淺談?wù)少?gòu)質(zhì)疑的成因及處理方法
http://www.zhuyuchen.cn/index.php
發(fā)布日期：2015年01月06日
政府采購(gòu)質(zhì)疑是一個(gè)老生常談的話題，但又是一個(gè)不可回避的值得探討的問(wèn)題。《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。據(jù)了解，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，質(zhì)疑事項(xiàng)一般占到所有采購(gòu)項(xiàng)目的5%到10%，其中公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)疑事項(xiàng)占到大多數(shù)。采取有效措施避免、減少和處理質(zhì)疑，對(duì)于維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益、保障政府采購(gòu)項(xiàng)目順利實(shí)施、提高政府采購(gòu)質(zhì)量有著非常重要的意義。
一、質(zhì)疑的作用
政府采購(gòu)質(zhì)疑的作用具有兩面性：一方面，質(zhì)疑是一種救濟(jì)方式，有利于供應(yīng)商維護(hù)自身合法權(quán)益，推動(dòng)解決政府采購(gòu)過(guò)程中的一些不合理或者違法違規(guī)行為。另一方面，政府采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)常受到質(zhì)疑，在一定程度上影響了政府采購(gòu)工作的順利開(kāi)展，甚至給政府采購(gòu)工作帶來(lái)了一定的負(fù)面影響；而且，處理質(zhì)疑花費(fèi)了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)大量的時(shí)間和精力，如果處理不當(dāng)，還可能會(huì)引起投訴。
二、質(zhì)疑的成因
應(yīng)該說(shuō)，絕大多數(shù)質(zhì)疑是供應(yīng)商出于維護(hù)自身權(quán)利的需要，是合法的合理的質(zhì)疑；但也有少數(shù)質(zhì)疑既不合法，也不合理，甚至可以說(shuō)是"惡意質(zhì)疑"，干擾了政府采購(gòu)活動(dòng)的正常開(kāi)展。筆者僅就引起質(zhì)疑的常見(jiàn)的行為，列舉如下：
1.以確保質(zhì)量為由，提高投標(biāo)"門(mén)檻"。
在政府采購(gòu)活動(dòng)中，有的采購(gòu)人為達(dá)到采購(gòu)某種特定貨物或者服務(wù)的目的，在設(shè)定投標(biāo)人特定條件時(shí)，提高"門(mén)檻"，要求苛刻。如某單位采購(gòu)檢驗(yàn)設(shè)備，以采購(gòu)設(shè)備為特殊設(shè)備、必須確保質(zhì)量為由，設(shè)定了如下條件：投標(biāo)人除具有《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定的基本條件外，還須具有：銷(xiāo)售相關(guān)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)范圍，原廠授權(quán)書(shū)及售后服務(wù)承諾書(shū)原件，生產(chǎn)廠家通過(guò)雙軟企業(yè)認(rèn)證；產(chǎn)品具有自有專(zhuān)利，產(chǎn)品核心部分通過(guò)行業(yè)部門(mén)質(zhì)量檢測(cè)中心檢測(cè)，提供在系統(tǒng)內(nèi)正式使用的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等。設(shè)定這樣的"門(mén)檻"和條件，把一些"不中意"的企業(yè)拒之門(mén)外，違反了《政府采購(gòu)法》規(guī)定。招標(biāo)公告發(fā)出后，其結(jié)果可想而知，即使投標(biāo)人不質(zhì)疑，在該招標(biāo)文件提交監(jiān)督部門(mén)備案時(shí)，也極有可能不能通過(guò)備案。
2.招標(biāo)文件具有排他性、違法性條款。
為達(dá)到讓特定產(chǎn)品中標(biāo)的目的，有的采購(gòu)人在招標(biāo)文件采購(gòu)需求中，指定采購(gòu)特定產(chǎn)品或貨物品牌，或者為某產(chǎn)品"量身定制"貨物規(guī)格、技術(shù)參數(shù)，甚至有的采購(gòu)人規(guī)定了采購(gòu)貨物的具體質(zhì)量（千克），還有的采購(gòu)人在招標(biāo)文件中設(shè)置一些針對(duì)性、約束性條款，含有傾向性或者排斥潛在投標(biāo)人的內(nèi)容，使一些本來(lái)具備條件的供應(yīng)商喪失了參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格。如某采購(gòu)人采購(gòu)儀器設(shè)備，以該儀器設(shè)備為高端設(shè)備、項(xiàng)目特殊為由，要求供應(yīng)商投標(biāo)的儀器設(shè)備的尺寸及質(zhì)量，必須與招標(biāo)文件要求一致，否則，視為不滿足招標(biāo)文件要求。招標(biāo)文件發(fā)出后，自然會(huì)引起供應(yīng)商質(zhì)疑。
3.采購(gòu)時(shí)間安排不符合規(guī)定。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》對(duì)政府采購(gòu)有關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定。但有的采購(gòu)人往往以時(shí)間緊急為由，走"綠色通道"，縮短法定的采購(gòu)時(shí)間，不按規(guī)定延長(zhǎng)投標(biāo)截止時(shí)間和開(kāi)標(biāo)時(shí)間，顯然不符合規(guī)定。如某政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，采購(gòu)人以該項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)間緊急為由，要求采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)須在開(kāi)標(biāo)前一天發(fā)布招標(biāo)控制價(jià)和工程量清單修改文件，致使大多數(shù)投標(biāo)人根本來(lái)不及重新修訂已標(biāo)價(jià)工程量清單。補(bǔ)充文件發(fā)布后，引起投標(biāo)人強(qiáng)烈質(zhì)疑，并影響了項(xiàng)目的順利實(shí)施。
4. 采購(gòu)方式確定或者改變采購(gòu)方式不符合規(guī)定。
《政府采購(gòu)法》規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外方式的，或者在招標(biāo)過(guò)程中需要改變采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)監(jiān)督部門(mén)批準(zhǔn)。某政府采購(gòu)項(xiàng)目，依法應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式，采購(gòu)人未經(jīng)監(jiān)督部門(mén)批準(zhǔn)，委托某采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，中標(biāo)公告發(fā)布后，未中標(biāo)投標(biāo)人即質(zhì)疑政府采購(gòu)方式不符合規(guī)定，由于對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意并進(jìn)行投訴。還有的公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，在招標(biāo)過(guò)程中，因投標(biāo)截止時(shí)間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家，未經(jīng)監(jiān)督部門(mén)批準(zhǔn)擅自改變采購(gòu)方式，受到未中標(biāo)供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴。
5. 招標(biāo)文件存在前后矛盾的內(nèi)容。
由于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的疏忽或者采購(gòu)工作人員工作不細(xì)致，致使編制的招標(biāo)文件存在前后矛盾或者前后不一致的地方，也是引起質(zhì)疑的一個(gè)原因。如某政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)文件編制完畢后，采購(gòu)人又提交了修改交貨期等內(nèi)容的補(bǔ)充方案。采購(gòu)工作人員對(duì)招標(biāo)文件前附表中的交貨期進(jìn)行了修改，卻忽略了對(duì)招標(biāo)文件其他部分表述交貨期內(nèi)容的修改。招標(biāo)文件發(fā)出后，投標(biāo)人也沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)交貨期提出疑問(wèn)。在開(kāi)標(biāo)時(shí)，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)才發(fā)現(xiàn)多家投標(biāo)人交貨期不一致，投標(biāo)人在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)便提出質(zhì)疑。歸根到底，產(chǎn)生質(zhì)疑的原因還是由于編制的招標(biāo)文件本身存在問(wèn)題。
6.未按法律和招標(biāo)文件規(guī)定的程序進(jìn)行開(kāi)標(biāo)。
比如，應(yīng)當(dāng)由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件密封情況的，招標(biāo)人或者監(jiān)督部門(mén)人員替代投標(biāo)人進(jìn)行檢查；應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)宣讀投標(biāo)報(bào)價(jià)等投標(biāo)文件內(nèi)容的沒(méi)有當(dāng)場(chǎng)宣讀；招標(biāo)文件要求在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)法定代表人或其授權(quán)委托人相關(guān)證件，而沒(méi)有依法或者按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行核驗(yàn)；應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)答復(fù)投標(biāo)人質(zhì)疑的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有按規(guī)定予以答復(fù)即宣布開(kāi)標(biāo)結(jié)束。等等。這些都可能引起投標(biāo)人質(zhì)疑。按規(guī)定，對(duì)于密封不符合招標(biāo)文件要求的投標(biāo)文件，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)拒收。采購(gòu)人一旦接收其投標(biāo)文件，如果在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件密封不符合采購(gòu)文件要求，往往會(huì)引起爭(zhēng)議。因此，在接收投標(biāo)文件時(shí)，工作人員一定要按照采購(gòu)文件的要求認(rèn)真查驗(yàn)。某政府采購(gòu)綠化工程項(xiàng)目，在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，監(jiān)督部門(mén)人員核驗(yàn)投標(biāo)人相關(guān)資質(zhì)證件原件，某公司相關(guān)證件不符合要求，被監(jiān)督部門(mén)當(dāng)場(chǎng)宣布投標(biāo)無(wú)效，退回其投標(biāo)文件。該投標(biāo)人當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行質(zhì)疑，稱該項(xiàng)目采用資格后審方式，應(yīng)當(dāng)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行資格審查，是否符合規(guī)定由評(píng)標(biāo)委員會(huì)說(shuō)了算，監(jiān)督部門(mén)無(wú)權(quán)審核其資質(zhì)證書(shū)原件，更無(wú)權(quán)在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)宣布其投標(biāo)無(wú)效。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及監(jiān)督部門(mén)答復(fù)稱："這是慣例"。質(zhì)疑人對(duì)答復(fù)不滿意，又進(jìn)行投訴。這一案例發(fā)生后，當(dāng)?shù)貙?duì)開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)資質(zhì)證件這一程序依法進(jìn)行了修改、完善，再未發(fā)生類(lèi)似質(zhì)疑。
7.未按招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評(píng)審。
在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，當(dāng)滿足招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商不足三家時(shí)，有的采購(gòu)人修改招標(biāo)文件有關(guān)條款，或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)修改評(píng)標(biāo)辦法，使一些不符合條件的投標(biāo)人"符合條件"。在此過(guò)程中，有的采購(gòu)人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)要求投標(biāo)人出具說(shuō)明，同意修改招標(biāo)文件有關(guān)條款或者評(píng)標(biāo)辦法，并承諾不質(zhì)疑、不投訴。實(shí)際上，這樣的說(shuō)明或者承諾不具有法律效力。有的投標(biāo)人一旦不中標(biāo)，便會(huì)質(zhì)疑評(píng)標(biāo)程序不合法，從而導(dǎo)致廢標(biāo)。另外，評(píng)標(biāo)委員會(huì)組建不符合要求，評(píng)委不認(rèn)真履行評(píng)審職責(zé)致使評(píng)審結(jié)果有誤，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就招標(biāo)文件征詢過(guò)意見(jiàn)的專(zhuān)家又作為評(píng)標(biāo)專(zhuān)家參加評(píng)標(biāo)，也容易導(dǎo)致質(zhì)疑發(fā)生。一般情況下，采取綜合評(píng)分法的項(xiàng)目雖然規(guī)定了評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，但由于評(píng)委打分尺度不一，甚至出現(xiàn)"人情分"，更容易引起質(zhì)疑。
三、對(duì)策和建議
如何才能有效地避免或者減少質(zhì)疑以及處理質(zhì)疑呢？關(guān)鍵是要做到合法、合規(guī)。
1.要依法采購(gòu)。
當(dāng)前，隨著法治化進(jìn)程不斷加快推進(jìn)，依法采購(gòu)顯得尤為重要。采購(gòu)人要認(rèn)真貫徹執(zhí)行政府采購(gòu)政策，按照公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則，科學(xué)編制采購(gòu)方案，按政府采購(gòu)規(guī)定辦事，切實(shí)做到依法采購(gòu)，確保采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量。
2.要依法組織實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)。
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要按照《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行操作，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)規(guī)定。招標(biāo)文件可以說(shuō)是政府采購(gòu)活動(dòng)的"綱領(lǐng)性文件"，是具有法律效力的文件，其在采購(gòu)活動(dòng)中的作用不言而喻。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)本著"合法、公正、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)"的原則，根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求依法編制招標(biāo)文件；發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人提供的采購(gòu)方案存在排他性、歧視性或者違法性內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)督促采購(gòu)人依法修改完善采購(gòu)方案，如果采購(gòu)人以某種理由堅(jiān)持不修改，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行報(bào)告，請(qǐng)監(jiān)督部門(mén)督促整改；要認(rèn)真組織開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)活動(dòng)，避免因工作失誤造成質(zhì)疑。在采購(gòu)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以制止，在職責(zé)范圍內(nèi)予以糾正。
3.要依法參與采購(gòu)活動(dòng)。
供應(yīng)商應(yīng)認(rèn)真研究招標(biāo)文件，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在不合法或者明顯不合理的內(nèi)容，或者對(duì)招標(biāo)文件有疑問(wèn)，均應(yīng)當(dāng)依法向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以書(shū)面形式提出，絕不能惡意質(zhì)疑和投訴；應(yīng)當(dāng)遵守政府采購(gòu)規(guī)定，嚴(yán)格按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，參與政府采購(gòu)活動(dòng)，避免造成無(wú)效投標(biāo)。
4.要依法進(jìn)行評(píng)審。
評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循公平、公正、科學(xué)、擇優(yōu)的原則，按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評(píng)審。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，可以要求采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)文件有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解釋?zhuān)部梢砸笸稑?biāo)人對(duì)其投標(biāo)文件進(jìn)行澄清、說(shuō)明或者補(bǔ)正，但不得改變招標(biāo)文件或者投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，不得改變招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、方法和中標(biāo)條件；對(duì)認(rèn)定投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本價(jià)的或者存在重大偏差的，要審慎處理，如果沒(méi)有說(shuō)服力的證據(jù)，就否決投標(biāo)，很容易引起質(zhì)疑；特別是對(duì)采用綜合評(píng)分法的項(xiàng)目，要認(rèn)真打分、核分，防止因評(píng)分錯(cuò)誤引起質(zhì)疑。
5.要依法處理質(zhì)疑。
《政府采購(gòu)法》等規(guī)定已經(jīng)明確質(zhì)疑的內(nèi)容、時(shí)限要求以及質(zhì)疑答復(fù)的時(shí)限要求、形式要求，同時(shí)規(guī)定了質(zhì)疑人對(duì)答復(fù)不滿意的處理程序。因?yàn)橘|(zhì)疑事項(xiàng)涉及到了供應(yīng)商的切身利益，否則，沒(méi)有哪個(gè)供應(yīng)商愿意"招惹"采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。因而，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要高度重視供應(yīng)商的質(zhì)疑，絕不能認(rèn)為質(zhì)疑是小事情，而不認(rèn)真對(duì)待。其實(shí)，質(zhì)疑本身是一個(gè)很正常的行為，但由于政府采購(gòu)一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，如果采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不能依法妥當(dāng)?shù)靥幚碣|(zhì)疑，質(zhì)疑就可能發(fā)展到投訴，且質(zhì)疑事項(xiàng)往往容易被"放大"，給工作帶來(lái)被動(dòng)局面，甚至帶來(lái)負(fù)面影響。
6.要依法監(jiān)督。
監(jiān)督部門(mén)要依法行使監(jiān)督權(quán)，不能"缺位"，但也不能"越位"；要定期查找政府采購(gòu)活動(dòng)中可能存在的"漏洞"，并及時(shí)堵漏；對(duì)于不依法進(jìn)行采購(gòu)的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，切實(shí)規(guī)范政府采購(gòu)行為，讓"保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益"落到實(shí)處。（作者：劉允中，單位：安徽省亳州市公共資源招投標(biāo)監(jiān)管局）
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息網(wǎng)
