采購條例實施 專家謹慎樂觀
http://www.zhuyuchen.cn/index.php
發(fā)布日期：2015年03月20日
政府采購有“陽光下的交易”之稱，因其巨大的購買力而備受公眾關注。
從《中華人民共和國政府采購法》2003年開始實施至今已12年，全國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2013年的16381.1億元?？墒?，作為這部法律的實施條例，從起草到實施，竟也歷時12年，中間經(jīng)歷十余次修改，2015年3月1日開始實施
12年，在采購規(guī)模不斷增大的同時，“陽光下的交易難見光”的說法也頻頻出現(xiàn)在媒體上。有業(yè)內人士認為，前些年的天價采購、黑心采購、虛假采購，采購產(chǎn)品質量低劣等現(xiàn)象與相關法規(guī)的缺位有很大的關系。
但千呼萬喚始出來的政府采購法實施條例，能否管住“納稅人的錢袋子”？陽光照進政府采購還有多遠？
限制三公消費影響相關行業(yè)
法治周末記者采訪時發(fā)現(xiàn)，近兩年來，政府采購相關行業(yè)發(fā)生了一些變化。
王勇(化名)是山東省德州市的一位企業(yè)負責人，他的禮品公司主要做政府部門生意，然而自去年下半年開始，他一直都沒有接到新的政府采購訂單。
“去年11月，按照以往每年的慣例，我們這兒早就準備好了一批臺歷掛歷、杯子等禮品。可是，這一次，政府部門沒收，十幾萬的貨全砸在手里了?！蓖跤抡f，“這些禮品沒處出手，最后只是通過互聯(lián)網(wǎng)賣了一些?！?
法治周末記者了解到，不僅只有王勇的禮品公司面臨生存危機，整個禮品行業(yè)都受到了沖擊。經(jīng)過2013年、2014年兩年，那些專接政府部門和國有企業(yè)工藝禮品和福利禮品大單的禮品公司，如今已經(jīng)消失了大半。
有資料顯示，就常規(guī)型禮品企業(yè)來說，業(yè)務來源與政府有著密不可分的關系，很多禮品企業(yè)政府類業(yè)務來源甚至占到了業(yè)務總量一半以上。
“禮品方面的政府采購不好做，溫州的很多禮品企業(yè)都倒閉了，現(xiàn)在身邊好些人已經(jīng)轉行了，我也正打算轉行呢?！蓖跤抡f。
當然，還有一些禮品行業(yè)為了減小損失紛紛朝著高端定制禮品、創(chuàng)意禮品等方向轉型。
北京市遼海律師事務所主任谷遼海接受法治周末記者采訪時說，近兩年來，與三公消費相關的政府采購肯定少了。比如，公務用車、禮品等“三公”所涉及的政府部門訂單少了。
不過，限制三公消費對所有行業(yè)并非都是負面影響。有媒體報道，由于公務用車采購及使用被嚴格管控，采購格局發(fā)生了變化，購車的品牌發(fā)生了大的變化，2013年自主品牌或將因此新增銷售70萬輛。
“政府在公務車方面的改革力度很大。很多政府機關、國企等，2013年都沒有采購新車的計劃。”有不愿具名的汽車業(yè)內分析人士告訴記者，即使有采購計劃，多數(shù)也側重于自主品牌。
“其實，除了奧迪之外，其他豪華車品牌在公務車采購中的占比還是較少的?！鄙鲜銎嚇I(yè)內分析人士表示，只是，未來，隨著政策的深入，外資品牌在公車采購中的占比萎縮會很大，自主品牌會占據(jù)公車采購中的大部分份額。
相比公車采購格局的變化，“公務車市場對我國汽車行業(yè)總體的影響并不大，我國每年公車采購量約為70萬輛到80萬輛，相對于全年2000萬輛銷量的汽車市場，占比不到10%，限制三公消費對我國汽車行業(yè)的影響相對較小。”中投顧問高級研究員李宇恒表示。
《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》明確規(guī)定，公務用車實行政府集中采購，應當選用國產(chǎn)汽車，優(yōu)先選用新能源汽車。
一位不愿具名的從事政府采購的業(yè)內人士告訴法治周末記者，近兩年來，以前一些可以分散采購的品目，被納入集中采購了?！安少弳挝徊恢苯硬少徚耍?，拿到單子的機會就少了。集中采購對于大一些的集團或企業(yè)比較有優(yōu)勢，對于小企業(yè)影響是比較大的?！?
但是，據(jù)中國政府采購報報道數(shù)據(jù)所示，政府采購對于小微企業(yè)的支持力度很大。
“在支持中小企業(yè)方面，2013年，政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為12454億元，占采購總規(guī)模的76%。在授予中小企業(yè)的合同總額中，授予小微企業(yè)的采購額為5765.3億元，占授予中小微企業(yè)總采購額的46.3%。各級財政部門認真貫徹執(zhí)行《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，采取各種配套措施扶持中小微企業(yè)，效果十分明顯?！?
另外，在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購方面，全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達到1839.1億元和1434.9億元，占同類產(chǎn)品的86%和82%，比上年同期分別增加558.4億元和495.3億元，增幅達43.6%和52.7%。政府采購節(jié)能產(chǎn)品清單和環(huán)境標志產(chǎn)品清單范圍也進一步擴大。
王勇告訴法治周末記者，現(xiàn)在做政府采購和之前還有一個很大的不同，“現(xiàn)在，基本上是不可能見到采購單位領導的。以前可能還能一起吃飯，即使有時候只是在食堂吃飯，現(xiàn)在連領導的面都很難見到。通過找‘關系’、塞錢拿單子似乎變難了”。
然而，谷遼海律師認為，政府采購中的不規(guī)范的行為并沒有消失，只是比過去更隱蔽了。
有業(yè)內專家調研了解，反腐在打擊了行賄受賄的同時，也讓一些不正規(guī)的比如吃回扣等行為變得更隱蔽，拿回扣“要全款并且還要現(xiàn)金支付”。
政府采購領域亂象叢生
“涉及到三公經(jīng)費的政府采購是少了，但是這一筆消費政府采購里是非常小的。高速公路一公里的建設大約要1億元，如果和這樣的工程比，三公在政府采購里的數(shù)額就小很多?！鄙鲜鰳I(yè)內專家認為，距離規(guī)范的政府采購行為還有很遠，因為要做到規(guī)范，首先要有健全的法律規(guī)則。
中國社科院法學所“法治國情”調研室發(fā)布的2013年《法治藍皮書》首次推出《中國政府采購制度實施狀況》報告，這份報告顯示，政府采購的八成商品高于市場均價，56.1%的商品高于市場平均價1.5倍。
正如這份報告所示，在現(xiàn)實的政府采購生態(tài)中，僅被媒體曝光的政府采購價格高的案例就不勝枚舉。
比如，某省財政廳、文化廳、省直機關政府采購中心為突擊花錢，花3000萬元購買市價1500萬元的商品；十多家企業(yè)競爭報價最高者竟中標；某研究機構購買6247元的打印機內存條，等等。
不過，這些溢價并不都應簡單歸咎于腐敗。
國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇曾表示，公共采購通常要求采購的產(chǎn)品不僅要能正常使用，還要符合部門職能，以保障公共部門的有效運營。因此，對于產(chǎn)品質量、穩(wěn)定性及售后服務等方面的要求，往往會超過市場同種產(chǎn)品的標準，如延長保修期、及時維修、上門服務等。盡管這些內容在政府采購法中無法找到依據(jù)。
此外，交通工具、信息產(chǎn)品等常見的采購品，公共部門也可能在產(chǎn)品功能、性能及安全性等方面提出高于私人采購的要求。類似的還有對供應商或產(chǎn)品的資質、資格的要求。
趙勇進一步說，這些特殊性都會導致參與的競爭者數(shù)量下降及生產(chǎn)成本上升?！爱敳少忣A算缺乏論證、審核和監(jiān)督程序時，少數(shù)采購人會對采購對象產(chǎn)生高檔、高配的需求，同時設置門檻，從而選取高規(guī)格產(chǎn)品，或者人為排斥競爭。”
最近，廣州2015年首次曬出了政府部門采購項目。有記者在細看采購項目預算時發(fā)現(xiàn)，有不少部門采用規(guī)定中最貴的價錢6000元采購辦公用品，多個部門采購的電腦價格在6000元，顯示多個部門在電腦采購上“頂格采購”。
質量次價格高、求洋求貴也是政府采購中曾出現(xiàn)的現(xiàn)象：斥資千萬元購買10萬套“次品”課桌椅。某縣政府采購中心要求中央空調壓縮機為“原裝進口”，理由是中央空調壓縮機技術要求非常嚴格，目前國產(chǎn)技術不成熟。事實上，國內空調壓縮機技術已經(jīng)比較成熟。
南開大學法學院教授何紅峰曾撰文認為，政府采購領域中長期存在的“天價采購”等問題的背后往往存在著腐敗或者監(jiān)管的缺位。
2009年，格力低價投標落選怒告廣州市財政局。網(wǎng)友質疑政府采購不透明、招標有黑幕，要求公開評審專家名單等。廣州政府采購中心有關負責人稱，不公開評審專家符合相關法律規(guī)定，評審專家身份保密有利于公正招標。格力對此回應，不公開評審專家怎知無利害關系。
“專家評審制度的設計初衷之一就是用專家來限制或剝奪采購人的權力，杜絕采購人的腐敗行為。但遺憾的是，由于之前評標的過程中，評標專家的權力和責任不匹配，導致很多采購人、招標公司、評標專家與供應商之間出現(xiàn)問題。”何紅峰說。
一位不愿具名的從事采購工作二十余年的業(yè)內專家曾對法治周末記者說，如此大規(guī)模的政府采購領域之所以出現(xiàn)種種亂象，根源在于政府采購制度不健全、不完善，缺乏有效監(jiān)管。
能否管住政府錢袋子
“政府采購法實施條例是一個行政法規(guī)，其效力僅次于法律，高于行政規(guī)章，是對政府采購法的解釋，為行政部門提供了操作規(guī)范?！惫冗|海說。
“條例規(guī)定，采購人要公布采購項目的預算金額，這樣不同品牌的產(chǎn)品，誰的質量更好性價比更高，中標的可能就更大?！蓖跤赂嬖V法治周末記者。
王勇介紹說，以前，采購人不公布項目預算金額的時候，不是哪家報的價格低，或者價格高就用哪家的，一般來說，最接近預算金額，質量也到位的中標的可能比較大，所以很多人會通過“內部消息”打聽采購預算。
條例第三十條規(guī)定，采購人或者采購代理機構應當在招標文件、談判文件、詢價通知書中公開采購項目預算金額。
廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能律師認為，有了這一條，采購預算金額公開，供應商的投標報價和其他報價就不會因超過采購預算而無效，同時也明確知道是否存在投標人報價均超過采購預算而廢標的情況。對于預算過低的采購項目供應商還可以及時向采購人提出，避免項目被廢標。
長期以來，政府采購價高質次的積弊難除，主要原因之一，是其透明度不夠，信息公開程度不夠，缺乏有力的監(jiān)督。
財政部財政科學研究所所長劉尚希曾撰文表示，為防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公平、公正，劉尚希分析，條例從四方面作出規(guī)定：一是采購信息須公開，二是變更采購方式須經(jīng)批準，三是采購合同、中標、成交結果須公開，四是投訴處理結果須公開，財政部門對投訴事項作出的處理決定，應當在指定媒體上公告。
他認為，從國際經(jīng)驗看，世界貿易組織[微博]《政府采購協(xié)議》(GPA)各成員國均很重視利用社會監(jiān)督來加強對政府采購的管理，例如，英國、美國等都有一套完善的社會監(jiān)督制度，重視社會公眾在政府采購中的監(jiān)督作用。
另外，條例還對過去“大手大腳”花錢采購進行了約束。清華大學公共管理學院教授于安在接受媒體記者采訪時說，條例的出臺，“收緊規(guī)范了政府的市場交易行為，建立起了一個謹慎型簡樸型交易制度”。
于安表示，條例較之于政府采購法來說，在規(guī)范收緊政府采購方面有很大進展。為了遏制性價比不高的政府采購，引進了需求管理和結果管理。“這是對政府采購法最大延伸性的發(fā)展。畢竟政府采購法不管采購標準?！?
政府采購監(jiān)管實踐表明，解決這類問題僅依靠加強采購程序監(jiān)督是不夠的，還需要強化政府采購的源頭管理和結果管理，做到采購需求科學合理，履約驗收把關嚴格，減少違規(guī)操作空間，保障采購質量。
不僅如此，條例還強化政府采購的政策功能，要求突出節(jié)能環(huán)保、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進小微企業(yè)發(fā)展等取向；在加強對政府采購行為監(jiān)督的同時，還加大了對違法違規(guī)行為的問責處罰力度。
谷遼海并不認為政府采購條例已經(jīng)足夠完善。
“政府采購法第二十六條規(guī)定，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。但是，這部法律對于公開招標的程序卻沒做相應的規(guī)定。條例作為政府采購法的實施細則，應該對公開招標程序做詳細的規(guī)定，但是并沒有?！惫冗|海說，這是這部行政法規(guī)的最大的缺憾。（法治周末記者 汲東野）
來源：法治周末
