滲透和操縱政府采購程序的四種策略
http://www.zhuyuchen.cn/index.php
發(fā)布日期：2014年12月19日
中國政府引入了競標(biāo)制度以鼓勵(lì)采購競爭和抑制腐敗。但事與愿違的是，采購競標(biāo)制引入后，腐敗非但沒有減少，反而有愈演愈烈的趨勢。
為什么競標(biāo)制沒有奏效？香港城市大學(xué)公共政策學(xué)系的公婷教授和新加坡管理大學(xué)社會(huì)科學(xué)院的周娜博士最近發(fā)表論文，回答了這一問題。她們通過中國一個(gè)典型城市的實(shí)地訪談，深入分析了正式的公共采購制度是如何被非正式規(guī)則瓦解、扭曲和取代的。
正式規(guī)則多達(dá)42條
規(guī)則分為正式和非正式兩種，二者的互動(dòng)關(guān)系是理解制度理論的關(guān)鍵。正式規(guī)則是“成文法”，需要縝密設(shè)計(jì)和修訂。非正式規(guī)則是不成文但卻廣為接受的慣習(xí)和規(guī)范，它內(nèi)嵌于人與人之間的社會(huì)交往和互動(dòng)關(guān)系中，游離在正式框架和體制的邊緣。
人們通常認(rèn)為正式與非正式規(guī)則存在互補(bǔ)和功能相依的關(guān)系，但實(shí)際上它們的關(guān)系可能非常復(fù)雜和多面。非正式規(guī)則可能抵消乃至取代正式規(guī)則，導(dǎo)致許多正式規(guī)則停留在字面上，成為“形式規(guī)則”；而生活中實(shí)際運(yùn)作和真正發(fā)揮作用的卻是非正式規(guī)則。于是，正式與非正式規(guī)則的背離導(dǎo)致人們“嘴上說一套，背后做一套”。吳思提出的“潛規(guī)則”，其實(shí)就屬于非正式規(guī)則，它被刻畫為中國古代歷史中實(shí)際起作用的核心規(guī)則。
中國政府在1980年代初在工程建設(shè)領(lǐng)域試點(diǎn)公共采購的市場化改革，隨后在1980年代末將其推廣到所有政策領(lǐng)域。地方政府（如深圳市）和財(cái)政部為此建立了規(guī)范政府采購的各項(xiàng)制度。在加入世界貿(mào)易組織（WTO）的背景下，中國政府推動(dòng)了《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》分別在2000年和2003年實(shí)施。按照上述制度規(guī)定，政府采購主要包括5種方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)。為了規(guī)范整個(gè)政府采購過程，各級(jí)政府部門出臺(tái)了一系列正式規(guī)則。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共計(jì)42條正式規(guī)則是針對(duì)政府采購的，就制度嚴(yán)密性而言可謂無懈可擊。
四種方式回避正式規(guī)則
雖然正式規(guī)則日趨體系化和日益縝密，但實(shí)際的政府采購過程卻往往有悖其“公開透明、公平競爭、公正和誠實(shí)信用”的設(shè)計(jì)初衷。采購過程中的主要行動(dòng)者包括采購部門和投標(biāo)企業(yè)，他們施展了一系列策略以滲透和操控采購程序。兩位作者識(shí)別了4種政府采購導(dǎo)致腐敗的策略——
規(guī)避招標(biāo)程序。雖然明文規(guī)定“采購人不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購”，但實(shí)際上采購當(dāng)事人都在有意規(guī)避公開招標(biāo)采購。政府采購指“使用財(cái)政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。為了逃避政府采購，一些政府部門將所需采購的貨物、工程和服務(wù)編入專項(xiàng)資金、自籌資金或預(yù)算外資金。國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示，僅2009年審計(jì)的56個(gè)中央部委，就有4個(gè)未按規(guī)定編制預(yù)算。還有一些政府部門“化整為零”，將需要招標(biāo)的采購項(xiàng)目金額拆分為若干個(gè)低于“采購限額標(biāo)準(zhǔn)”的項(xiàng)目，從而逃脫政府采購的規(guī)定程序?！耙驀?yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購”不適用《政府采購法》，為此一些政府部門就故意拖延采購計(jì)劃時(shí)間，將原本正常的采購變?yōu)椤熬o急采購”，從而規(guī)避招標(biāo)采購。
“俘獲”正式規(guī)則。公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)要求競爭性招標(biāo)。當(dāng)公開招標(biāo)在所難免時(shí)，一些人就投機(jī)取巧，將招標(biāo)從競爭性強(qiáng)的方式轉(zhuǎn)為競爭性弱的方式。政府采購的默認(rèn)方式是公開招標(biāo)，且統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示它的使用率最高（例如，財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國政府采購中使用公開招標(biāo)的資金占采購總規(guī)模的83.3%）。但是，通過變革采購方式并編造統(tǒng)計(jì)數(shù)字，政府部門實(shí)際上使用最多且花費(fèi)最大的采購方式卻是競爭性談判等競爭性較弱的方式。與公開招標(biāo)相比，競爭性談判有利于縮短采購時(shí)間，增強(qiáng)采購結(jié)果的確定性，這也是為什么政府部門樂意選擇這種采購方式。公開招標(biāo)可能吸引十余個(gè)投標(biāo)人，而其他采購方式則只需要三到五個(gè)即可，使政府官員可以在少數(shù)幾個(gè)投標(biāo)人中選擇最心儀的一個(gè)供應(yīng)商，從而更容易控制采購結(jié)果。
“掏空”正式規(guī)則。這種策略將正式規(guī)則變?yōu)椤耙患埧瘴摹?，從而為非正式?guī)則讓路。招標(biāo)文件至關(guān)重要，但一些采購部門在其中列出有利于其心儀供應(yīng)商的條款（如特定某個(gè)品牌或技術(shù)要求），從而使這些供應(yīng)商獲得投標(biāo)優(yōu)勢，并將其他供應(yīng)商排除在外。換句話說，當(dāng)招標(biāo)文件出爐時(shí)，誰能中標(biāo)已經(jīng)“內(nèi)定”了。甚至有一些政府部門故意偷懶，請(qǐng)某公司代勞制作招標(biāo)文件，而這家公司事后自然順利中標(biāo)。不僅采購部門如此，投標(biāo)公司也通過“串通投標(biāo)”或“資質(zhì)掛靠”等策略，使正式規(guī)則成為“空殼”。例如，內(nèi)定的中標(biāo)公司會(huì)邀請(qǐng)其他公司“陪標(biāo)”，這些公司投高價(jià)標(biāo)，中標(biāo)后獲得分成或分包，從而實(shí)現(xiàn)“利益均沾”。
“合謀”應(yīng)對(duì)正式規(guī)則。法律規(guī)定，采購部門與供應(yīng)商或采購代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)存在利益關(guān)系，但實(shí)際上他們常?！般戾粴狻睈阂獯ǎ瑸楦髯缘睦娑叩揭黄?。掌握雄厚的社會(huì)關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)的供應(yīng)商常常在政府采購中獲勝，使競標(biāo)淪為“為關(guān)系而競爭”。采購部門也會(huì)通過各種途徑影響評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，使“關(guān)系戶”取勝。由于采購部門握有生殺予奪的大權(quán)，可以決定供應(yīng)商的生死（如是否按時(shí)付款），因此供應(yīng)商通常會(huì)乖乖與其合作。
根除腐敗的關(guān)鍵
政府采購在政府財(cái)政支出和國民經(jīng)濟(jì)中的地位和重要性越來越大，其腐敗風(fēng)險(xiǎn)也日益放大。財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)顯示，2013年全國政府采購金額達(dá)到16381.1億元，同比增長17.2%，占全國財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重分別達(dá)到11.7%和2.9%。
如果這種非正式規(guī)則扭曲乃至取代正式規(guī)則并導(dǎo)致系統(tǒng)性腐敗的話，那么中國各地區(qū)和各部門的差異將不會(huì)很大。但是，實(shí)際情況是否是這樣的？為什么不同地區(qū)和部門在政府采購方面的腐敗程度不同？顯然，立基于案例研究，未來仍有待于通過實(shí)證研究揭示政府采購腐敗的演變及其影響因素（如電子招投標(biāo)和監(jiān)察系統(tǒng)等）。
人們通常認(rèn)為，市場化改革有助于打擊腐敗，因?yàn)樗ㄟ^下放權(quán)力、簡化行政程序、減少官員的自由裁量權(quán)和加強(qiáng)貿(mào)易開放等機(jī)制減少了腐敗機(jī)會(huì)。一些跨國實(shí)證研究確實(shí)證實(shí)了市場化與腐敗之間的這種關(guān)系。但是，對(duì)中國的研究卻揭示了市場自由化與腐敗之間更為復(fù)雜和微妙的關(guān)系。
一些學(xué)者認(rèn)為，競標(biāo)等制度的失靈是因?yàn)槭袌龌母锊粡氐?，?duì)地方政府缺乏有效的監(jiān)督和制裁。還有學(xué)者指出，市場化改革催生了新的腐敗機(jī)會(huì)，腐敗也表現(xiàn)出新的形式。而從前社會(huì)主義國家轉(zhuǎn)軌的經(jīng)歷來看，大都存在類似問題：建立了民主制度和市場架構(gòu)，但往往無法抵御權(quán)勢利益集團(tuán)和腐敗的俘獲。
政府的退出并不意味著市場化的終結(jié)，而恰恰代表著市場化迎來關(guān)鍵時(shí)期，因?yàn)檎枰⒂行У恼街贫纫员苊庵贫热蔽粚?dǎo)致的秩序紊亂。該文是在2009-2010年實(shí)地調(diào)查的，此后中央和地方政府都對(duì)公共采購加強(qiáng)了監(jiān)督。2011年底，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》并自2012年初施行，以進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。
但是，更為重要的是，在強(qiáng)化正式規(guī)則的同時(shí)，需要變革內(nèi)嵌于社會(huì)過程的不成文的非正式規(guī)則。換句話說，政府腐敗的治理需要一場社會(huì)文化變革，而不僅僅是出臺(tái)幾條干巴巴的法律條文和政府文件所能解決的。值得注意的是，當(dāng)正式制度的藩籬被非正式制度突破時(shí)，無論是“拍蒼蠅”還是“打老虎”，簡單抓幾個(gè)貪官污吏和無良企業(yè)都無濟(jì)于事，而根本途徑在于整個(gè)社會(huì)的制度變革和價(jià)值重塑。由此可見，政府采購及其他領(lǐng)域的反腐敗將是一場曠日持久的長期戰(zhàn)和攻堅(jiān)戰(zhàn)。
來源： 政府采購信息報(bào)
