淺議標后監(jiān)管制度缺失及構建設想
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發(fā)布日期：2015年03月19日
摘要：《招標投標法》實施以來，在招投標監(jiān)管中普遍存在“重場內(nèi)、輕場外”監(jiān)管、招投標市場與施工現(xiàn)場“兩張皮”現(xiàn)象，標后監(jiān)管標準缺失、監(jiān)管程序不夠完善，導致監(jiān)管盲區(qū)頻頻出現(xiàn)。強化標后監(jiān)管，促進招投標活動的規(guī)范化管理，通過創(chuàng)新監(jiān)管體制，建立權責明晰、不留死角的監(jiān)管體系，改進監(jiān)管方式，對標后監(jiān)管機構的職能進行定位整合，自上而下的成立公共資源交易管理機構，歸并各行政主管部門的監(jiān)管執(zhí)法權，把標后監(jiān)管納入規(guī)范化、法制化軌道。
一．標后監(jiān)管的必要性
當前的招標投標市場運行機制和監(jiān)管機制并存，法律制度初步與國際接軌，但實際操作中往往會出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，由于違法行為具有伴生性，成熟市場的發(fā)展過程，就是一個不斷加大監(jiān)管執(zhí)法力度的過程。招標投標行為的市場競爭性使得虛假招標、規(guī)避招標、圍標、串標、陪標等一系列違法行為隨之產(chǎn)生。政府的職責就是以執(zhí)法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場功能正常發(fā)揮。招投標市場具有法治依賴性，需要推動法治建設、加強監(jiān)管執(zhí)法，保障運行不“脫軌”。
“寬進嚴管”、加強監(jiān)管執(zhí)法是當前我國招投標監(jiān)管轉型的“著力點”。黨的十八大以來，黨中央、國務院明確指出政府職能迫切需要轉變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義上來。為全面落實李克強總理“管理者更多的職責只能是做好事中事后監(jiān)管，營造更加公平競爭的市場環(huán)境”講話精神，招投標監(jiān)管需要以此為契機，更加尊重市場客觀規(guī)律，扭轉“重審批、輕監(jiān)管”傾向。從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉型，將“工作重心”從事前把關向事中、事后監(jiān)管轉移。對不該管的事情，要堅決地放，對需要管好的事情，堅決地管住管好。對違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。
對標后監(jiān)管問題研究最多最深的是各級紀檢監(jiān)察機關，但其研究的方向是從源頭上治理和預防腐敗，有其局限性。行政監(jiān)管部門由于沒有上位法的支持，也可能因為標后監(jiān)管涉及部門太多、管理過于復雜很少有人琢磨、探討，長此以往，標后監(jiān)管工作沒有人研究，推行起來更難。隨著紀檢監(jiān)察機關“職能三轉”工作深入推進，標后監(jiān)管研究工作應當由公共資源交易管理機構來組織和研究。筆者就如何加強標后監(jiān)管作了深入思考，并形成了初淺見解如下。
二、標后監(jiān)管制度缺失
目前的招投標監(jiān)管體制是在計劃經(jīng)濟體制基礎上逐步建立和完善的，初步實現(xiàn)了從“行政管理”到“依法監(jiān)管”的轉變。自《招標投標法》開始實施以來，招投標活動得到了極大的發(fā)展。但在市場經(jīng)濟條件下，在小政府、大社會發(fā)展趨勢下，招投標市場監(jiān)管工作已不能適應市場變化的需要，在標后監(jiān)管方面還不盡如人意。筆者認為，當前標后監(jiān)管在制度上主要存在以下問題：
（一）標后監(jiān)管機構執(zhí)法不力
實際工作中，招投標監(jiān)管檢查力度不強、執(zhí)法人員相對不足、監(jiān)管手段落后、信息化水平不高，難以做到對招投標實施全過程、全方位監(jiān)管，圍標、串標行為標前發(fā)現(xiàn)難，標后處理難。僅靠每年一次建筑市場綜合執(zhí)法大檢查很難發(fā)現(xiàn)問題，經(jīng)常性標后監(jiān)管檢查往往是心有余而力不足，缺乏連續(xù)性、針對性。標后監(jiān)管尚未建立一整套完整的法律、法規(guī)，對建設單位、施工單位、監(jiān)理單位、勘察設計單位沒有系統(tǒng)的考核管理辦法，對存在的問題往往難以一查到底，導致監(jiān)管不力。毋庸諱言，其中既有立法修法不及時、不具體的問題，也有執(zhí)法體制不適應，地方保護主義依然存在的問題；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不堅持原則的原因。這些因素長期存在，致使相當一部分責任追究不了。其主要原因是監(jiān)管機構執(zhí)法不力。
1．監(jiān)管機構存在懶政思想，不作為、慢作為，明哲保身、怕得罪人，遇到矛盾繞著走，不敢碰硬。有些行政主管部門消極被動執(zhí)法，往往是坐在辦公室里等舉報，甚至面對舉報，相互推諉扯皮，沒有領導批示或媒體曝光就視而不見；或是在執(zhí)法中對自身有利的事爭著管、搶著管，而對利益不大或毫無利益的事情，查處有難度的問題則是“踢皮球”，誰都不愿管。
2．標后監(jiān)管執(zhí)法普遍存在案件發(fā)現(xiàn)難、取證難、處罰難、執(zhí)行難的問題。主要是執(zhí)法手段不足，調(diào)查困難，當事人往往不配合調(diào)查，暴力抗法事件時有發(fā)生。與此同時，社會法治意識薄弱，監(jiān)管執(zhí)法受到干擾，違法成本低，問責不及時?，F(xiàn)有的執(zhí)法程序時間較長，效率低下。
3．標后監(jiān)管，貴在平時。施工、監(jiān)理單位的主要技術及管理人員代表著中標單位的實力和水平，只有在他們到崗盡責的情況下，才能確保工程的質(zhì)量和安全。為保證工程建設質(zhì)量，必須將施工、監(jiān)理單位的主要技術及管理人員牢牢“綁”在工地上。部分建設單位標后監(jiān)管職責缺失，加上監(jiān)理單位工作嚴重失職，對建設工程管理疏忽，未盡督促履約管理職責，連項目管理人員及技術人員履職上崗情況的基礎性監(jiān)管檢查工作都不能做好，對于施工過程中的掛靠、非法轉包、違法分包等隱性違法違規(guī)行為的監(jiān)管則更加不到位，就是發(fā)現(xiàn)了也熟視無睹、放任自由，既不處理，也不上報，導致施工單位有恃無恐。
（二）監(jiān)管機構職能不到位
招投標的監(jiān)管有效與否，直接關系到整個招投標活動的健康發(fā)展。當前招投標監(jiān)管主要存在以下問題：
1．監(jiān)管機構職能交叉。由于招投標監(jiān)管體制不順，監(jiān)管執(zhí)法主體不明，監(jiān)管體系不全，存在多部門共管，監(jiān)管存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象。比如，現(xiàn)行的公共資源交易管理機構和公共資源交易中心以及與各行政主管部門存在職能交叉、職責不清，極易導致標后監(jiān)管不力、缺位、錯位現(xiàn)象。
2．標后監(jiān)管過程缺位。長期以來，監(jiān)管機構看重對標前、標中程序的監(jiān)管，監(jiān)管體制越來越完備、程序越來越嚴密、要求越來越嚴格。對標后的監(jiān)管力不從心，如對施工、監(jiān)理人員的監(jiān)管和考核問題，掛靠的企業(yè)項目經(jīng)理或總監(jiān)根本不會到現(xiàn)場履行職責，監(jiān)管機構基本不管，認為只要把工程完成就可以。
3．同體監(jiān)管依然存在，比如水利、交通、住建等部門既是業(yè)主，又是監(jiān)管部門，對標后監(jiān)管完全靠自覺，容易流于形式，由于這些行政主管部門同投標企業(yè)、有形市場有著千絲萬縷的聯(lián)系，難以實施有效監(jiān)管。且由于條塊分割問題，導致有監(jiān)管權的單位鞭長莫及，外部監(jiān)管無法滲入，標后監(jiān)管無法實施。
4．政出多門，相互間職能劃分不清，導致監(jiān)管效果大打折扣。職責不清不僅造成了部門之間的扯皮掣肘，影響標后監(jiān)管效果，很容易導致工作銜接及配合上出現(xiàn)疏漏，讓違法單位有機可乘。
5．部門缺乏聯(lián)動。標后監(jiān)管是招投標活動的延續(xù)，經(jīng)常涉及多個部門對中標人在招投標活動中承諾是否到位進行管理，由于部門之間缺乏聯(lián)動性，無法形成整治合力，標后監(jiān)管工作常出現(xiàn)真空，一些原本可以通過后續(xù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題未能得到及時的發(fā)現(xiàn)和糾正。
（三）標后監(jiān)管體系不科學
法律、文件設定了多個監(jiān)管主體。國務院辦公廳印發(fā)《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工意見》（國辦發(fā)[2000]34號）明確了九大部門的招投標活動的職責分工和行政執(zhí)法權。目前，尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)管制度，監(jiān)管職能分散在各行政主管部門，多頭管理與同體監(jiān)管并存。
公共資源交易管理機構是近幾年成立的新機構，由于“三定方案”不到位，或行政主管部門沒有移交涉及招投標方面的行政執(zhí)法權，導致“有職無權”，以致有時權力過小、責任過大，權責不一致問題突出；有時介入太深，甚至插手其中（各行政主管部門都存在這個問題，包括紀檢監(jiān)察機關）。有些強勢的公共資源交易中心以服務之名行行政監(jiān)管之實，既當運動員又當裁判員，造成了監(jiān)管上的越位。行政主管部門以公共資源交易中心行使了監(jiān)管的權力而自行放棄監(jiān)管，導致行政監(jiān)管缺位或不到位。兩個機構都沒有行政執(zhí)法權，導致監(jiān)管與處罰嚴重脫節(jié)，以致發(fā)現(xiàn)問題懲戒措施不足，懲處力度軟弱無力，失信懲戒嚴重滯后，無法對失信施工（監(jiān)理）單位形成有力震懾。
（四）標后監(jiān)管執(zhí)法程序不規(guī)范，制度不完善
雖然出臺了《招標投標法》、《招標投標法實施條例》等法律法規(guī)，但有關標后監(jiān)管的具體規(guī)定沒有相應條文，實質(zhì)性規(guī)定基本沒有。標前、標中、標后全流程監(jiān)管制度尚未完全建立，導致對招投標活動監(jiān)管乏力。對施工單位和監(jiān)理單位側重形式和程序的監(jiān)管，對實質(zhì)性內(nèi)容很難深入挖掘。散落在各地自行制定的標后監(jiān)管辦法，效力層次低，雖然地域可操作性強，但互不通用，導致監(jiān)管過程中行為隨意，缺乏外在監(jiān)督，透明度差，既影響標后監(jiān)管行為的權威性與公正性，也容易產(chǎn)生徇私舞弊、濫用職權、收受賄賂等違法犯罪行為。標后監(jiān)管檢查不細致、不系統(tǒng)，沒有規(guī)范化、制度化、法制化制度。
（五）標后監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊，監(jiān)管技術落后
標后監(jiān)管是一項技術性、政策性很強的工作，監(jiān)管機構大多沒有專業(yè)的檢查班子和管理人員，監(jiān)管人員數(shù)量和能力不足，往往是抽調(diào)的非專業(yè)人員或臨時聘任專業(yè)人員組成檢查班子，專業(yè)素質(zhì)難以保證，缺乏管理經(jīng)驗和有效的管理手段，影響標后監(jiān)管的力度和深度。有的監(jiān)管人員原則性不強，涉及有關領導干擾檢查工作時，不敢堅持原則，影響標后監(jiān)管執(zhí)法檢查質(zhì)量。各地監(jiān)管檢查步調(diào)不一、標準不一、范圍不一、程度不一，其管理效果可想而知。
（六）監(jiān)理單位監(jiān)理不力
監(jiān)理單位未切實履行職責，普遍存在項目監(jiān)理機構人員配備數(shù)量嚴重不足、人員資格及經(jīng)驗滿足不了管理需要、監(jiān)理責任未完全落實、監(jiān)理制度不完善等問題。這些問題充分暴露了監(jiān)理單位自身管理的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，包括人才不足、履約意識差、安全意識不高、缺乏監(jiān)督考核等。極少數(shù)監(jiān)理單位工作嚴重不負責任，個別監(jiān)理單位與施工單位串通一起謀取不當利益。
三、對標后監(jiān)管制度構建設想
（一）修改《招標投標法》，增加標后監(jiān)管章節(jié)，以法律條文明確公共資源交易管理機構對招投標活動實施監(jiān)管
由于標后監(jiān)管的法律法規(guī)體系建設嚴重滯后，標后監(jiān)管在很大程度上受到制約，因此，修改《招標投標法》，增加標后監(jiān)管章節(jié)非常必要。
1.建議盡快修訂《招標投標法》。建議增加標后監(jiān)管章節(jié)，以法律條文明確公共資源交易管理機構對招投標活動實施監(jiān)督，為標后監(jiān)管工作的開展提供法律依據(jù)，使標后監(jiān)管工作有章可循、有法可依。
2.自上而下成立公共資源交易管理機構。吸收歸并各行政主管部門的監(jiān)管執(zhí)法權，依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，統(tǒng)一出臺標后監(jiān)管部門規(guī)章和規(guī)范性文件，真正建立一個統(tǒng)一的、有權威的、強有力的、“超脫”的監(jiān)督管理機構，避免職能交叉和相互扯皮。
3.各級監(jiān)管機構要根據(jù)本地實際，走群眾路線，制定規(guī)章制度，將標后監(jiān)管常態(tài)化。采取上報報表、審查資料、現(xiàn)場勘察、走訪調(diào)查和及時公示等主要形式，從建設標準和規(guī)模控制、合同訂立和履行、工程施工和監(jiān)理、資金使用和管理等方面入手，建立常態(tài)化的檢查機制。提高標后監(jiān)管透明度，主動接受社會和輿論的監(jiān)督。
4.建立政府部門協(xié)同機制，共同構建“大監(jiān)管、大執(zhí)法”格局。標后監(jiān)管貴在全面，需要有一盤棋的戰(zhàn)略眼光。要加強各行政主管部門信息共享，促進部門協(xié)作，加強標后監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。針對重大案件要建立協(xié)調(diào)處理機制，及時解決立案、調(diào)查、審查和其他執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的分歧和銜接問題，提高監(jiān)管執(zhí)法反應能力。
5.監(jiān)理單位應發(fā)揮重要作用。建設單位委托專業(yè)化、社會化的監(jiān)理單位，在其授權范圍內(nèi)由監(jiān)理單位依據(jù)其與建設單位簽訂的委托合同及相關的工程建設合同行使監(jiān)督管理職責，相關法律應對監(jiān)理單位在標后監(jiān)管中應負的法律責任予以明確。
（二）建立標后監(jiān)管標準化制度
建立獨立的自上而下的標后監(jiān)管機構，指導和協(xié)調(diào)標后監(jiān)管工作，著力解決標后監(jiān)管機構請示無門、反映無果、培訓無望、交流太難等問題。同時，建立一套標準化的監(jiān)管檢查制度、標準化的操作規(guī)程和標準化的風險評估辦法。標準化的內(nèi)部控制制度主要包括：標后監(jiān)管機構職責、監(jiān)管范圍、監(jiān)管重點、人員配置、崗位職責及管理權限；標準化操作規(guī)程主要包括風險分類、監(jiān)管內(nèi)容、檢查依據(jù)、檢查方法、監(jiān)管步驟等內(nèi)容；標準化的風險評估辦法包括標后監(jiān)管防范風險的職能，針對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題，明確分析的方法和要點，監(jiān)管情況的反饋和整改等內(nèi)容，使監(jiān)管人員在從事標后監(jiān)管時有據(jù)可依，既有利于規(guī)范標后監(jiān)管人員的監(jiān)管行為，也有利于監(jiān)管意見得到落實，強化風險控制。
（三）成立政府投資工程建設中心，推行代建制管理
推行代建制，可實現(xiàn)由建設單位臨時組建管理班子到公司化管理、專業(yè)化管理模式的轉變，使管理更專業(yè)，人員相對穩(wěn)定，經(jīng)驗相對豐富，保證管理水平，從而確保工程質(zhì)量和安全。推行代建制，由專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目質(zhì)量、工期和投資，待工程竣工驗收后再移交給使用單位，從而使項目的“投資、建設、監(jiān)管、使用”實現(xiàn)四分離。
政府投資工程建設項目是牽扯到每個公眾利益的，為了把納稅人的錢花好、用好，政府投資工程建設項目直接委托政府投資工程建設中心對其進行全過程監(jiān)督管理，從其性質(zhì)和地位上也不違背有關要求，并能減少中間一些機構和環(huán)節(jié)，減少對社會行政資源的浪費。
（四）建立公職監(jiān)理工程師、造價工程師等工程類執(zhí)業(yè)資格制度
建立公職監(jiān)理工程師、造價工程師執(zhí)業(yè)資格制度，對加強政府投資工程建設項目管理，有效地保證行政決策和管理行為的科學化和制度化，遵守基本建設程序，避免決策失誤，促進政府機關依法行政，具有重要的意義。
由于體制原因，行政、事業(yè)單位中有相當部分具有監(jiān)理工程師、造價工程師執(zhí)業(yè)資格的人員不能注冊。目前，因財政評審專業(yè)人員很少，工程財政評審工作主要委托社會中介機構承擔，中介機構評審收入主要來源于對招標控制價審減金額的一定比例，所以中介機構評審時基本以審減為主，基本不分析建設單位送審的預算是否存在漏項、錯項，不能較好地在技術上把關，結果是工程量清單和招標控制價差錯較多，施工中變更多，結算價遠遠大于中標價，招投標的嚴肅性大打折扣。如果建立公職監(jiān)理工程師、造價工程師執(zhí)業(yè)資格制度，他們會利用專業(yè)技能，捍衛(wèi)監(jiān)理工程師、造價工程師榮譽，盡責盡力地履行職責。標后監(jiān)管人員中如有一部分人具備監(jiān)理工程師、造價工程師資格，標后監(jiān)管檢查一定會細致深入，不留死角。
（五）建立誠信信用體系
根據(jù)建筑市場監(jiān)管的需要，充分發(fā)揮政府和市場的作用，調(diào)動社會各方的積極性，按照守法經(jīng)營、誠實守信、失信必懲、保障有力的原則，營造良好的建筑市場誠信環(huán)境，共同推進建筑市場信用體系建設。一是建立投標人誠信檔案，將投標人的投標及履約等誠信情況記錄在案，強化動態(tài)監(jiān)管，促進投標人誠信投標及履約；二是建立投標人準入機制，對有不良行為的投標人，禁止在本地政府投資工程項目中投標，實行退出機制，建立起“一處受罰、處處受制”的招投標誠信體系，以加大對不誠信投標人的處罰力度；三是建立誠信激勵與失信約束機制，根據(jù)政府投資工程項目投標人信用管理評定標準與方法，對投標人進行誠信等級評定，通過誠信等級加分減分等方法，將投標人的誠信等級作為后續(xù)招標項目評審的重要參考依據(jù)，獎優(yōu)罰劣，讓失信投標人無處遁形。實施商務標、技術標、信用標“三合一”評標辦法，引導投標人誠實守信。在對投標人實行失信行為終身污點記錄的同時，對發(fā)生失信行為投標人的法定代表人也實行失信行為終身污點記錄。
四、結語
國家發(fā)展改革委在2014年經(jīng)濟體制改革任務中明確，重點在市場監(jiān)管等方面加大改革力度。標后監(jiān)管改革亟待建立權責明晰、不留死角的監(jiān)管體系，相關法律法規(guī)也要及時補全，監(jiān)管機構需與時俱進、積極主動甄別市場新問題，讓標后監(jiān)管動起來、快起來、硬起來。只有如此，標后監(jiān)管的“監(jiān)”才能真正站在“管”的前面，營造出一個公平競爭和誠實信用的招投標市場環(huán)境。 （作者：陳銘，海安縣公共資源交易管理辦公室； 沈蘇華，海安縣公共資源交易中心）
來源：《招標采購管理》
