政府采購(gòu)效率分析與政策建議
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發(fā)布日期：2010年07月08日
隨著政府采購(gòu)制度由初創(chuàng)階段向全面發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型過(guò)渡，政府采購(gòu)的效率問(wèn)題越來(lái)越突出，特別是隨著政府采購(gòu)規(guī)模的快速增長(zhǎng)、采購(gòu)范圍的不斷拓展以及與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度的增強(qiáng)，政府采購(gòu)的效率問(wèn)題成為困擾政府采購(gòu)各當(dāng)事人的一大難題，也成為社會(huì)廣泛關(guān)注的一個(gè)話題，是目前和今后更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)政府采購(gòu)制度改革進(jìn)程中需要解決的一項(xiàng)重大課題。
規(guī)范與效率的統(tǒng)一是一種必然的選擇
規(guī)范是政府采購(gòu)制度存在的基礎(chǔ)。實(shí)行政府采購(gòu)制度就是要建立現(xiàn)代、科學(xué)、法治的政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范政府采購(gòu)支出的管理，解決過(guò)去分散采購(gòu)制度下存在的諸多不規(guī)范問(wèn)題。沒(méi)有規(guī)范的政府采購(gòu)程序和行為就沒(méi)有政府采購(gòu)制度生存和發(fā)展的空間，就沒(méi)有政府采購(gòu)制度存在的價(jià)值。政府采購(gòu)是一種市場(chǎng)交易行為，公開(kāi)、公平、公正是其基本要求，政府采購(gòu)制度下的采購(gòu)工作必須比分散采購(gòu)制度下的采購(gòu)工作更加規(guī)范。
效率是政府采購(gòu)制度的內(nèi)在要求。提高效率是政府采購(gòu)制度的內(nèi)在要求，沒(méi)有效率的不斷提高就沒(méi)有政府采購(gòu)的持續(xù)健康發(fā)展。從長(zhǎng)期實(shí)行部門和單位分散采購(gòu)制度改變?yōu)閷?shí)行政府集中采購(gòu)制度后，在政府采購(gòu)法律、制度、預(yù)算、計(jì)劃、方法等還不健全的階段，必然帶來(lái)采購(gòu)效率的損失。
政府采購(gòu)的規(guī)范需要各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范，各個(gè)環(huán)節(jié)如果都得到了規(guī)范，政府采購(gòu)的效率才能得到保障。目前正是由于諸多環(huán)節(jié)還沒(méi)有得到規(guī)范，或者説規(guī)范的程度還不高，致使政府采購(gòu)的效率大量流失。從這個(gè)角度來(lái)看，不是由于規(guī)范降低了效率，恰恰是由于還不夠規(guī)范影響了效率。
現(xiàn)階段影響政府采購(gòu)效率的主要因素
現(xiàn)在大家談及的政府采購(gòu)效率往往更多的是指采購(gòu)項(xiàng)目的完成時(shí)間，也即采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)周期，包括采購(gòu)計(jì)劃的編報(bào)、采購(gòu)項(xiàng)目的審批、采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)組織、合同的簽訂、項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目的驗(yàn)收、資金的支付等諸多環(huán)節(jié)。
不可忽視的一個(gè)問(wèn)題是，人們往往把效率低的問(wèn)題歸咎到政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，認(rèn)為是政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)工作效率低下造成的，筆者認(rèn)為這是一種片面的認(rèn)識(shí)。只有全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)影響政府采購(gòu)效率的各種因素，才能更好地解決這個(gè)問(wèn)題，從而促進(jìn)政府采購(gòu)制度健康快速的發(fā)展。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段影響政府采購(gòu)效率的主要因素是：
第一，政府采購(gòu)的無(wú)計(jì)劃性。
政府采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)實(shí)施的基礎(chǔ)，政府采購(gòu)預(yù)算編制的水平直接影響到政府采購(gòu)的組織實(shí)施。目前，由于實(shí)施部門預(yù)算改革的時(shí)間還比較短，政府采購(gòu)預(yù)算的編制還難以做到精細(xì)化、科學(xué)化、剛性化。實(shí)際工作中，采購(gòu)計(jì)劃的編制相對(duì)滯后，計(jì)劃編制還比較寬泛，彈性較大。項(xiàng)目的審批往往是“一事一審”、“一項(xiàng)一批”，采購(gòu)任務(wù)缺乏計(jì)劃性，集采機(jī)構(gòu)不知道今年采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、什么時(shí)間采購(gòu)，往往是相同的貨物，在天天不斷地重復(fù)組織。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省省級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)2008年IT類產(chǎn)品采購(gòu)任務(wù)金額7.2億元，占全年采購(gòu)任務(wù)總額的60%；100萬(wàn)元以下的項(xiàng)目270個(gè)，占到全年采購(gòu)項(xiàng)目總數(shù)的59%。不但政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)難以體現(xiàn)，加大了采購(gòu)的成本，而且嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)的效率。
第二，采購(gòu)需求的非理性。
采購(gòu)人在提供采購(gòu)需求時(shí)，由于對(duì)市場(chǎng)信息和產(chǎn)品知識(shí)了解有限，只能根據(jù)預(yù)算的多少選擇一款商品，刪掉品牌，照搬照抄技術(shù)指標(biāo)，經(jīng)過(guò)招標(biāo)、質(zhì)疑、復(fù)議、廢標(biāo)、再招標(biāo)，結(jié)果質(zhì)疑增多，廢標(biāo)率上升，效率同時(shí)下降。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)審核，進(jìn)行標(biāo)前論證，結(jié)果帶來(lái)采購(gòu)需求一拖再拖，無(wú)法提供。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)2008年上半年受理的采購(gòu)項(xiàng)目從財(cái)政部門審批后到采購(gòu)人最終提供技術(shù)參數(shù)平均需要22天，最長(zhǎng)的需要100多天。廢標(biāo)率達(dá)到了30%以上。有的項(xiàng)目甚至需要組織4-5次招標(biāo)活動(dòng)才能完成。
第三，制度體系的不完整性。
由于政府采購(gòu)管理制度的還不夠完善，有些規(guī)定還比較寬泛，有些規(guī)定還不盡合理，有些環(huán)節(jié)還是空白，政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)發(fā)展具有不均衡性，這樣也給政府采購(gòu)帶來(lái)了效率的損失。比如采購(gòu)合同的簽訂，法律規(guī)定在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)簽訂政府采購(gòu)合同，但逾期的行為很難得到處罰，采購(gòu)人由于自身的利益拒絕簽訂政府采購(gòu)合同的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；采購(gòu)項(xiàng)目的組織實(shí)施以及項(xiàng)目的驗(yàn)收，由于缺乏必要的監(jiān)督，重招標(biāo)、輕驗(yàn)收的現(xiàn)象還比較普遍。又如執(zhí)行機(jī)構(gòu)體制、操作規(guī)程以及招標(biāo)形式以外的采購(gòu)方式程序等內(nèi)容均未明確，產(chǎn)生監(jiān)管、執(zhí)行職責(zé)不清，采購(gòu)方式運(yùn)用不合理，某些采購(gòu)環(huán)節(jié)中缺乏監(jiān)督與約束，甚至無(wú)章可循，在具體操作程序上，人為因素還是較大，工作人員自由裁量行為仍然缺乏控制。例如在招標(biāo)采購(gòu)中，投標(biāo)人資質(zhì)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)審核，評(píng)分細(xì)則應(yīng)當(dāng)怎樣確定，招標(biāo)活動(dòng)中詢標(biāo)的界限在哪里等，由于缺乏明確的規(guī)定，出現(xiàn)問(wèn)題是難以避免的。
第四，從業(yè)人員專業(yè)化素質(zhì)缺乏。
政府采購(gòu)是一項(xiàng)法律性、政策性和技術(shù)操作性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，要求從事政府采購(gòu)的相關(guān)人員必須具備一定的理論知識(shí)和專業(yè)知識(shí)。現(xiàn)階段，一些采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)常識(shí)了解還不多，容易對(duì)政府采購(gòu)工作產(chǎn)生誤解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒；一些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)參差不齊，操作規(guī)范程度亟待加強(qiáng)，這些因素同樣制約著政府采購(gòu)工作效率的提高。專業(yè)化是政府采購(gòu)的必然要求和健康發(fā)展的保障。提高專業(yè)化水平是深化政府采購(gòu)制度改革必須解決的一個(gè)“軟實(shí)力”。
第五，市場(chǎng)發(fā)展的局限性。
政府采購(gòu)是以市場(chǎng)為依托而進(jìn)行的一種交易活動(dòng)，市場(chǎng)的發(fā)育程度以及誠(chéng)信度都會(huì)直接影響到政府采購(gòu)的效率。比如由于市場(chǎng)發(fā)展的地域性差異，有些商品在本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)還不夠充分，而我們又必須按照法律的規(guī)定實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，結(jié)果參與的供應(yīng)商不足3家只能廢標(biāo)處理，重新變更采購(gòu)方式，再次組織招標(biāo)活動(dòng)，采購(gòu)周期加長(zhǎng)在所難免。又如，由于社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)還存在較大的缺陷，有些供應(yīng)商還缺乏誠(chéng)信，在投標(biāo)中復(fù)制招標(biāo)文件，在項(xiàng)目的實(shí)施中采取偷梁換柱的辦法，致使項(xiàng)目的實(shí)施難以如期順利進(jìn)行。甚至有的供應(yīng)商專門為政府采購(gòu)量身定做，相同的品牌型號(hào)，在配置上市場(chǎng)銷售的和為政府采購(gòu)項(xiàng)目提供的完全不一樣。(未完待續(xù))
來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)
規(guī)范與效率的統(tǒng)一是一種必然的選擇
規(guī)范是政府采購(gòu)制度存在的基礎(chǔ)。實(shí)行政府采購(gòu)制度就是要建立現(xiàn)代、科學(xué)、法治的政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范政府采購(gòu)支出的管理，解決過(guò)去分散采購(gòu)制度下存在的諸多不規(guī)范問(wèn)題。沒(méi)有規(guī)范的政府采購(gòu)程序和行為就沒(méi)有政府采購(gòu)制度生存和發(fā)展的空間，就沒(méi)有政府采購(gòu)制度存在的價(jià)值。政府采購(gòu)是一種市場(chǎng)交易行為，公開(kāi)、公平、公正是其基本要求，政府采購(gòu)制度下的采購(gòu)工作必須比分散采購(gòu)制度下的采購(gòu)工作更加規(guī)范。
效率是政府采購(gòu)制度的內(nèi)在要求。提高效率是政府采購(gòu)制度的內(nèi)在要求，沒(méi)有效率的不斷提高就沒(méi)有政府采購(gòu)的持續(xù)健康發(fā)展。從長(zhǎng)期實(shí)行部門和單位分散采購(gòu)制度改變?yōu)閷?shí)行政府集中采購(gòu)制度后，在政府采購(gòu)法律、制度、預(yù)算、計(jì)劃、方法等還不健全的階段，必然帶來(lái)采購(gòu)效率的損失。
政府采購(gòu)的規(guī)范需要各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范，各個(gè)環(huán)節(jié)如果都得到了規(guī)范，政府采購(gòu)的效率才能得到保障。目前正是由于諸多環(huán)節(jié)還沒(méi)有得到規(guī)范，或者説規(guī)范的程度還不高，致使政府采購(gòu)的效率大量流失。從這個(gè)角度來(lái)看，不是由于規(guī)范降低了效率，恰恰是由于還不夠規(guī)范影響了效率。
現(xiàn)階段影響政府采購(gòu)效率的主要因素
現(xiàn)在大家談及的政府采購(gòu)效率往往更多的是指采購(gòu)項(xiàng)目的完成時(shí)間，也即采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)周期，包括采購(gòu)計(jì)劃的編報(bào)、采購(gòu)項(xiàng)目的審批、采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)組織、合同的簽訂、項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目的驗(yàn)收、資金的支付等諸多環(huán)節(jié)。
不可忽視的一個(gè)問(wèn)題是，人們往往把效率低的問(wèn)題歸咎到政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，認(rèn)為是政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)工作效率低下造成的，筆者認(rèn)為這是一種片面的認(rèn)識(shí)。只有全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)影響政府采購(gòu)效率的各種因素，才能更好地解決這個(gè)問(wèn)題，從而促進(jìn)政府采購(gòu)制度健康快速的發(fā)展。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段影響政府采購(gòu)效率的主要因素是：
第一，政府采購(gòu)的無(wú)計(jì)劃性。
政府采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)實(shí)施的基礎(chǔ)，政府采購(gòu)預(yù)算編制的水平直接影響到政府采購(gòu)的組織實(shí)施。目前，由于實(shí)施部門預(yù)算改革的時(shí)間還比較短，政府采購(gòu)預(yù)算的編制還難以做到精細(xì)化、科學(xué)化、剛性化。實(shí)際工作中，采購(gòu)計(jì)劃的編制相對(duì)滯后，計(jì)劃編制還比較寬泛，彈性較大。項(xiàng)目的審批往往是“一事一審”、“一項(xiàng)一批”，采購(gòu)任務(wù)缺乏計(jì)劃性，集采機(jī)構(gòu)不知道今年采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、什么時(shí)間采購(gòu)，往往是相同的貨物，在天天不斷地重復(fù)組織。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省省級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)2008年IT類產(chǎn)品采購(gòu)任務(wù)金額7.2億元，占全年采購(gòu)任務(wù)總額的60%；100萬(wàn)元以下的項(xiàng)目270個(gè)，占到全年采購(gòu)項(xiàng)目總數(shù)的59%。不但政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)難以體現(xiàn)，加大了采購(gòu)的成本，而且嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)的效率。
第二，采購(gòu)需求的非理性。
采購(gòu)人在提供采購(gòu)需求時(shí)，由于對(duì)市場(chǎng)信息和產(chǎn)品知識(shí)了解有限，只能根據(jù)預(yù)算的多少選擇一款商品，刪掉品牌，照搬照抄技術(shù)指標(biāo)，經(jīng)過(guò)招標(biāo)、質(zhì)疑、復(fù)議、廢標(biāo)、再招標(biāo)，結(jié)果質(zhì)疑增多，廢標(biāo)率上升，效率同時(shí)下降。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)審核，進(jìn)行標(biāo)前論證，結(jié)果帶來(lái)采購(gòu)需求一拖再拖，無(wú)法提供。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)2008年上半年受理的采購(gòu)項(xiàng)目從財(cái)政部門審批后到采購(gòu)人最終提供技術(shù)參數(shù)平均需要22天，最長(zhǎng)的需要100多天。廢標(biāo)率達(dá)到了30%以上。有的項(xiàng)目甚至需要組織4-5次招標(biāo)活動(dòng)才能完成。
第三，制度體系的不完整性。
由于政府采購(gòu)管理制度的還不夠完善，有些規(guī)定還比較寬泛，有些規(guī)定還不盡合理，有些環(huán)節(jié)還是空白，政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)發(fā)展具有不均衡性，這樣也給政府采購(gòu)帶來(lái)了效率的損失。比如采購(gòu)合同的簽訂，法律規(guī)定在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)簽訂政府采購(gòu)合同，但逾期的行為很難得到處罰，采購(gòu)人由于自身的利益拒絕簽訂政府采購(gòu)合同的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；采購(gòu)項(xiàng)目的組織實(shí)施以及項(xiàng)目的驗(yàn)收，由于缺乏必要的監(jiān)督，重招標(biāo)、輕驗(yàn)收的現(xiàn)象還比較普遍。又如執(zhí)行機(jī)構(gòu)體制、操作規(guī)程以及招標(biāo)形式以外的采購(gòu)方式程序等內(nèi)容均未明確，產(chǎn)生監(jiān)管、執(zhí)行職責(zé)不清，采購(gòu)方式運(yùn)用不合理，某些采購(gòu)環(huán)節(jié)中缺乏監(jiān)督與約束，甚至無(wú)章可循，在具體操作程序上，人為因素還是較大，工作人員自由裁量行為仍然缺乏控制。例如在招標(biāo)采購(gòu)中，投標(biāo)人資質(zhì)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)審核，評(píng)分細(xì)則應(yīng)當(dāng)怎樣確定，招標(biāo)活動(dòng)中詢標(biāo)的界限在哪里等，由于缺乏明確的規(guī)定，出現(xiàn)問(wèn)題是難以避免的。
第四，從業(yè)人員專業(yè)化素質(zhì)缺乏。
政府采購(gòu)是一項(xiàng)法律性、政策性和技術(shù)操作性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，要求從事政府采購(gòu)的相關(guān)人員必須具備一定的理論知識(shí)和專業(yè)知識(shí)。現(xiàn)階段，一些采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)常識(shí)了解還不多，容易對(duì)政府采購(gòu)工作產(chǎn)生誤解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒；一些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)參差不齊，操作規(guī)范程度亟待加強(qiáng)，這些因素同樣制約著政府采購(gòu)工作效率的提高。專業(yè)化是政府采購(gòu)的必然要求和健康發(fā)展的保障。提高專業(yè)化水平是深化政府采購(gòu)制度改革必須解決的一個(gè)“軟實(shí)力”。
第五，市場(chǎng)發(fā)展的局限性。
政府采購(gòu)是以市場(chǎng)為依托而進(jìn)行的一種交易活動(dòng)，市場(chǎng)的發(fā)育程度以及誠(chéng)信度都會(huì)直接影響到政府采購(gòu)的效率。比如由于市場(chǎng)發(fā)展的地域性差異，有些商品在本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)還不夠充分，而我們又必須按照法律的規(guī)定實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，結(jié)果參與的供應(yīng)商不足3家只能廢標(biāo)處理，重新變更采購(gòu)方式，再次組織招標(biāo)活動(dòng)，采購(gòu)周期加長(zhǎng)在所難免。又如，由于社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)還存在較大的缺陷，有些供應(yīng)商還缺乏誠(chéng)信，在投標(biāo)中復(fù)制招標(biāo)文件，在項(xiàng)目的實(shí)施中采取偷梁換柱的辦法，致使項(xiàng)目的實(shí)施難以如期順利進(jìn)行。甚至有的供應(yīng)商專門為政府采購(gòu)量身定做，相同的品牌型號(hào)，在配置上市場(chǎng)銷售的和為政府采購(gòu)項(xiàng)目提供的完全不一樣。(未完待續(xù))
來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)
