關(guān)于推進政府購買服務(wù)的探索與思考
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發(fā)布日期：2014年12月19日
十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要推廣政府購買服務(wù)，加大政府購買服務(wù)力度。實行政府購買服務(wù)，對于加快政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政效率、降低行政成本、改進現(xiàn)代社會管理和服務(wù)方式，都具有十分重要的意義。近年來，濮陽市編辦立足工作實際，大力創(chuàng)新機構(gòu)編制管理，積極探索公益崗位政府購買服務(wù)，初步形成了符合本地經(jīng)濟社會發(fā)展條件的購買模式，取得了預(yù)期效果。
一、實施政府購買服務(wù)崗位的背景動因
近年來，隨著濮陽市城區(qū)建設(shè)規(guī)模的不斷擴大、城市功能的迅速提升，公共服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量逐漸落后于公眾需求，部分事業(yè)單位人員編制和工作需要之間的矛盾日益凸顯。尤其是在園林綠化、市政公用設(shè)施養(yǎng)護、社會福利等一些編制需求量較大的事業(yè)單位，由于增加編制比較困難，公共服務(wù)工作開展受到一定影響。
2009年，為徹底摸清全市事業(yè)單位機構(gòu)編制和人員底數(shù)情況，更好地做好全市事業(yè)單位機構(gòu)編制各項工作，市機構(gòu)編制部門聯(lián)合市人社、市財政部門開展了一次全市事業(yè)單位機構(gòu)編制調(diào)查摸底工作。在基本弄清了全市事業(yè)單位機構(gòu)編制、人員數(shù)量情況的同時，發(fā)現(xiàn)市直部分事業(yè)單位在市編委核定使用的編制之外，又大量使用臨時人員。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定和辦法，這些事業(yè)單位存在著隨意使用、管理缺失、數(shù)額失控等問題，長此下去，極易誘發(fā)各種矛盾，甚至?xí)绊懮鐣缶值姆€(wěn)定。
從另一方面看，由于現(xiàn)行事業(yè)單位人事制度改革不到位等原因，導(dǎo)致管理機制僵化。加之部分事業(yè)單位機構(gòu)編制配置不合理，在沒有配套政策情況下，動態(tài)調(diào)整難度較大。針對這些情況，濮陽市決定在市直事業(yè)單位園林綠化、市政公用設(shè)施養(yǎng)護、社會福利等部分崗位探索實行政府購買服務(wù)，及時制定切實可行的政府購買服務(wù)崗位系列政策文件，從而破解了編制緊缺與人員需求量大之間的矛盾。
二、政府購買服務(wù)崗位的實踐與成效
經(jīng)過前期深入調(diào)研與多方論證，2012年12月，經(jīng)市政府、市編委研究同意，市編辦會同市人社局、市財政局聯(lián)合出臺了《濮陽市市直事業(yè)單位部分崗位實行政府購買服務(wù)實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。
《辦法》明確了購買服務(wù)崗位的適用范圍，即市直事業(yè)單位為完成本單位職責(zé)范圍內(nèi)輔助性、臨時性、可替代性工作而產(chǎn)生用工需求，或因承擔(dān)階段性、專項任務(wù)而產(chǎn)生的彈性用工需求并需財政支付經(jīng)費的，并規(guī)定市直事業(yè)單位政府購買服務(wù)崗位用工一律實行勞務(wù)派遣。
《辦法》明確了購買服務(wù)崗位的六個辦理程序：一是申請。需要政府購買服務(wù)的市直事業(yè)單位向市機構(gòu)編制部門提出書面申請，并提交《政府購買服務(wù)申請表》。二是審批。市機構(gòu)編制、人力資源社會保障、財政部門按照各自職責(zé)分工進行審核，研究確定政府購買服務(wù)崗位及用工數(shù)額、用工期限、用工人員條件、用工薪酬標(biāo)準(zhǔn)等意見，經(jīng)市政府同意后，由市機構(gòu)編制部門向申請單位下達《政府購買服務(wù)通知單》。三是派遣。用工單位根據(jù)《政府購買服務(wù)通知單》，選擇由市人力資源社會保障部門行政許可認(rèn)定的合法勞務(wù)派遣單位，與之簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議，并須經(jīng)市人力資源社會保障部門審核。四是備案。用工單位將勞務(wù)派遣協(xié)議及《政府購買服務(wù)用工情況備案表》一并報市機構(gòu)編制部門備案，機構(gòu)編制部門按照核準(zhǔn)備案的用工情況，向市財政部門出具《政府購買服務(wù)明細(xì)表》。五是經(jīng)費預(yù)算及撥付。財政部門辦理經(jīng)費預(yù)算及撥付相關(guān)手續(xù)。六是支付報酬。購買服務(wù)單位按照派遣協(xié)議規(guī)定的時限，足額向勞務(wù)派遣單位支付費用。勞務(wù)派遣單位按照勞動合同，按月向被派遣勞動者支付勞動報酬，并按規(guī)定為被派遣勞動者足額繳納社會保險。
《辦法》對政府購買進行嚴(yán)格的管理與監(jiān)督。政府購買服務(wù)一般按年度審批，實行動態(tài)管理，根據(jù)工作任務(wù)變化進行相應(yīng)調(diào)整。凡實行政府購買服務(wù)的崗位，原核定的事業(yè)編制同時收回，堅持從緊從嚴(yán)核定工勤人員事業(yè)編制。對在購買服務(wù)工作中弄虛作假，套取財政資金“吃空餉”的單位要追繳違紀(jì)資金，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。政府購買服務(wù)管理部門對事業(yè)單位政府購買服務(wù)工作進行年度專項檢查、日常跟蹤管理和評估。
目前，濮陽市已在園林綠化養(yǎng)護、市政設(shè)施維護、社會福利機構(gòu)服務(wù)、公益服務(wù)講解等10多個領(lǐng)域向社會購買服務(wù)，涉及崗位40多個，已經(jīng)有市社會福利院、規(guī)劃展覽館管理中心等16個單位按程序完成了購買服務(wù)崗位工作。自實行市直事業(yè)單位政府購買服務(wù)崗位以來，有效緩解了嚴(yán)格控制人員編制與社會事業(yè)發(fā)展用人之間的突出矛盾，規(guī)避了事業(yè)單位使用臨時人員存在的風(fēng)險，較好地解決了在使用臨時用工方面的管理與監(jiān)督缺失等一系列問題，累計節(jié)約財政資金500多萬元，成效比較明顯。至此，濮陽市的政府購買服務(wù)崗位工作邁入了制度化、規(guī)范化的良性軌道。
三、政府購買服務(wù)的現(xiàn)實困境
由于購買服務(wù)在我國目前處于探索和實驗的初級階段，雖然濮陽市的政府購買服務(wù)目前取得了初步成效，但仍然面臨著諸多現(xiàn)實困境。
缺乏制度保障。雖然濮陽市的政府購買社會服務(wù)崗位工作逐漸朝常態(tài)化、制度化的方向邁進，但就目前而言，從中央到地方仍然缺乏與購買服務(wù)相適應(yīng)的法律法規(guī)及相關(guān)制度保障，還沒有完全形成機制健全的大環(huán)境。事實證明，缺乏有效的制度化保障機制，已經(jīng)成為推進政府購買服務(wù)崗位的主要障礙，法律、法規(guī)的缺失，導(dǎo)致一些地方政府往往靠紅頭文件來推進工作，不僅效率低，而且隨意性很大。
薪酬標(biāo)準(zhǔn)不合理。按照勞動工資有關(guān)規(guī)定，政府購買服務(wù)崗位人員薪酬應(yīng)該包含交納基本社會保險、勞務(wù)派遣機構(gòu)的派遣管理費用，不同崗位應(yīng)該領(lǐng)取不同的報酬。但濮陽市目前實際執(zhí)行的是統(tǒng)一按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)核算撥付用工薪酬，市場上實際用工薪酬比政府核定的標(biāo)準(zhǔn)要高，同工同酬有難度，部分單位反映招不到需要的專業(yè)技術(shù)人員。
用工比例標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?！秳趧雍贤ā芬?guī)定，用工單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣用工數(shù)量，不得超過其用工總量的一定比例。具體按多少比例掌握，國家沒有制定明確的標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致地方在推行政府購買服務(wù)時，沒有具體的用工比例可供參考，隨意性較大，制約了購買服務(wù)的績效。
四、持續(xù)推進政府購買服務(wù)的構(gòu)想
健全政府購買服務(wù)法律法規(guī)。政府購買服務(wù)不僅需要有持續(xù)的經(jīng)濟和政治支持，更需要健全的法律體系作保障，才能使政府購買服務(wù)落到實處。實際工作中，要進一步完善政府購買服務(wù)的具體購買程序、工作流程、資金管理、項目實施、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等制度規(guī)章。同時，要明確購買主體和承接主體職責(zé)，一方面，政府要做好有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃的研究制訂工作，履行好制度設(shè)計職責(zé)，購買監(jiān)管職責(zé)和績效評價職責(zé)；另一方面，政府購買服務(wù)的承接主體，要加強自身建設(shè)，健全內(nèi)部規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)人員素質(zhì)，切實增強承接服務(wù)項目的能力。
進一步推動制度創(chuàng)新。實行政府購買服務(wù)崗位與政府購買項目共存發(fā)展的政府購買服務(wù)新格局，最大限度發(fā)揮政府購買服務(wù)的效益。同時，健全公開透明規(guī)范的購買服務(wù)流程，在參照社會發(fā)展總體規(guī)劃和財政預(yù)算計劃的基礎(chǔ)上，制定具有可操作性的整體規(guī)劃，確定需要向社會組織購買公共服務(wù)的崗位、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量及購買方式。
進行綜合動態(tài)監(jiān)督。對購買服務(wù)的監(jiān)督不能局限于某個部門，而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢通過協(xié)調(diào)機制進行綜合動態(tài)監(jiān)督、實時動態(tài)管理，降低購買服務(wù)風(fēng)險，建立嚴(yán)格、專業(yè)、多元的監(jiān)督評估機制。同時，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，將行政監(jiān)督與社會監(jiān)督結(jié)合起來，全面公開購買服務(wù)的信息，增強購買服務(wù)信息的對稱性，促使公共服務(wù)的相關(guān)信息在所有利益相關(guān)者之間有效多向流動，建構(gòu)一個程序透明、過程開放、公眾廣泛參與的公共服務(wù)平臺，提高公民參與度和社會公正度。（作者：倪向軍 馮春光）
來源： 河南省濮陽市編辦
