如何認(rèn)定"重大違法記錄" 《條例》應(yīng)考慮協(xié)調(diào)性
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發(fā)布日期：2014年06月03日
編者按 在面對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)法實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的具體案情時(shí)，理性的執(zhí)法者不能奢望立法者制定出包羅萬(wàn)象且盡善盡美的法律規(guī)則，而自己只是作為機(jī)械的執(zhí)法機(jī)器做一些簡(jiǎn)單對(duì)照即可完成的行政執(zhí)法任務(wù)。在政府采購(gòu)法律法規(guī)尚不完備、有些具體問(wèn)題缺乏直接依據(jù)的形勢(shì)下，監(jiān)管部門要敢于運(yùn)用原則性規(guī)定依法行使政府采購(gòu)監(jiān)管的自由裁量權(quán)，促進(jìn)政府采購(gòu)法律的準(zhǔn)確實(shí)施。
本文結(jié)合"重大違法記錄"認(rèn)定的案例分析，從認(rèn)定依據(jù)、監(jiān)管部門自由裁量權(quán)的運(yùn)用等角度闡述了對(duì)于"重大違法記錄"認(rèn)定的見(jiàn)解，同時(shí)對(duì)于《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》中確立的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行了分析，提出了修改意見(jiàn)，解答了政府采購(gòu)管理工作實(shí)踐的諸多疑惑。
某供應(yīng)商參與政府采購(gòu)項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)活動(dòng)，經(jīng)評(píng)審以綜合得分第一中標(biāo)。但公示后，參與此項(xiàng)目的其他投標(biāo)人反映：該供應(yīng)商六個(gè)月前在參加異地一個(gè)工程招標(biāo)項(xiàng)目時(shí)，因弄虛作假、偽造虛假業(yè)績(jī)合同，在取得第一中標(biāo)候選人資格后，被招投標(biāo)主管部門決定取消中標(biāo)候選人資格。采購(gòu)中心組織原評(píng)審委員會(huì)復(fù)核認(rèn)為，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十二條的規(guī)定，中標(biāo)供應(yīng)商在前三年的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在重大違法記錄，遂決定取消其中標(biāo)候選人資格。供應(yīng)商因此提起質(zhì)疑和投訴，要求撤銷采購(gòu)中心的決定。監(jiān)管部門在處理這起投訴過(guò)程中，面臨著如何認(rèn)定重大違法記錄的問(wèn)題。
《政府采購(gòu)法》應(yīng)為
認(rèn)定依據(jù)
由于供應(yīng)商此前的違法行為發(fā)生于工程投標(biāo)項(xiàng)目中，導(dǎo)致認(rèn)定其行為是否構(gòu)成重大違法記錄的法律適用產(chǎn)生了分歧：一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，另一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》。監(jiān)管部門認(rèn)為，判斷供應(yīng)商在工程招標(biāo)項(xiàng)目中的行為是否違法，應(yīng)以《招標(biāo)投標(biāo)法》為依據(jù)。但供應(yīng)商投訴的項(xiàng)目是政府采購(gòu)項(xiàng)目，對(duì)于其違法行為是否構(gòu)成"重大違法記錄"應(yīng)當(dāng)是政府采購(gòu)法律體系內(nèi)的評(píng)價(jià)，應(yīng)以《政府采購(gòu)法》為依據(jù)。
《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)非招標(biāo)工程
無(wú)強(qiáng)制適用效力
筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》只對(duì)依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目具有強(qiáng)制適用效力，對(duì)非工程類政府采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目沒(méi)有強(qiáng)制適用效力。
本案中的項(xiàng)目屬于非工程類政府采購(gòu)項(xiàng)目，按照法定的政府采購(gòu)程序?qū)嵤?，供?yīng)商投訴處理本身也是政府采購(gòu)法律規(guī)定的處理程序。因此，政府采購(gòu)監(jiān)管部門在處理供應(yīng)商投訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)而非招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)，而不能在程序上執(zhí)行政府采購(gòu)法規(guī)定，在具體問(wèn)題的認(rèn)定上又選擇性地適用招標(biāo)投標(biāo)法法規(guī)，否則將導(dǎo)致法律適用的混亂和監(jiān)管部門的左右為難。
招投標(biāo)法律中不存在
"重大違法記錄"概念
"重大違法記錄"是《政府采購(gòu)法》的特有規(guī)定，無(wú)論是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》都沒(méi)有相同提法。在這種情況下，如果把政府采購(gòu)"重大違法記錄"的判斷標(biāo)準(zhǔn)寄托于其他法律法規(guī)，但其他法律法規(guī)又沒(méi)有規(guī)定"重大違法記錄"，必然導(dǎo)致《政府采購(gòu)法》"重大違法記錄"規(guī)定被架空。
因此，在判斷某一行為是否構(gòu)成"重大違法記錄"時(shí)，應(yīng)當(dāng)以政府采購(gòu)法的規(guī)定為依據(jù)而不是以該行為所違反的具體法律法規(guī)為依據(jù)，這是政府采購(gòu)法得以實(shí)際執(zhí)行的基本保證。
工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域
認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)參照意義
《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)違法行為情節(jié)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上并不一致，不能相互作為參照，如按照《政府采購(gòu)法》第七十七條的規(guī)定，只要供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，即處以一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的處罰；相對(duì)應(yīng)地，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十四條的規(guī)定，投標(biāo)人弄虛作假騙取中標(biāo)的，只是規(guī)定"中標(biāo)無(wú)效"，只有在"情節(jié)嚴(yán)重"的情況下才取消一至三年投標(biāo)資格?？梢?jiàn)，對(duì)禁止參加后續(xù)項(xiàng)目資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上或者說(shuō)對(duì)供應(yīng)商的誠(chéng)信條件上，政府采購(gòu)明顯要嚴(yán)于招標(biāo)投標(biāo)。
同時(shí)，由于工程招標(biāo)項(xiàng)目金額往往比政府采購(gòu)項(xiàng)目金額要大得多，其違法行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失也會(huì)比政府采購(gòu)項(xiàng)目大，這種情況下如果以招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的金額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（如《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十八條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上的標(biāo)準(zhǔn)）作為衡量政府采購(gòu)違法行為是否構(gòu)成"重大違法記錄"標(biāo)準(zhǔn)，將明顯放縱供應(yīng)商的違法行為。
監(jiān)管部門
應(yīng)有自由裁量權(quán)
監(jiān)管部門受理投訴后查明，供應(yīng)商在《政府采購(gòu)法》規(guī)定期限內(nèi)的工程投標(biāo)活動(dòng)中實(shí)施了偽造虛假業(yè)績(jī)合同的行為，并因此被相關(guān)監(jiān)管部門取消中標(biāo)資格。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十二條第（五）項(xiàng)之規(guī)定供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備"參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄"的條件，但政府采購(gòu)法律法規(guī)卻缺乏進(jìn)一步的解釋和規(guī)定，"重大違法行為"并無(wú)具體界定標(biāo)準(zhǔn)。
政府采購(gòu)基本原則
可作為衡量標(biāo)準(zhǔn)
《政府采購(gòu)法》第三條明確的公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，是政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循和維護(hù)的基本準(zhǔn)則，是對(duì)所有政府采購(gòu)當(dāng)事人的基本要求。在缺乏更具體規(guī)則的情況下，法律客觀上賦予監(jiān)管部門較為寬泛的自由裁量權(quán)，這些原則為監(jiān)管部門評(píng)判政府采購(gòu)行為的實(shí)質(zhì)合法性提供了基本的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中只能由監(jiān)管部門結(jié)合具體案情靈活把握認(rèn)定。
《政府采購(gòu)法》第七十七條的規(guī)定，供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，本身就可以處以一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的處罰，也說(shuō)明此種違法行為性質(zhì)的嚴(yán)重程度。本案供應(yīng)商在以往經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（招投標(biāo)）活動(dòng)中偽造虛假業(yè)績(jī)合同謀取中標(biāo)，主觀上存在直接故意，客觀上擾亂市場(chǎng)秩序，導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目不能順利實(shí)施，其行為嚴(yán)重違反政府采購(gòu)要求的誠(chéng)實(shí)信用原則，缺乏作為政府采購(gòu)供應(yīng)商的基本條件，符合《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定"重大違法記錄"要求。
監(jiān)管部門應(yīng)合理運(yùn)用
自由裁量權(quán)
經(jīng)過(guò)深入研究和廣泛論證，監(jiān)管部門在缺乏具體法律依據(jù)的情況下，在政府采購(gòu)法律原則的具體化和不同法律規(guī)范選擇的應(yīng)用性方面進(jìn)行了積極嘗試，依據(jù)《政府采購(gòu)法》基本原則能動(dòng)地行使自由裁量權(quán)，認(rèn)定供應(yīng)商的上述行為屬于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的重大違法記錄，決定駁回供應(yīng)商的投訴請(qǐng)求，維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序。
本案的處理表明，在面對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)法實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的具體案情時(shí)，理性的執(zhí)法者不能奢望立法者制定出包羅萬(wàn)象且盡善盡美的法律規(guī)則，而自己只是作為機(jī)械的執(zhí)法機(jī)器做一些簡(jiǎn)單對(duì)照即可完成的行政執(zhí)法任務(wù)，也折射出政府采購(gòu)監(jiān)管實(shí)際工作中合理運(yùn)用自由裁量權(quán)的必要性。如果這種合法合理的自由裁量行為得不到認(rèn)可，在政府采購(gòu)立法略顯滯后、許多問(wèn)題均無(wú)明確規(guī)定的情況下，政府采購(gòu)執(zhí)法工作將難以開(kāi)展。
重大違法記錄
界定標(biāo)準(zhǔn)須完善
如果說(shuō)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱《條例（征求意見(jiàn)稿）》）的盡早頒布施行，能夠解決認(rèn)定重大違法記錄中"無(wú)據(jù)可依"的問(wèn)題。那么，立法條款是否科學(xué)完備，將成為決定實(shí)踐難題能否真正迎刃而解、《政府采購(gòu)法》權(quán)威能否得以維護(hù)的關(guān)鍵因素。兩相比較，后者比前者更為重要，更需要深入研究。
《條例（征求意見(jiàn)稿）》第二十六條規(guī)定："政府采購(gòu)法第二十二條第一款第（五）項(xiàng)中所稱重大違法記錄包括：（一）縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)供應(yīng)商或其法定代表人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為做出的行政處罰決定，但警告和罰款額在人民幣一萬(wàn)元以下的行政處罰決定除外。（二）各級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)供應(yīng)商或其法定代表人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為做出的刑事判決。"以統(tǒng)一的法律體系和嚴(yán)格的立法技術(shù)為標(biāo)尺來(lái)衡量，這一規(guī)定試圖從行政處罰、刑事處罰兩個(gè)方面來(lái)界定是否構(gòu)成重大違法記錄，但條文內(nèi)容尚待完善。
對(duì)行政處罰種類的理解
需進(jìn)一步深入
《條例（征求意見(jiàn)稿）》第二十六條第（一）項(xiàng)以行政處罰的種類為主要標(biāo)準(zhǔn)，明確供應(yīng)商及其高管人員所受到的哪些行政處罰構(gòu)成重大違法記錄，其直接依據(jù)是《行政處罰法》關(guān)于行政處罰種類的明確規(guī)定。《行政處罰法》第八條明確的行政處罰種類主要包括：（一）警告；（二）罰款；（三）沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留。在上述六種行政處罰中，由于警告、罰款款額一萬(wàn)元以下行政處罰，主要適用于違法性質(zhì)和情節(jié)較輕的違法行為，《條例（征求意見(jiàn)稿）》將其排除在重大違法記錄之外而將其他行政處罰列為重大違法記錄，避免對(duì)供應(yīng)商的資格要求過(guò)于嚴(yán)苛，符合寬嚴(yán)適度的法律原則。
但特別需要注意的是，《行政處罰法》對(duì)行政處罰的種類還留有余地，該法第八條第（七）項(xiàng)專門做出準(zhǔn)用性規(guī)定，即"法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰"，也就是說(shuō)除《行政處罰法》明確的六種行政處罰種類外，凡是其他法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的行政處罰也都屬于法定的行政處罰種類。僅以財(cái)政工作涉及的法律、行政法規(guī)為例：如《政府采購(gòu)法》第七十七條有關(guān)供應(yīng)商法律責(zé)任的規(guī)定包括罰款、列入不良行為記錄名單、禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)、沒(méi)收違法所得、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰種類，其中列入不良行為記錄名單、禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)并非《行政處罰法》直接明確的處罰種類；再如《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的多個(gè)條款明確，在財(cái)政違法行為法律責(zé)任中，通報(bào)批評(píng)也是行政處罰的一種，同樣不在《行政處罰法》明確的六種處罰之列。因此，列入不良行為記錄名單、禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)和通報(bào)批評(píng)都屬于《行政處罰法》"法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰"范疇。
根據(jù)《條例（征求意見(jiàn)稿）》第二十六條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，除警告和罰款款額一萬(wàn)元以下行政處罰之外，供應(yīng)商在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為如果受到上述六種之外的行政處罰，將一律構(gòu)成重大違法記錄，難免有失偏頗。何況，其他法律、行政法規(guī)可能還在六種之外規(guī)定了更多的行政處罰種類，難以一一涉及。只通過(guò)列舉和排除的方式，對(duì)哪些行政處罰構(gòu)成重大違法記錄進(jìn)行立法界定，將可能導(dǎo)致對(duì)重大違法記錄的認(rèn)定出現(xiàn)過(guò)寬或過(guò)嚴(yán)的情況，違背政府采購(gòu)法的初衷，也難以取得良好的執(zhí)行效果。
對(duì)刑事判決的概念
理解應(yīng)準(zhǔn)確
根據(jù)《條例（征求意見(jiàn)稿）》第二十六條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，供應(yīng)商及其高管人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中凡是因違法行為受到"刑事判決"的，均構(gòu)成重大違法記錄。
殊不知，根據(jù)《刑事訴訟法》第一百九十五條的規(guī)定，刑事判決既包括"案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，依據(jù)法律認(rèn)定被告人有罪的"有罪刑事判決，也包括"依據(jù)法律認(rèn)定被告人無(wú)罪的"無(wú)罪刑事判決和"證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的"無(wú)罪刑事判決。很顯然，將供應(yīng)商及其高級(jí)管理人員的無(wú)罪刑事判決特別是"依據(jù)法律認(rèn)定被告人無(wú)罪的"刑事判決列為重大違法記錄，缺乏法理和情理的正當(dāng)性，也不符合《政府采購(gòu)法》對(duì)供應(yīng)商資格要求的本意，《條例（征求意見(jiàn)稿）》的這一規(guī)定須調(diào)整完善。
由此可見(jiàn)，對(duì)于"重大違法記錄"標(biāo)準(zhǔn)和范圍的界定，必須防止局限于政府采購(gòu)法律制度本身，而應(yīng)著眼于我國(guó)法律系統(tǒng)的全局，通盤考慮政府采購(gòu)法律制度與國(guó)家整體法律體系的協(xié)調(diào)性與適應(yīng)性，尊重和運(yùn)用法律的基本原則解決政府采購(gòu)領(lǐng)域遇到的實(shí)踐問(wèn)題，在深入開(kāi)展專題理論研究的基礎(chǔ)上再提出解決方案，避免因過(guò)于關(guān)注政府采購(gòu)自身問(wèn)題、忽略法律的一般性原理和規(guī)則而導(dǎo)致立法的失誤。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：趙會(huì)平
本文結(jié)合"重大違法記錄"認(rèn)定的案例分析，從認(rèn)定依據(jù)、監(jiān)管部門自由裁量權(quán)的運(yùn)用等角度闡述了對(duì)于"重大違法記錄"認(rèn)定的見(jiàn)解，同時(shí)對(duì)于《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》中確立的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行了分析，提出了修改意見(jiàn)，解答了政府采購(gòu)管理工作實(shí)踐的諸多疑惑。
某供應(yīng)商參與政府采購(gòu)項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)活動(dòng)，經(jīng)評(píng)審以綜合得分第一中標(biāo)。但公示后，參與此項(xiàng)目的其他投標(biāo)人反映：該供應(yīng)商六個(gè)月前在參加異地一個(gè)工程招標(biāo)項(xiàng)目時(shí)，因弄虛作假、偽造虛假業(yè)績(jī)合同，在取得第一中標(biāo)候選人資格后，被招投標(biāo)主管部門決定取消中標(biāo)候選人資格。采購(gòu)中心組織原評(píng)審委員會(huì)復(fù)核認(rèn)為，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十二條的規(guī)定，中標(biāo)供應(yīng)商在前三年的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在重大違法記錄，遂決定取消其中標(biāo)候選人資格。供應(yīng)商因此提起質(zhì)疑和投訴，要求撤銷采購(gòu)中心的決定。監(jiān)管部門在處理這起投訴過(guò)程中，面臨著如何認(rèn)定重大違法記錄的問(wèn)題。
《政府采購(gòu)法》應(yīng)為
認(rèn)定依據(jù)
由于供應(yīng)商此前的違法行為發(fā)生于工程投標(biāo)項(xiàng)目中，導(dǎo)致認(rèn)定其行為是否構(gòu)成重大違法記錄的法律適用產(chǎn)生了分歧：一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，另一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》。監(jiān)管部門認(rèn)為，判斷供應(yīng)商在工程招標(biāo)項(xiàng)目中的行為是否違法，應(yīng)以《招標(biāo)投標(biāo)法》為依據(jù)。但供應(yīng)商投訴的項(xiàng)目是政府采購(gòu)項(xiàng)目，對(duì)于其違法行為是否構(gòu)成"重大違法記錄"應(yīng)當(dāng)是政府采購(gòu)法律體系內(nèi)的評(píng)價(jià)，應(yīng)以《政府采購(gòu)法》為依據(jù)。
《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)非招標(biāo)工程
無(wú)強(qiáng)制適用效力
筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》只對(duì)依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目具有強(qiáng)制適用效力，對(duì)非工程類政府采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目沒(méi)有強(qiáng)制適用效力。
本案中的項(xiàng)目屬于非工程類政府采購(gòu)項(xiàng)目，按照法定的政府采購(gòu)程序?qū)嵤?，供?yīng)商投訴處理本身也是政府采購(gòu)法律規(guī)定的處理程序。因此，政府采購(gòu)監(jiān)管部門在處理供應(yīng)商投訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)而非招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)，而不能在程序上執(zhí)行政府采購(gòu)法規(guī)定，在具體問(wèn)題的認(rèn)定上又選擇性地適用招標(biāo)投標(biāo)法法規(guī)，否則將導(dǎo)致法律適用的混亂和監(jiān)管部門的左右為難。
招投標(biāo)法律中不存在
"重大違法記錄"概念
"重大違法記錄"是《政府采購(gòu)法》的特有規(guī)定，無(wú)論是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》都沒(méi)有相同提法。在這種情況下，如果把政府采購(gòu)"重大違法記錄"的判斷標(biāo)準(zhǔn)寄托于其他法律法規(guī)，但其他法律法規(guī)又沒(méi)有規(guī)定"重大違法記錄"，必然導(dǎo)致《政府采購(gòu)法》"重大違法記錄"規(guī)定被架空。
因此，在判斷某一行為是否構(gòu)成"重大違法記錄"時(shí)，應(yīng)當(dāng)以政府采購(gòu)法的規(guī)定為依據(jù)而不是以該行為所違反的具體法律法規(guī)為依據(jù)，這是政府采購(gòu)法得以實(shí)際執(zhí)行的基本保證。
工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域
認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)參照意義
《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)違法行為情節(jié)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上并不一致，不能相互作為參照，如按照《政府采購(gòu)法》第七十七條的規(guī)定，只要供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，即處以一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的處罰；相對(duì)應(yīng)地，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十四條的規(guī)定，投標(biāo)人弄虛作假騙取中標(biāo)的，只是規(guī)定"中標(biāo)無(wú)效"，只有在"情節(jié)嚴(yán)重"的情況下才取消一至三年投標(biāo)資格?？梢?jiàn)，對(duì)禁止參加后續(xù)項(xiàng)目資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上或者說(shuō)對(duì)供應(yīng)商的誠(chéng)信條件上，政府采購(gòu)明顯要嚴(yán)于招標(biāo)投標(biāo)。
同時(shí)，由于工程招標(biāo)項(xiàng)目金額往往比政府采購(gòu)項(xiàng)目金額要大得多，其違法行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失也會(huì)比政府采購(gòu)項(xiàng)目大，這種情況下如果以招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的金額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（如《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十八條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上的標(biāo)準(zhǔn)）作為衡量政府采購(gòu)違法行為是否構(gòu)成"重大違法記錄"標(biāo)準(zhǔn)，將明顯放縱供應(yīng)商的違法行為。
監(jiān)管部門
應(yīng)有自由裁量權(quán)
監(jiān)管部門受理投訴后查明，供應(yīng)商在《政府采購(gòu)法》規(guī)定期限內(nèi)的工程投標(biāo)活動(dòng)中實(shí)施了偽造虛假業(yè)績(jī)合同的行為，并因此被相關(guān)監(jiān)管部門取消中標(biāo)資格。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十二條第（五）項(xiàng)之規(guī)定供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備"參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄"的條件，但政府采購(gòu)法律法規(guī)卻缺乏進(jìn)一步的解釋和規(guī)定，"重大違法行為"并無(wú)具體界定標(biāo)準(zhǔn)。
政府采購(gòu)基本原則
可作為衡量標(biāo)準(zhǔn)
《政府采購(gòu)法》第三條明確的公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，是政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循和維護(hù)的基本準(zhǔn)則，是對(duì)所有政府采購(gòu)當(dāng)事人的基本要求。在缺乏更具體規(guī)則的情況下，法律客觀上賦予監(jiān)管部門較為寬泛的自由裁量權(quán)，這些原則為監(jiān)管部門評(píng)判政府采購(gòu)行為的實(shí)質(zhì)合法性提供了基本的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中只能由監(jiān)管部門結(jié)合具體案情靈活把握認(rèn)定。
《政府采購(gòu)法》第七十七條的規(guī)定，供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，本身就可以處以一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的處罰，也說(shuō)明此種違法行為性質(zhì)的嚴(yán)重程度。本案供應(yīng)商在以往經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（招投標(biāo)）活動(dòng)中偽造虛假業(yè)績(jī)合同謀取中標(biāo)，主觀上存在直接故意，客觀上擾亂市場(chǎng)秩序，導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目不能順利實(shí)施，其行為嚴(yán)重違反政府采購(gòu)要求的誠(chéng)實(shí)信用原則，缺乏作為政府采購(gòu)供應(yīng)商的基本條件，符合《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定"重大違法記錄"要求。
監(jiān)管部門應(yīng)合理運(yùn)用
自由裁量權(quán)
經(jīng)過(guò)深入研究和廣泛論證，監(jiān)管部門在缺乏具體法律依據(jù)的情況下，在政府采購(gòu)法律原則的具體化和不同法律規(guī)范選擇的應(yīng)用性方面進(jìn)行了積極嘗試，依據(jù)《政府采購(gòu)法》基本原則能動(dòng)地行使自由裁量權(quán)，認(rèn)定供應(yīng)商的上述行為屬于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的重大違法記錄，決定駁回供應(yīng)商的投訴請(qǐng)求，維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序。
本案的處理表明，在面對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)法實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的具體案情時(shí)，理性的執(zhí)法者不能奢望立法者制定出包羅萬(wàn)象且盡善盡美的法律規(guī)則，而自己只是作為機(jī)械的執(zhí)法機(jī)器做一些簡(jiǎn)單對(duì)照即可完成的行政執(zhí)法任務(wù)，也折射出政府采購(gòu)監(jiān)管實(shí)際工作中合理運(yùn)用自由裁量權(quán)的必要性。如果這種合法合理的自由裁量行為得不到認(rèn)可，在政府采購(gòu)立法略顯滯后、許多問(wèn)題均無(wú)明確規(guī)定的情況下，政府采購(gòu)執(zhí)法工作將難以開(kāi)展。
重大違法記錄
界定標(biāo)準(zhǔn)須完善
如果說(shuō)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱《條例（征求意見(jiàn)稿）》）的盡早頒布施行，能夠解決認(rèn)定重大違法記錄中"無(wú)據(jù)可依"的問(wèn)題。那么，立法條款是否科學(xué)完備，將成為決定實(shí)踐難題能否真正迎刃而解、《政府采購(gòu)法》權(quán)威能否得以維護(hù)的關(guān)鍵因素。兩相比較，后者比前者更為重要，更需要深入研究。
《條例（征求意見(jiàn)稿）》第二十六條規(guī)定："政府采購(gòu)法第二十二條第一款第（五）項(xiàng)中所稱重大違法記錄包括：（一）縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)供應(yīng)商或其法定代表人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為做出的行政處罰決定，但警告和罰款額在人民幣一萬(wàn)元以下的行政處罰決定除外。（二）各級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)供應(yīng)商或其法定代表人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為做出的刑事判決。"以統(tǒng)一的法律體系和嚴(yán)格的立法技術(shù)為標(biāo)尺來(lái)衡量，這一規(guī)定試圖從行政處罰、刑事處罰兩個(gè)方面來(lái)界定是否構(gòu)成重大違法記錄，但條文內(nèi)容尚待完善。
對(duì)行政處罰種類的理解
需進(jìn)一步深入
《條例（征求意見(jiàn)稿）》第二十六條第（一）項(xiàng)以行政處罰的種類為主要標(biāo)準(zhǔn)，明確供應(yīng)商及其高管人員所受到的哪些行政處罰構(gòu)成重大違法記錄，其直接依據(jù)是《行政處罰法》關(guān)于行政處罰種類的明確規(guī)定。《行政處罰法》第八條明確的行政處罰種類主要包括：（一）警告；（二）罰款；（三）沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留。在上述六種行政處罰中，由于警告、罰款款額一萬(wàn)元以下行政處罰，主要適用于違法性質(zhì)和情節(jié)較輕的違法行為，《條例（征求意見(jiàn)稿）》將其排除在重大違法記錄之外而將其他行政處罰列為重大違法記錄，避免對(duì)供應(yīng)商的資格要求過(guò)于嚴(yán)苛，符合寬嚴(yán)適度的法律原則。
但特別需要注意的是，《行政處罰法》對(duì)行政處罰的種類還留有余地，該法第八條第（七）項(xiàng)專門做出準(zhǔn)用性規(guī)定，即"法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰"，也就是說(shuō)除《行政處罰法》明確的六種行政處罰種類外，凡是其他法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的行政處罰也都屬于法定的行政處罰種類。僅以財(cái)政工作涉及的法律、行政法規(guī)為例：如《政府采購(gòu)法》第七十七條有關(guān)供應(yīng)商法律責(zé)任的規(guī)定包括罰款、列入不良行為記錄名單、禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)、沒(méi)收違法所得、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰種類，其中列入不良行為記錄名單、禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)并非《行政處罰法》直接明確的處罰種類；再如《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的多個(gè)條款明確，在財(cái)政違法行為法律責(zé)任中，通報(bào)批評(píng)也是行政處罰的一種，同樣不在《行政處罰法》明確的六種處罰之列。因此，列入不良行為記錄名單、禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)和通報(bào)批評(píng)都屬于《行政處罰法》"法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰"范疇。
根據(jù)《條例（征求意見(jiàn)稿）》第二十六條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，除警告和罰款款額一萬(wàn)元以下行政處罰之外，供應(yīng)商在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為如果受到上述六種之外的行政處罰，將一律構(gòu)成重大違法記錄，難免有失偏頗。何況，其他法律、行政法規(guī)可能還在六種之外規(guī)定了更多的行政處罰種類，難以一一涉及。只通過(guò)列舉和排除的方式，對(duì)哪些行政處罰構(gòu)成重大違法記錄進(jìn)行立法界定，將可能導(dǎo)致對(duì)重大違法記錄的認(rèn)定出現(xiàn)過(guò)寬或過(guò)嚴(yán)的情況，違背政府采購(gòu)法的初衷，也難以取得良好的執(zhí)行效果。
對(duì)刑事判決的概念
理解應(yīng)準(zhǔn)確
根據(jù)《條例（征求意見(jiàn)稿）》第二十六條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，供應(yīng)商及其高管人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中凡是因違法行為受到"刑事判決"的，均構(gòu)成重大違法記錄。
殊不知，根據(jù)《刑事訴訟法》第一百九十五條的規(guī)定，刑事判決既包括"案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，依據(jù)法律認(rèn)定被告人有罪的"有罪刑事判決，也包括"依據(jù)法律認(rèn)定被告人無(wú)罪的"無(wú)罪刑事判決和"證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的"無(wú)罪刑事判決。很顯然，將供應(yīng)商及其高級(jí)管理人員的無(wú)罪刑事判決特別是"依據(jù)法律認(rèn)定被告人無(wú)罪的"刑事判決列為重大違法記錄，缺乏法理和情理的正當(dāng)性，也不符合《政府采購(gòu)法》對(duì)供應(yīng)商資格要求的本意，《條例（征求意見(jiàn)稿）》的這一規(guī)定須調(diào)整完善。
由此可見(jiàn)，對(duì)于"重大違法記錄"標(biāo)準(zhǔn)和范圍的界定，必須防止局限于政府采購(gòu)法律制度本身，而應(yīng)著眼于我國(guó)法律系統(tǒng)的全局，通盤考慮政府采購(gòu)法律制度與國(guó)家整體法律體系的協(xié)調(diào)性與適應(yīng)性，尊重和運(yùn)用法律的基本原則解決政府采購(gòu)領(lǐng)域遇到的實(shí)踐問(wèn)題，在深入開(kāi)展專題理論研究的基礎(chǔ)上再提出解決方案，避免因過(guò)于關(guān)注政府采購(gòu)自身問(wèn)題、忽略法律的一般性原理和規(guī)則而導(dǎo)致立法的失誤。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：趙會(huì)平
