科學編制招標文件 有效控制項目投資
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發(fā)布日期：2015年01月06日
自我國政府投資項目實施依法招標采購以來，各級財政部門盡管采取了很多措施，但是"三超"現(xiàn)象（概算超估算、預算超概算、決算超預算）屢屢發(fā)生，成為各級財政部門面臨的頑疾?？v觀工程資金的使用過程，招標文件的確定很大程度上已經(jīng)決定了工程竣工結算的依據(jù)、方法和結果。需明確的是，我國是法治社會，工程竣工結算必須要有法律依據(jù)作為支撐。依據(jù)《政府采購法》和《合同法》形成的招標文件是雙方根據(jù)平等意愿達成的共識，具有法律效力。因此，研究制定招標文件中的工程結算條款，對從源頭上有效控制投資金額具有重要作用。
一、工程結算糾紛的表現(xiàn)形式
?。ㄒ唬┖贤疇帯Ｕ袠私Y束后，采購人與中標人有時在實踐過程中另行訂立一份或數(shù)份與中標合同實質性內容不一致的其他合同，也即"陰陽合同"。雙方表面履行中標合同，實際暗中付諸履行其他合同。工程結算糾紛產(chǎn)生后，一方主張以中標合同為結算依據(jù)，一方則堅持以其他合同為結算依據(jù)。由于結算依據(jù)合同的選擇對雙方利益影響甚大，極容易產(chǎn)生大的爭議。
?。ǘ┻`約之爭。這是較為常見的一種工程結算糾紛形式。一方面，承包人未按計劃工期完成工程建設任務，未按達標質量提供合格產(chǎn)品，未按規(guī)定程序進行規(guī)范施工或提起索賠都將引起結算爭議；另一方面，采購人未能按照承諾提供施工進場條件（如"三通一平"： 通水、通電、通路、平整土地），建設過程擅改設計，未按形象進度支付進度款，不能及時供給甲方供材，從而造成現(xiàn)場停工、窩工等有損于承包人利益的現(xiàn)象。這些情形，最終都會以違約金的形式集中反映到工程結算之中。
（三）工程結算依據(jù)和結算方法之爭。在進行工程結算審計時，審計部門往往從采購人的利益角度出發(fā)，讓承包人盡可能提供詳細的結算依據(jù)資料。而承包人為了實現(xiàn)利益最大化，想方設法提供盡可能少的結算依據(jù)資料，以模糊、掩蓋事實真相。在雙方?jīng)]有約定工程結算依據(jù)的情況下，報送結算資料的范圍往往成為爭議頻率較高的對象。而涉及到工程結算的調整方法，往往招標文件中也未能明確，造成不得不"按實結算"的種種爭議。
?。ㄋ模┕こ套兏疇?。當工程發(fā)生變更時，承包人往往主動以簽證單的形式報經(jīng)采購人審核，但是此舉違背了"工程變更應由采購人提出，設計院進行變更設計，監(jiān)理方審核后方可實施"的原則。當工程結算時，承包人利用各種形式的簽證單追加工程價款，雙方就簽證單的有效性產(chǎn)生爭議；由于市場的波動性，部分工程材料價、機械臺班價相比中標價難免出現(xiàn)一定浮動，雙方結算時對該部分工程量清單單價如何調整產(chǎn)生爭議。
二、產(chǎn)生工程結算糾紛的原因
?。ㄒ唬┙ㄔO資金準備不足。政府投資工程項目中資金預算一般并無問題，但是撥款進度經(jīng)常受到政府辦事效率的影響，甚至專項資金被挪用，承包人出于資金壓力和利益驅動，往往在工程結算時與采購人產(chǎn)生種種糾紛。
（二）招標文件缺陷。招標前由于采購人對工程設計了解不充分，造成設計圖紙不完善、不到位，在工程量清單編制過程中存在瑕疵，使工程結算調整幅度較大；由于缺乏具有執(zhí)業(yè)資格的造價專業(yè)人員參與編制招標文件，不能完整考慮工程造價計價規(guī)則，導致業(yè)務概念不明確，文件條款自相矛盾。如：招標文件規(guī)定了采用 "固定合同價、一次性包干"的結算辦法，但又在其他條款規(guī)定"人工費、材料費、機械臺班費按同級造價管理部門發(fā)布的市場信息價或按實結算調整合同價格"，待工程結算時直接產(chǎn)生了爭議糾紛；招標文件機械地使用示范文本、通用格式，針對具體項目工程結算的有關條款因編制質量問題給工程結算額的調整留下一定缺口，工程結算依據(jù)、方法和結果都缺乏明確約定。這是產(chǎn)生工程結算糾紛最主要的原因之一。
（三）招投標過程中不法行為的遺留。采購人對承包人資質疏于把關，讓無相應資質的承包人僥幸中標。由于承包人技術、設備或人員素質無法真正按照招標文件要求履行合同，一旦承包人人事變動，往往會引起工程違約、取費標準等工程結算糾紛；串標、圍標的行為，導致建設工程款被人為抬高或者壓低，其中所謂的"公關費用"必定會擠占應付工程款，從而促使施工方想方設法的在工程結算時投機取巧，引發(fā)這樣那樣的工程結算糾紛。
?。ㄋ模┱袠撕笱a充合同。評標過程時間特別緊張，在有限的時間內專家評委會往往對投標報價的內涵沒有分析或不能理解報價的實質性問題，對后續(xù)的合同和補充合同的簽訂造成重大誤解甚至違規(guī)；而采購人與承包人擅自簽訂的補充合同沒有考慮投標報價時采用的計價依據(jù)及其有關標準和規(guī)則，規(guī)定的計價規(guī)則與中標報價口徑不相符合，為后續(xù)的造價調整留下了缺口。
三、利用招標文件科學控制工程結算
?。ㄒ唬┱袠宋募仨氁删哂袌?zhí)業(yè)資格的造價專業(yè)人員編制。建設工程的長期性、復雜性決定了必須依靠具有執(zhí)業(yè)資格的造價專業(yè)人員才能科學、合理的控制好工程成本。自《建設工程工程量清單計價規(guī)范》實施以來，工程造價專業(yè)人員在工程招投標環(huán)節(jié)發(fā)揮著控制工程成本的重要作用：分析建設項目的具體情況，結合當?shù)赜嘘P招投標方面的政策文件，協(xié)助采購人編制科學的招標文件；受采購人委托編制實際的工程量清單；開標后協(xié)助采購人分析、研究投標單位的報價；確定中標單位后，協(xié)助采購人制定涉及工程結算的相關合同條款，提出簽訂合同時應注意的有關問題，避免不必要的爭議。
因此，在工程招投標交易至簽訂合同全過程，應當有具有執(zhí)業(yè)資格的造價專業(yè)人員參與。
（二）招標文件需明確提交工程結算依據(jù)的范圍。
1、合同依據(jù)?！墩袠送稑朔ā返?6、47條規(guī)定："招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協(xié)議…；依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起十五日內，向有關行政監(jiān)督部門提交招標投標情況的書面報告。"因此在招標文件中應當明確：當事人須以備案的中標合同作為工程結算的依據(jù)，在工程結算開始前須提交中標合同。除《政府采購法》、《合同法》規(guī)定的情形外，政府采購合同雙方不得擅自變更、轉讓、中止或終止合同。對符合規(guī)定的補充合同，雙方應達成一致意見，并報本級財政部門備案后方可作為工程結算的依據(jù)。
2、技術資料依據(jù)。為更加準確、合理的計算出工程結算額，在招標文件中應明確工程結算的技術資料依據(jù)：項目立項書、招投標文件、施工合同、圖紙會審資料、工程量清單計價規(guī)范、設計變更資料、竣工圖紙、索賠資料、工程預算書、工程結算書、工程量計算書、當?shù)亟ㄔO主管部門公布的同期市場信息價等資料為必須提交的工程結算技術資料。
3、工程結算額依據(jù)。根據(jù)我國《審計法》，國家機關及國有企事業(yè)單位的財政和財務收支需接受審計機關的審計監(jiān)督，以維護國家的財政經(jīng)濟秩序，促進廉政建設。因此，在招標文件中應當明確：最終的工程結算額以審計部門出具的審計報告為準繩。
（三）招標文件需明確工程結算方法。
1、明確工程量清單模式下工程結算費用構成。長期以來受定額計價模式的影響，不少采購人已經(jīng)形成了按實結算的定勢思維。而工程量清單計價模式的優(yōu)點恰恰體現(xiàn)在對于工程風險的合理分配，倘若工程量清單計價模式下仍采取按實結算的方法，則大大降低了工程量清單計價模式下利用科學分配風險來控制結算成本的效能。
因此，需明確工程量清單計價模式下，工程結算費用構成為三部分：合同金額、采購人提出工程變更引起的增減金額、超出風險范圍產(chǎn)生的索賠金額。這種構成可以有效遏制"憑工程簽證單即可隨意增加結算費用"的弊病，擺脫"按實結算超預算"的窘境，大大減少因工程結算方法不明確而導致的種種爭議。
2、明確各方風險范圍及對工程變更的結算調整。根據(jù)新頒布的《建設工程工程量清單計價規(guī)范》，應在招標文件的工程結算條款中明確：人工費調整是政策變化的風險，屬于承包人完全不承擔的風險，屬于采購人完全承擔的風險，需要根據(jù)政策規(guī)定的時間調整；材料價格風險控制在±5%以內，施工機械使用費用控制在±10%以內，超過的部分按當?shù)亟ㄔO主管部門公布的同期市場信息價予以調整（其中暫估價以政府招標采購的中標價進行計量調整）；工程量的增減控制在±10%，增加工程量10%以內的不予調整，超過10%的部分嚴格依據(jù)工程變更設計圖或者索賠資料予以調整；工程量清單的內容發(fā)生變更的，嚴格依據(jù)經(jīng)采購人同意、設計院出具、監(jiān)理方簽字的工程變更設計圖予以調整；零星工作費是暫估價，必須按實結算，不發(fā)生不計??；不論什么原因發(fā)生變化，規(guī)費和稅金按結算額進行調整。
?。ㄋ模┱袠宋募杳鞔_對所報清單單價進行科學評審。
工程量清單計價模式下簽訂的合同一般是固定單價合同，即實行招投標以后，合同總價可能會隨工程變更發(fā)生變化但清單項的單價在合理風險范圍內始終不變。因此，清單單價成為工程結算的主要價格依據(jù)，最終結算額就等于招投標確定的合同總價加上變更部分總價（即變更工程量乘以相應清單單價之額）以及索賠部分總價?？梢?，事前對招投標過程中所報的單價進行審核尤為重要。
實際上，在招投標過程中，有些承包人為了贏取中標且能同時利用清單單價在工程結算時贏得更多利潤，通常采取不平衡報價法，即在不改變工程項目的投標總價甚至故意低報總價的前提下，根據(jù)招標文件的付款條件，合理地調高部分工程子項單價。工程結算時，這部分高報的單價成了投機的手段，當這部分工程量變更增加時，承包人就會獲得較高的利潤。可見，在招標文件里需對所報清單單價設置一個科學的評審方法（我省建設廳結合實際已制定出詳細的計算規(guī)則），限制不平衡報價策略的有效性，阻止投機行為發(fā)生。
（五）招標文件需明確各方風險范圍及防范措施。
采購人應承擔相應責任的風險一般包括地質勘察疏漏、施工圖設計不當、工程量清單編制失誤、招標文件及合同條款缺陷、甲方供材質量不達標、拖欠工程款、發(fā)號錯誤指令等。
承包人應承擔相應責任的風險一般包括報價失誤、投標文件缺陷、使用低素質勞務工、工程材料缺陷、安全事故、自行變更、分包違規(guī)等。
招標文件需明確一旦風險事件發(fā)生，雙方所應采取的應對措施及在工程結算時責任主體所造成的損失如何計量。對于建筑（安裝）工程一切險、工程質量保險等國家強制性保險必須在投標報價時作為工程費用項目構成的一部分。為最大限度轉移和減輕工程風險，招標文件可明確要求中標人依法繳納建筑工程險、安裝工程險、第三者責任附加險、施工機器設備附加險以及工程質量履約擔保金、工期履約擔保金和工程質量保修金等。
如果發(fā)生雙方意料之外的風險事件，則明確以工程索賠資料作為相應工程結算的主要依據(jù)，以免在最終的工程結算中出現(xiàn)對于風險事件的處理爭執(zhí)不休的尷尬局面。
?。┩ㄟ^招投標積極推進工程代建制。
對于政府投資工程來講，"代建制"一般是指相關政府部門自項目立項后，經(jīng)過規(guī)定的程序，委托精通管理、商務、法律、設計、施工等專業(yè)知識和技能且具有相應資質的工程項目管理公司或事業(yè)單位全權負責設計、采購、施工、竣工等工作項目建設全過程的組織管理，促使政府投資工程"投資、建設、管理、使用"的職能分離。通過專業(yè)化項目管理，最終達到方便結算、控制投資、提高效益的目的。
由于一些政府部門既負責監(jiān)管建筑市場，又直接參與工程項目的建設實施，存在著政企不分、責任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問題；同時，由于目前政府投資工程由采購人自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責任與利益分離。使用單位受自身利益的驅動，極易造成"三超"現(xiàn)象的產(chǎn)生。而實際上，工程代建制的實施正是對政府采購"管采分離"體制改革的進一步深化，巧妙的促使政企分開、責任明確，保證工程質量達標、投資效益大大提高，轉變政府職能，從源頭上遏制腐敗、減少行政成本。
因此，研究、制定代建工程招標文件及其合同范本迫在眉睫，需政府采購界同仁商榷。(作者：郎兆銀 部蓉，單位：濱州市財政局)
來源： 政府采購信息網(wǎng)
