政府采購效率分析與政策建議
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發(fā)布日期：2010年07月08日
隨著政府采購制度由初創(chuàng)階段向全面發(fā)展階段的轉型過渡，政府采購的效率問題越來越突出，特別是隨著政府采購規(guī)模的快速增長、采購范圍的不斷拓展以及與經濟社會發(fā)展關聯(lián)度的增強，政府采購的效率問題成為困擾政府采購各當事人的一大難題，也成為社會廣泛關注的一個話題，是目前和今后更長時期內政府采購制度改革進程中需要解決的一項重大課題。
規(guī)范與效率的統(tǒng)一是一種必然的選擇
規(guī)范是政府采購制度存在的基礎。實行政府采購制度就是要建立現(xiàn)代、科學、法治的政府采購運行機制，規(guī)范政府采購支出的管理，解決過去分散采購制度下存在的諸多不規(guī)范問題。沒有規(guī)范的政府采購程序和行為就沒有政府采購制度生存和發(fā)展的空間，就沒有政府采購制度存在的價值。政府采購是一種市場交易行為，公開、公平、公正是其基本要求，政府采購制度下的采購工作必須比分散采購制度下的采購工作更加規(guī)范。
效率是政府采購制度的內在要求。提高效率是政府采購制度的內在要求，沒有效率的不斷提高就沒有政府采購的持續(xù)健康發(fā)展。從長期實行部門和單位分散采購制度改變?yōu)閷嵭姓胁少徶贫群?，在政府采購法律、制度、預算、計劃、方法等還不健全的階段，必然帶來采購效率的損失。
政府采購的規(guī)范需要各個環(huán)節(jié)的規(guī)范，各個環(huán)節(jié)如果都得到了規(guī)范，政府采購的效率才能得到保障。目前正是由于諸多環(huán)節(jié)還沒有得到規(guī)范，或者説規(guī)范的程度還不高，致使政府采購的效率大量流失。從這個角度來看，不是由于規(guī)范降低了效率，恰恰是由于還不夠規(guī)范影響了效率。
現(xiàn)階段影響政府采購效率的主要因素
現(xiàn)在大家談及的政府采購效率往往更多的是指采購項目的完成時間，也即采購項目的采購周期，包括采購計劃的編報、采購項目的審批、采購項目的招標活動組織、合同的簽訂、項目的組織實施、項目的驗收、資金的支付等諸多環(huán)節(jié)。
不可忽視的一個問題是，人們往往把效率低的問題歸咎到政府集中采購機構，認為是政府集中采購機構工作效率低下造成的，筆者認為這是一種片面的認識。只有全面、準確地認識影響政府采購效率的各種因素，才能更好地解決這個問題，從而促進政府采購制度健康快速的發(fā)展。
筆者認為，現(xiàn)階段影響政府采購效率的主要因素是：
第一，政府采購的無計劃性。
政府采購預算是政府采購實施的基礎，政府采購預算編制的水平直接影響到政府采購的組織實施。目前，由于實施部門預算改革的時間還比較短，政府采購預算的編制還難以做到精細化、科學化、剛性化。實際工作中，采購計劃的編制相對滯后，計劃編制還比較寬泛，彈性較大。項目的審批往往是“一事一審”、“一項一批”，采購任務缺乏計劃性，集采機構不知道今年采購什么、采購多少、什么時間采購，往往是相同的貨物，在天天不斷地重復組織。據不完全統(tǒng)計，山西省省級集中采購機構2008年IT類產品采購任務金額7.2億元，占全年采購任務總額的60%；100萬元以下的項目270個，占到全年采購項目總數(shù)的59%。不但政府采購的規(guī)模效應難以體現(xiàn)，加大了采購的成本，而且嚴重影響了政府采購的效率。
第二，采購需求的非理性。
采購人在提供采購需求時，由于對市場信息和產品知識了解有限，只能根據預算的多少選擇一款商品，刪掉品牌，照搬照抄技術指標，經過招標、質疑、復議、廢標、再招標，結果質疑增多，廢標率上升，效率同時下降。集中采購機構加強審核，進行標前論證，結果帶來采購需求一拖再拖，無法提供。據不完全統(tǒng)計，山西省集中采購機構2008年上半年受理的采購項目從財政部門審批后到采購人最終提供技術參數(shù)平均需要22天，最長的需要100多天。廢標率達到了30%以上。有的項目甚至需要組織4-5次招標活動才能完成。
第三，制度體系的不完整性。
由于政府采購管理制度的還不夠完善，有些規(guī)定還比較寬泛，有些規(guī)定還不盡合理，有些環(huán)節(jié)還是空白，政府采購各環(huán)節(jié)發(fā)展具有不均衡性，這樣也給政府采購帶來了效率的損失。比如采購合同的簽訂，法律規(guī)定在中標、成交通知書發(fā)出之日起30日內簽訂政府采購合同，但逾期的行為很難得到處罰，采購人由于自身的利益拒絕簽訂政府采購合同的現(xiàn)象也時有發(fā)生；采購項目的組織實施以及項目的驗收，由于缺乏必要的監(jiān)督，重招標、輕驗收的現(xiàn)象還比較普遍。又如執(zhí)行機構體制、操作規(guī)程以及招標形式以外的采購方式程序等內容均未明確，產生監(jiān)管、執(zhí)行職責不清，采購方式運用不合理，某些采購環(huán)節(jié)中缺乏監(jiān)督與約束，甚至無章可循，在具體操作程序上，人為因素還是較大，工作人員自由裁量行為仍然缺乏控制。例如在招標采購中，投標人資質應當由誰來審核，評分細則應當怎樣確定，招標活動中詢標的界限在哪里等，由于缺乏明確的規(guī)定，出現(xiàn)問題是難以避免的。
第四，從業(yè)人員專業(yè)化素質缺乏。
政府采購是一項法律性、政策性和技術操作性較強的系統(tǒng)工程，要求從事政府采購的相關人員必須具備一定的理論知識和專業(yè)知識?，F(xiàn)階段，一些采購人對政府采購常識了解還不多，容易對政府采購工作產生誤解，甚至產生抵觸情緒；一些集中采購機構的從業(yè)人員業(yè)務素質和專業(yè)知識參差不齊，操作規(guī)范程度亟待加強，這些因素同樣制約著政府采購工作效率的提高。專業(yè)化是政府采購的必然要求和健康發(fā)展的保障。提高專業(yè)化水平是深化政府采購制度改革必須解決的一個“軟實力”。
第五，市場發(fā)展的局限性。
政府采購是以市場為依托而進行的一種交易活動，市場的發(fā)育程度以及誠信度都會直接影響到政府采購的效率。比如由于市場發(fā)展的地域性差異，有些商品在本地區(qū)的競爭還不夠充分，而我們又必須按照法律的規(guī)定實行公開招標，結果參與的供應商不足3家只能廢標處理，重新變更采購方式，再次組織招標活動，采購周期加長在所難免。又如，由于社會誠信體系建設還存在較大的缺陷，有些供應商還缺乏誠信，在投標中復制招標文件，在項目的實施中采取偷梁換柱的辦法，致使項目的實施難以如期順利進行。甚至有的供應商專門為政府采購量身定做，相同的品牌型號，在配置上市場銷售的和為政府采購項目提供的完全不一樣。(未完待續(xù))
來源：中國財經報
規(guī)范與效率的統(tǒng)一是一種必然的選擇
規(guī)范是政府采購制度存在的基礎。實行政府采購制度就是要建立現(xiàn)代、科學、法治的政府采購運行機制，規(guī)范政府采購支出的管理，解決過去分散采購制度下存在的諸多不規(guī)范問題。沒有規(guī)范的政府采購程序和行為就沒有政府采購制度生存和發(fā)展的空間，就沒有政府采購制度存在的價值。政府采購是一種市場交易行為，公開、公平、公正是其基本要求，政府采購制度下的采購工作必須比分散采購制度下的采購工作更加規(guī)范。
效率是政府采購制度的內在要求。提高效率是政府采購制度的內在要求，沒有效率的不斷提高就沒有政府采購的持續(xù)健康發(fā)展。從長期實行部門和單位分散采購制度改變?yōu)閷嵭姓胁少徶贫群?，在政府采購法律、制度、預算、計劃、方法等還不健全的階段，必然帶來采購效率的損失。
政府采購的規(guī)范需要各個環(huán)節(jié)的規(guī)范，各個環(huán)節(jié)如果都得到了規(guī)范，政府采購的效率才能得到保障。目前正是由于諸多環(huán)節(jié)還沒有得到規(guī)范，或者説規(guī)范的程度還不高，致使政府采購的效率大量流失。從這個角度來看，不是由于規(guī)范降低了效率，恰恰是由于還不夠規(guī)范影響了效率。
現(xiàn)階段影響政府采購效率的主要因素
現(xiàn)在大家談及的政府采購效率往往更多的是指采購項目的完成時間，也即采購項目的采購周期，包括采購計劃的編報、采購項目的審批、采購項目的招標活動組織、合同的簽訂、項目的組織實施、項目的驗收、資金的支付等諸多環(huán)節(jié)。
不可忽視的一個問題是，人們往往把效率低的問題歸咎到政府集中采購機構，認為是政府集中采購機構工作效率低下造成的，筆者認為這是一種片面的認識。只有全面、準確地認識影響政府采購效率的各種因素，才能更好地解決這個問題，從而促進政府采購制度健康快速的發(fā)展。
筆者認為，現(xiàn)階段影響政府采購效率的主要因素是：
第一，政府采購的無計劃性。
政府采購預算是政府采購實施的基礎，政府采購預算編制的水平直接影響到政府采購的組織實施。目前，由于實施部門預算改革的時間還比較短，政府采購預算的編制還難以做到精細化、科學化、剛性化。實際工作中，采購計劃的編制相對滯后，計劃編制還比較寬泛，彈性較大。項目的審批往往是“一事一審”、“一項一批”，采購任務缺乏計劃性，集采機構不知道今年采購什么、采購多少、什么時間采購，往往是相同的貨物，在天天不斷地重復組織。據不完全統(tǒng)計，山西省省級集中采購機構2008年IT類產品采購任務金額7.2億元，占全年采購任務總額的60%；100萬元以下的項目270個，占到全年采購項目總數(shù)的59%。不但政府采購的規(guī)模效應難以體現(xiàn)，加大了采購的成本，而且嚴重影響了政府采購的效率。
第二，采購需求的非理性。
采購人在提供采購需求時，由于對市場信息和產品知識了解有限，只能根據預算的多少選擇一款商品，刪掉品牌，照搬照抄技術指標，經過招標、質疑、復議、廢標、再招標，結果質疑增多，廢標率上升，效率同時下降。集中采購機構加強審核，進行標前論證，結果帶來采購需求一拖再拖，無法提供。據不完全統(tǒng)計，山西省集中采購機構2008年上半年受理的采購項目從財政部門審批后到采購人最終提供技術參數(shù)平均需要22天，最長的需要100多天。廢標率達到了30%以上。有的項目甚至需要組織4-5次招標活動才能完成。
第三，制度體系的不完整性。
由于政府采購管理制度的還不夠完善，有些規(guī)定還比較寬泛，有些規(guī)定還不盡合理，有些環(huán)節(jié)還是空白，政府采購各環(huán)節(jié)發(fā)展具有不均衡性，這樣也給政府采購帶來了效率的損失。比如采購合同的簽訂，法律規(guī)定在中標、成交通知書發(fā)出之日起30日內簽訂政府采購合同，但逾期的行為很難得到處罰，采購人由于自身的利益拒絕簽訂政府采購合同的現(xiàn)象也時有發(fā)生；采購項目的組織實施以及項目的驗收，由于缺乏必要的監(jiān)督，重招標、輕驗收的現(xiàn)象還比較普遍。又如執(zhí)行機構體制、操作規(guī)程以及招標形式以外的采購方式程序等內容均未明確，產生監(jiān)管、執(zhí)行職責不清，采購方式運用不合理，某些采購環(huán)節(jié)中缺乏監(jiān)督與約束，甚至無章可循，在具體操作程序上，人為因素還是較大，工作人員自由裁量行為仍然缺乏控制。例如在招標采購中，投標人資質應當由誰來審核，評分細則應當怎樣確定，招標活動中詢標的界限在哪里等，由于缺乏明確的規(guī)定，出現(xiàn)問題是難以避免的。
第四，從業(yè)人員專業(yè)化素質缺乏。
政府采購是一項法律性、政策性和技術操作性較強的系統(tǒng)工程，要求從事政府采購的相關人員必須具備一定的理論知識和專業(yè)知識?，F(xiàn)階段，一些采購人對政府采購常識了解還不多，容易對政府采購工作產生誤解，甚至產生抵觸情緒；一些集中采購機構的從業(yè)人員業(yè)務素質和專業(yè)知識參差不齊，操作規(guī)范程度亟待加強，這些因素同樣制約著政府采購工作效率的提高。專業(yè)化是政府采購的必然要求和健康發(fā)展的保障。提高專業(yè)化水平是深化政府采購制度改革必須解決的一個“軟實力”。
第五，市場發(fā)展的局限性。
政府采購是以市場為依托而進行的一種交易活動，市場的發(fā)育程度以及誠信度都會直接影響到政府采購的效率。比如由于市場發(fā)展的地域性差異，有些商品在本地區(qū)的競爭還不夠充分，而我們又必須按照法律的規(guī)定實行公開招標，結果參與的供應商不足3家只能廢標處理，重新變更采購方式，再次組織招標活動，采購周期加長在所難免。又如，由于社會誠信體系建設還存在較大的缺陷，有些供應商還缺乏誠信，在投標中復制招標文件，在項目的實施中采取偷梁換柱的辦法，致使項目的實施難以如期順利進行。甚至有的供應商專門為政府采購量身定做，相同的品牌型號，在配置上市場銷售的和為政府采購項目提供的完全不一樣。(未完待續(xù))
來源：中國財經報
