(LES MODALITES D’INTEGRATION DES CONSIDERATIONS ENVIRONNEMENTALES DANS LES MARCHES PUBLICS),而并不使用“環(huán)保條款”這一措辭,是因?yàn)榍罢叨啾憩F(xiàn)為政策導(dǎo)向,而后者則必須明確體現(xiàn)于合同強(qiáng)制性條款之中。這一方法反映了近20年來歐盟相關(guān)法律制度的特點(diǎn),即以簡明的方法指出相關(guān)的要求,從而保證進(jìn)行具體采購行為時(shí)能夠引入相關(guān)環(huán)境保護(hù)的具體要求。
歐盟綠色公共采購相關(guān)的法律依據(jù)主要有兩類,其一是立法,即2001年7月4日,歐洲委員會(huì)通過了“歐盟公共采購合同法律與在其中納入環(huán)境因素可能性”的解釋性通告,其主要目的是規(guī)定在公共采購合同中加入環(huán)境因素的考量的各種情況。其二是判例,不論是歐盟層次的判例、還是各成員國層次的判例,兩者均明確承認(rèn)在公共采購合同中采取環(huán)保措施的合法性。因此,隨著上述兩類不同判例的大量產(chǎn)生,已經(jīng)逐步形成了允許在公共采購合同中采取各類環(huán)境保護(hù)考量的具體措施。
環(huán)保要求貫穿公共采購活動(dòng)全程
所謂綠色采購政策,是在授予公共采購合同過程中強(qiáng)調(diào)注重環(huán)境保護(hù),其中涉及的問題包括,在授予公共采購合同的哪一個(gè)階段引入綠色環(huán)保政策、針對(duì)哪些人提出相關(guān)要求以及相關(guān)綠色環(huán)保的特征是什么等。
綠色公共采購杜絕歧視
就其本質(zhì)而言,公共采購合同,即公法人為了采購其所需的貨物、工程或服務(wù)而簽訂相關(guān)的合同。與私人確定買賣合同的程序一樣,公共采購合同解決的仍然是供求關(guān)系,兩者之間的不同之處是由于公法人的采購資金來源于公共財(cái)政,因此在授予公共采購合同時(shí),即負(fù)有特別的責(zé)任,這一責(zé)任一般表現(xiàn)為兩個(gè)方面,第一是最佳的性價(jià)比(質(zhì)量與價(jià)格的關(guān)系),第二是平等待遇原則(對(duì)待所有的投標(biāo)人的待遇問題)。
所謂最佳的性價(jià)比,是考慮到公共采購資金的性質(zhì),公法人應(yīng)當(dāng)以最佳的性價(jià)比確定其采購合同標(biāo)的。這一要求并非意味著必須選擇最低的報(bào)價(jià),相反是要根據(jù)已經(jīng)確定的標(biāo)準(zhǔn)來選擇最優(yōu)的報(bào)價(jià)。而相關(guān)的采購標(biāo)準(zhǔn)中包含了環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),因此最佳性價(jià)比的要求并未與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)相互抵觸。
確保競標(biāo)人平等待遇原則,是歐盟公共采購相關(guān)指令依據(jù)歐盟建立單一內(nèi)部市場(chǎng)的總體目標(biāo)而確立的,并且各成員國國內(nèi)法對(duì)此必須予以遵守。這一原則的主要意義在于確保市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的平等機(jī)遇,換言之,各成員國必須保障充分、完全的競爭,其最重要的表現(xiàn)是公共采購制度的透明程度。在歐盟公共采購指令中的具體體現(xiàn)主要有,接受投標(biāo)或者參與投標(biāo)申請(qǐng)的時(shí)間期限、技術(shù)規(guī)范方面必須遵守的一般規(guī)則。特別應(yīng)當(dāng)注意的是,根據(jù)透明度原則,招標(biāo)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)公告中明確上述要求,同時(shí)有義務(wù)向落選的投標(biāo)人說明其投標(biāo)未能采納的理由。
環(huán)保要求從采購立項(xiàng)開始
公共采購合同的簽訂過程與私人簽訂買賣合同大體相同,一般均包含以下各個(gè)階段,即,確定合同標(biāo)的,明確評(píng)價(jià)合同客體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),選擇投標(biāo)人,選出其中的最佳報(bào)價(jià)。
公共采購合同的準(zhǔn)備階段非常重要,因?yàn)樵诖穗A段的任何失誤,都會(huì)對(duì)以后各個(gè)階段造成負(fù)面影響,甚至導(dǎo)致最終采購行為的失敗。因此,確定好公共采購合同的標(biāo)的,是達(dá)到綠色采購目標(biāo)最重要的一步。
相關(guān)鏈接
綠色采購促法國燈泡市場(chǎng)大調(diào)整
鑒于白熾燈能量浪費(fèi)巨大,歐盟委員會(huì)2008年12月份頒布法規(guī),從2009年9月1日至2012年12月31日,歐盟將分五個(gè)階段分別淘汰100瓦、75瓦、60瓦、40瓦和25瓦的白熾燈。隨著歐盟關(guān)于2010年前分階段禁用白熾燈法規(guī)的落實(shí),以節(jié)能燈和LED(發(fā)光二極管)燈為代表的新型燈泡將逐漸成為市場(chǎng)主流。
根據(jù)法規(guī)要求,從2009年9月1日起,法國已經(jīng)全面禁止商場(chǎng)購進(jìn)100瓦白熾燈。法國市場(chǎng)的三個(gè)主要燈泡生產(chǎn)商飛利浦、歐司朗和通用電氣都受到了很大影響。這三家生產(chǎn)商占法國燈泡市場(chǎng)份額的43%。歐司朗的發(fā)言人認(rèn)為,雖然廠家一直在抓緊研制新型節(jié)能燈泡,但法案的執(zhí)行時(shí)間對(duì)各廠家來說還是過于緊迫。
目前在法國市場(chǎng)主要有三種白熾燈泡的替代燈泡:一種是鹵素?zé)襞?,售價(jià)便宜,在3至5歐元之間。另一種為緊湊型熒光燈(節(jié)能燈),售價(jià)略高,在5至10歐元之間,但壽命更長,節(jié)能效果更好。第三種是LED(發(fā)光二極管)燈,主要為旅館和醫(yī)院等專業(yè)部門使用,價(jià)格在7至40歐元之間。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2009年10月份,LED燈在法國的市場(chǎng)份額為4%,和前一年相比翻了一番。
來源: 政府采購信息報(bào)