找準問題 10項對策推進政采健康發(fā)展
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發(fā)布日期：2015年09月23日
在波譎云涌的市場經(jīng)濟大洋上，作為我國財政改革的三套馬車之一的政府采購制度，猶如一艘大型航空母艦，日益顯現(xiàn)出其不可替代的巨大戰(zhàn)略潛力。但是,航母作戰(zhàn)，也需要編隊的互相配合和完美協(xié)同，需要編隊準確的戰(zhàn)略定位和完善的指揮體系。定位正確，體制順暢，指揮準確到位則編隊將縱橫大洋，所向披靡。如果航母編隊本身管理體系不暢，機制不活，就會在大洋中步履維艱，難抵風浪，毫無戰(zhàn)斗力可言。政府采購作為我國經(jīng)濟建設和社會管理中的一艘新型航母，下水試運行已經(jīng)有18個年頭，戰(zhàn)績如何呢？
下水十八年 高歌猛進卻也有不足 我國的政府采購制度，猶如我們的第一艘航母一樣，借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗，下水試航18年，時間不短不長，歷經(jīng)波濤和曲折，也取得了一定的成績，獲取了一定經(jīng)驗。2014年全國政府采購規(guī)模為17305.34億元，比上年增加924.24億元，增長5.6%，增幅下降11.6個百分點，占全國財政支出和GDP的比重分別為11.4%和2.7%。政府采購規(guī)模呈現(xiàn)增速放緩、結構優(yōu)化的特點，推進政府購買服務改革、落實支持中小企業(yè)發(fā)展政策等效應逐步顯現(xiàn)。應該說，在短短的十幾年的試水時間里，政府采購這艘航母所取得的戰(zhàn)績還是值得肯定的。但是，也有許多問題暴露出來，在很大程度上影響了我們的航母向深藍進軍。
一、立法存在缺陷
現(xiàn)行法律沖突。政府采購制度是財政支出管理的重要內容，也是政府調控經(jīng)濟的重要手段。《政府采購法》規(guī)定，政府采購包括工程采購，但它同時又規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》。由此《政府采購法》的規(guī)定已無意義。因為工程采購，采購方式絕大多數(shù)都以公開招標為主，均應適用《招標投標法》?！墩少彿ā芬?guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責?！墩袠送稑朔ā穭t另行規(guī)定了其他行政監(jiān)督部門依法對招投標活動進行監(jiān)管，而行政監(jiān)督及有關部門的具體職權劃分，則由國務院有關文件來規(guī)范。新出臺的《政府采購法實施條例》雖然對工程采購進行了補充，但因為大法的局限，不可能有所突破，對此弊端仍然無法修復。
二、監(jiān)督主體職責不清晰
雖然《政府采購法》規(guī)定了財政部門是政府采購的監(jiān)管部門，也規(guī)定審計、紀檢等相關部門依法監(jiān)管。但監(jiān)管畢竟不是主管，在實際操作中，財政部門的監(jiān)管職能因為兩法并存的格局存在和部分地方一哄而上推行公共資源交易平臺的管理體制而大打折扣。因為財政部門不是政府采購的主管部門，也不是公共資源交易平臺的主管部門。在對政府采購實施管理的過程中，未得到應有的重視，無法對同是政府組成部門的其他部門進行有效的管理和監(jiān)督。
三、集中采購機構設置混亂
《政府采購法》第十六條規(guī)定設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。但是，由于采購法沒有明確集中采購機構的規(guī)模、單位性質、隸屬關系。直接導致全國各地政府集中采購機構的設立五花八門，亂象叢生。據(jù)統(tǒng)計，到目前為止，全國32個省級行政區(qū)中采購機構的設立分別隸屬于不同部門，隸屬關系有9種：有直屬于?。ㄊ小^(qū)）政府的、有隸屬于政府辦公廳的、有隸屬于政府采購管理委員會的、有隸屬于財政廳（局）的、有隸屬于機關事務管理局的、有隸屬于公共資源交易委員會的、有隸屬于機械設備成套局的、有隸屬于國資委的、有隸屬于發(fā)改委的；體現(xiàn)了不同收支模式的單位性質有4類：有參照公務員法管理的、有全額撥款事業(yè)單位的、有差額撥款事業(yè)單位的、有企業(yè)的；從處級到廳級有3個級別定位。而且從中央到地方，縱向不隸屬，橫向不關聯(lián)，上下不通氣，左右不逢源，單兵出擊，各自為戰(zhàn)。
在大洋中，本應組成宏大規(guī)模的航母編隊，卻形成了一葉葉單兵作戰(zhàn)的小舟，在大洋中左沖右突，隊形不整，指揮不靈，難以形成應有的、有效的戰(zhàn)斗力。
四、規(guī)模優(yōu)勢沒有體現(xiàn)
政府采購的優(yōu)勢就在于其規(guī)模，批量集中采購具有采購成本、人力成本、監(jiān)督成本等3項成本下降，價格優(yōu)勢、質量優(yōu)勢、服務優(yōu)勢等3項指標提升的特點。與分散采購相比，批量集中采購顯然更符合市場批量競爭規(guī)則。批量越大，吸引的供應商就越多，采購活動的競爭性就越強，采購方的選擇性就越多，價格優(yōu)勢、質量優(yōu)勢及可獲得的配套服務優(yōu)勢等自然會顯著提升。然而，由于我們的預算制度滯后，采購計劃隨機性、臨時性多，難以形成規(guī)模采購，不僅浪費人力物力，還嚴重損失采購效率，采購的規(guī)模性效益無從體現(xiàn)。
中共中央、國務院頒布的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》明確規(guī)定，政府采購應當依法編制完整的采購預算，嚴格執(zhí)行經(jīng)費預算和資產配置標準，合理確定采購需求，不得超標準采購，不得超出辦公需要采購服務。但是，由于我國的預算體制原因，每年的財政預算經(jīng)各級人大審議通過后，時間往往已經(jīng)到了年度開始的幾個月后。加之預算編制不完整，臨時追加預算過多，導致隨機采購、臨時采購項目增多。雖然國家陸續(xù)出臺了黨政機關辦公用房、公務用車、辦公家具等的配備標準，但是，還遠遠沒有達到以此作為配置標準的細化程度。并且，采購量比較大的辦公設備、教學設備等配置標準尚未出臺，使政府采購的規(guī)?；療o從談起，形同紙上談兵。
五、政策功能落實不到位
《政府采購法》中關于發(fā)揮政府采購政策功能的要求過于原則化，導致政府采購政策功能往往流于形式。如《政府采購法》第十條規(guī)定“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”。但是，在經(jīng)濟全球化的背景下定義什么是本國貨物并不容易，由于目前缺乏對“本國貨物”進行準確界定的法律依據(jù)，依公平競爭和不得歧視的法律原則，要發(fā)揮保護“國貨”的政策功能比較困難。同時，一些地區(qū)和行業(yè)出于自身需要，地方、區(qū)域、行業(yè)保護主義行為不斷出現(xiàn)。
六、信息發(fā)布不規(guī)范
由于《政府采購法》和《招標投標法》本身的原因，各自對信息發(fā)布的平臺規(guī)定不同，加之各地集中采購機構隸屬關系和性質不同，指定的信息發(fā)布平臺雜亂。中央層面，財政部和發(fā)改委指定的媒體就不一樣。中央和各省市采購中心則基本都有自己的官方網(wǎng)站，監(jiān)管部門則有自己的采購網(wǎng)站。其他代理機構發(fā)布的信息媒體更是亂象叢生，五花八門。這些媒體公開途徑不同、格式內容不同、更新速度不同、信息不統(tǒng)一，人為地增加了獲取信息與監(jiān)督的難度。
七、人員素質與采購專業(yè)化要求不適應
據(jù)財政部統(tǒng)計，目前，我國共設立集中采購機構2345家，從業(yè)人員約1.6萬人，社會代理機構3000多家，從業(yè)人員約4.8萬人，納入專家?guī)旃芾淼脑u審專家23萬多人。從實踐情況，社會中介機構代理業(yè)務水平普遍不高，集中采購機構人員也缺乏專業(yè)化培訓，評審專家評而不專的現(xiàn)象非常突出。這些都極大地影響了我國政府采購制度功能和效率的發(fā)揮。
八、專家?guī)旖ㄔO滯后
從全國各地各級評審專家?guī)斓那闆r看，普遍存在著專家數(shù)量不足的現(xiàn)象。有的地方為了保證評審工作的正常進行，采取降低專家的資格要求，故意放寬準入的門檻，以擴大專家的數(shù)量。已有的評審專家人員素質良莠不齊，情況堪憂。各地專家?guī)斓墓芾矸椒ê褪侄斡忻黠@差異。總體來說，發(fā)達地區(qū)專家?guī)斓墓芾矸椒ㄒ呀?jīng)逐步完善，而欠發(fā)達地區(qū)專家?guī)旃芾硐鄬β浜?。由于目前專家?guī)斓慕ㄔO還不十分健全，專家?guī)熘械膶＜覍Ω髯詫I(yè)知識的掌握、運用和對政府采購項目的理解等方面均有差距。
找準原因 調整航向 駛向深藍 政府采購的航母編隊盡管存在著諸多不足，尚未形成應有的戰(zhàn)斗力。但畢竟已經(jīng)有了一定的下水體驗，也或多或少地取得了一定經(jīng)驗，在市場經(jīng)濟的海洋中占有重要的戰(zhàn)略地位，蓄勢待發(fā)。政府集中采購的航母要想真正走向深海，具有與世界強國接軌的實力，就必須要找準戰(zhàn)斗力不足的原因，適時調整航向，補充實力，彌補不足，到深海中錘煉戰(zhàn)法，提升戰(zhàn)斗力。
一、修訂《政府采購法》，完善各項法規(guī)制度
立法問題的很大原因在于《政府采購法》和《招標投標法》的互相抵觸。兩法的立法宗旨和出發(fā)點是完全不一致的?！墩袠送稑朔ā分荚谝?guī)范招標投標行為，而《政府采購法》旨在規(guī)范政府的采購行為?！墩袠送稑朔ā肥且?guī)范民事和商事合同的一部法律，任何人包括自然人、法人和非法人組織，都可以使用招標投標方式訂立合同達成交易。政府采購的本質是利用商業(yè)競爭機制提高政府采購的效率，使用招標投標方式，是政府利用市場競爭解決政府采購效率和廉潔問題的主要措施。當務之急是盡快修訂《政府采購法》，畢竟《政府采購法》是實體法，《招標投標法》是程序法，程序法是為實體法服務的。理順關系，消除沖突，兩法有機融合，才能發(fā)揮法律的嚴肅性和可操作性。
二、理順體制，完善職責
完善政府采購的管理，必須從管理體制入手，建立完整統(tǒng)一政府采購體系，實現(xiàn)縱向協(xié)調，橫向聯(lián)動，真正意義上的集中采購機構、業(yè)務、規(guī)程，做到全國一盤棋，資源、信息、專家共享，統(tǒng)一管理。建議財政部成立政府采購管理司，統(tǒng)一管理全國政府采購相關事宜，負責政府采購各項制度建設，協(xié)助人大盡早修訂《政府采購法》，完善各項配套法規(guī)制度建設，實行集中采購和分散采購相結合的采購模式。集中采購由中央和各級政府設立的采購中心統(tǒng)一負責，分散采購由中介機構按各自專業(yè)特長進行代理。
在國家層面由財政部負責組建中國政府采購中心，負責所有中直機構（包括黨中央工作部門、國務院系統(tǒng)和人大、政協(xié)等）和社團，所有中央級事業(yè)單位的采購執(zhí)行。取消一些單位設立的部門集中采購機構，統(tǒng)一各省市設立的政府采購中心單位性質、隸屬關系和行政級別，實行政府采購行業(yè)的系統(tǒng)管理，真正實現(xiàn)縱向貫通、橫向聯(lián)動、科學管理、規(guī)范操作、務實高效的政府采購格局。
財政部牽頭制定規(guī)范文件。盡快制訂頒布與《政府采購法》配套的法律法規(guī)，補充政府采購執(zhí)行過程中對采購人確定需求和履約驗收等環(huán)節(jié)的責任規(guī)定；統(tǒng)一制定各類政府采購招標文件范本和合同范本；制定全國統(tǒng)一的操作模式和操作流程，簡化審批程序，加大信息公開力度。
三、明確集中采購機構的管理主體地位
一方面需要明確政府采購的主管部門，賦予其真正的監(jiān)管主體地位。另一方面也要杜絕管理方式和管理主體的隨意設置。目前，一些地方借國家推行公共資源交易平臺之機，實行“一委一辦一中心”的管理體制，違背《政府采購法》，取消政府采購的監(jiān)管主體和執(zhí)行主體的法定地位，物理組合不同性質、不同類別的市場交易主體，不僅限制了財政部門的監(jiān)管能力，也弱化了政府集中采購的功能和地位。政府采購的標的物在未成交之前并不具備“公共資源”的特性，而是屬于潛在投標人所有，其中一部分用于保障政府機關日常辦公所需的貨物、工程和服務，也不能歸為“公共資源”。將政府采購納入公共資源交易平臺反映出部分人對“政府采購”和“公共資源”存在認識上的誤區(qū)。土地使用權的出資方可能是政府，也可能是公司；工程招投標包含了各種類型資金的招投標，礦業(yè)權的競標方也比較豐富；而政府采購完全屬于公共預算資金管理的范疇。這幾項工作的管理目標有別，側重點不同，交易方向甚至完全相反，簡單的物理整合必然產生矛盾。就像水和油雖然可以裝進同一個桶里，但是，水和油卻不可能融合到一起，永遠水是水，油是油。把油和水裝進同一個桶里不叫改革，把政府采購和產權交易、土地出讓裝入“公共資源交易平臺”一個籠子也不是改革。充其量也只能叫做“擺積木”、“玩花活兒”。
四、制定各級部門、各類辦公用品和設施的配置標準
國務院應在完善和細化國家頒布的機關事業(yè)單位公務用車和工作人員辦公家具配置標準的基礎上，進一步制定辦公自動化設備和其他辦公用設備的配置標準，各省、市、自治區(qū)在國務院規(guī)定下發(fā)的配置標準上，結合本地實際，制定本省市、區(qū)一級部門、單位的配置標準，以此作為各級部門、單位擬定政府采購預算，制定政府采購計劃的前提和基礎。
五、完善預算制度
在配置標準確定以后，各級財政部門要編制完整的政府采購預算，各級各類預算單位也要按規(guī)定編制詳細具體的政府采購預算，各單位、各部門要在每年的下半年向同級財政部門報送政府采購計劃，各級財政部門應該在每年10月份前編制完地方預算和政府采購預算，報同級人大審議通過后嚴格執(zhí)行，杜絕計劃外采購和重復采購。
六、制定采購計劃，擬定采購目錄
由各級財政部門匯總本級各部門、各單位的政府采購計劃，擬定政府集中采購目錄，細化商品品目和限額標準，每年根據(jù)需要適當提高政府采購的限額標準和公開招標的數(shù)額標準。按照通用性和采購人普遍使用的原則，清理和規(guī)范集中采購目錄，合理確定集中采購范圍，并在年度執(zhí)行中嚴格把握和監(jiān)督政府采購計劃的實施和執(zhí)行。
七、建立健全各類信息庫
建立健全全國聯(lián)網(wǎng)（起碼是全省聯(lián)網(wǎng)）的商品庫、評標專家?guī)旌凸處?。便于實現(xiàn)全國或全省聯(lián)動，遏制地區(qū)封鎖，打破行業(yè)壟斷，提高價格透明；建立供應商誠信等級名單制度，便于供應商資信查詢和管理；完善專家?guī)旖ㄔO，為進一步實現(xiàn)全國遠程、異地評標創(chuàng)造條件。要將各級政府采購網(wǎng)站相連接，建立供應商信息庫與政府采購項目信息庫，實現(xiàn)信息互動、資源共享。建立供應商信息庫，對政府采購供應商信息實施動態(tài)管理，按采購目錄分類，將供應商經(jīng)營范圍、資質等級、信譽狀況、經(jīng)營產品、技術指標、市場報價等信息納入中心網(wǎng)絡供應商信息專欄動態(tài)管理、隨時更新，方便政府采購各方了解市場、把握市場商情。并適時建立政府采購項目信息庫，將各采購單位通過政府采購實施的貨物、工程、服務項目錄入數(shù)據(jù)庫，列明購置時間、采購內容、實際合同金額等，為指導采購人編制采購計劃和財政部門科學合理地分配財政資金提供現(xiàn)實依據(jù)，有效杜絕重復采購、奢侈浪費現(xiàn)象的發(fā)生，為彰顯政府采購的政策功能提供服務和支持。
八、抓好政府采購專業(yè)化隊伍建設，提高政府采購行業(yè)管理水平
?。ㄒ唬┙⒄少弿臉I(yè)人員考試培訓制度，對政府采購采購人進行職業(yè)水平評價；對執(zhí)行機構人員實行考核制度，實行持證上崗；建立健全評審專家培訓、評價和清退制度。（二）建立政府采購信用體系。加強對供應商和政府采購代理機構信用信息的收集、整理、公示，制定政府采購的行業(yè)信用評價方法和標準，打破地區(qū)部門條塊分割與行業(yè)保護，形成全國范圍內政府采購信用信息的互通互聯(lián)和互認共享。（三）成立政府采購協(xié)會。加強行業(yè)自律，抓好業(yè)務培訓，實現(xiàn)信息及時、全面溝通，政策順利傳達。
九、強化政府采購的政策功能作用
將扶持民族產業(yè)、支持中小企業(yè)，優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產品等社會目標納入政府采購的法律規(guī)范。借鑒國際經(jīng)驗，在體現(xiàn)政府采購的政策功能上制定切實可行的政策措施，支持國貨、扶持小微企業(yè)、支持節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新、扶持殘疾人就業(yè)等。要在采購執(zhí)行中通過制度設計，細化標準，及時更新目錄，明確采購范圍和支持辦法。體現(xiàn)國家意志和公益性特征。保證政府集中采購依法采購的強制性，體現(xiàn)政府采購的政策功能。擴大集中采購范圍，鼓勵政府采購中心的公益性采購活動，限制社會中介機構的采購范圍，切實減輕采購單位和供應商的負擔。大力推行批量集中采購，改進協(xié)議供貨方式，杜絕“天價采購”“豪華采購”。
十、建立和完善全國統(tǒng)一的電子化操作平臺
財政部應在前幾年建立推行電子化采購平臺的基礎上，進一步鼓勵和推進全國統(tǒng)一的電子化采購平臺，實現(xiàn)資源共享、信息共享。當今，運用電子貿易系統(tǒng)平臺實現(xiàn)政府采購管理，借助計算機網(wǎng)絡發(fā)布采購信息，進行網(wǎng)上交易活動，是國際上通行的現(xiàn)代化采購方式。而且政府采購電子化具有優(yōu)化采購管理、提高采購決策水平、保證采購質量以及節(jié)約采購資金等作用，所以，必須積極加強政府采購的信息化建設。政府采購信息化建設工作的主要目標是通過信息網(wǎng)絡建設，在執(zhí)行環(huán)節(jié)將業(yè)務操作流程納入OA系統(tǒng)管理，減少人為因素，規(guī)范采購行為，簡化手續(xù)、提高效率。在外部利用網(wǎng)絡系統(tǒng)聯(lián)動功能，逐步實現(xiàn)政府采購工作從預算編制、計劃審批至導入中心委托實施政府采購活動全過程的無紙化信息傳遞，暢通財政部門、采購單位、政府采購中心和供應商的信息交流渠道。并在此基礎上逐步推行電子政府采購，實行網(wǎng)上委托、網(wǎng)上采購、網(wǎng)上簽訂合同、網(wǎng)上支付資金，降低采購成本，提高采購效率，提升政府采購工作的透明度和客觀公正性。
放眼望去，政府采購這所巨型航母，與預算改革、國庫支付等等驅逐艦、護衛(wèi)艦、潛艇等一起，組成了一個龐大而充滿戰(zhàn)斗力的編隊。市場秩序的海洋是人類社會未來博弈的舞臺，而政府采購，這艘巨無霸的“航母”，其前行的能量將來自這海洋，其發(fā)展的引力也將來自海洋。經(jīng)略海洋，擁抱深藍，愿這走向深海的航母編隊劈波斬浪，一往無前?。ㄗ髡撸簭埾矠?nbsp;李國慶）
來源：政府采購信息報/網(wǎng)
