原標(biāo)題:“交易平臺”建設(shè)須踐行法治思維
“市長親自主持各部門協(xié)調(diào)會,討論建立公共資源交易平臺的方案。很快,《關(guān)于推進(jìn)公共資源交易市場建設(shè)實(shí)施意見的通知》就出臺了。公共資源交易平臺迅速在全市遍地開花。”河北省某市財(cái)政局政府采購管理辦公室負(fù)責(zé)人向《政府采購信息報(bào)》記者透露,在強(qiáng)大的行政力量推動下,該市包括區(qū)縣一級的公共資源交易平臺幾乎是在短短兩個月內(nèi)建起來的。
由于沒有成體系的法律法規(guī),也缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)方案,目前全國各地建立起來的交易市場和交易平臺五花八門、性質(zhì)各異,即使部分后成立公共資源交易平臺的省市調(diào)研和借鑒了其他省市的做法,也都是“摸著石頭過河”。平臺建的對不對,心里沒底;運(yùn)行機(jī)制好不好,沒法衡量。
“這是一個實(shí)踐先行、尚無立法的改革探索?;蛘哒f,是一項(xiàng)突破了現(xiàn)行法律的嘗試?!币晃徊辉竿嘎缎彰姆蓪<胰绱嗽u價。
建“交易平臺”應(yīng)有法規(guī)支撐
公共資源交易平臺的建設(shè)從嚴(yán)格意義上來說不涉及法律的問題,但從行政監(jiān)管的角度看會有法律的風(fēng)險(xiǎn),其實(shí)質(zhì)是權(quán)利和責(zé)任的配置涉及法律規(guī)定。
建立公共資源交易平臺的法律依據(jù)是什么?這是《政府采購信息報(bào)》記者在采訪過程中社會各界人士最為關(guān)注的話題,因?yàn)檫@關(guān)乎公共資源交易平臺的合法性。
有人認(rèn)為,工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等各個領(lǐng)域均已出臺法律法規(guī),公共資源交易平臺遵守這些法律法規(guī)即可。然而,這些法律法規(guī)均未提及公共資源交易平臺的建設(shè),求證于相關(guān)法律法規(guī),也沒有查到以“公共資源”或“公共資源交易”直接命名的法律法規(guī)。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條規(guī)定,“設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要,建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場所,為招標(biāo)投標(biāo)活動提供服務(wù)?!庇腥藫?jù)此作為公共資源交易平臺建立的法律依據(jù)。但有不少業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,無論是從法律效力,還是從規(guī)定的內(nèi)容來看,該條款都無法作為公共資源交易平臺建立的充足依據(jù)。
“就目前看來,各地公共資源交易的整合大多是由市政府或有關(guān)部門推動的, ‘尚方寶劍’大多是當(dāng)?shù)卣囊患埣t頭文件。”山東省濟(jì)南市一位政府采購資深人士表示。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新認(rèn)為,改革需要法治思維。公共資源交易平臺的建設(shè)從嚴(yán)格意義上來說不涉及法律的問題,但從行政監(jiān)管的角度看有法律風(fēng)險(xiǎn),其實(shí)質(zhì)是權(quán)利和責(zé)任的配置涉及法律規(guī)定。
隨著公共資源交易體系改革在各地的不斷推進(jìn),一些地方開始意識到這個問題。2012年12月,安徽省合肥市十四屆人大常委會第38次會議審議通過了《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例》,填補(bǔ)了國內(nèi)公共資源交易立法空白。
“目前,安徽省發(fā)改委正在牽頭制定《公共資源交易管理辦法》?!卑不帐∝?cái)政廳政府采購處原處長宋寶泉透露。他認(rèn)為,任何地方性的改革創(chuàng)新,都應(yīng)在法律框架下進(jìn)行,不應(yīng)違法。以政府令或市政府文件等形式代替法律去改革創(chuàng)新是不可取的,建公共資源交易平臺應(yīng)有法規(guī)支撐。
“法律必須被信仰,否則它將形同虛設(shè)?!泵绹▽W(xué)家伯爾曼的這句話發(fā)人深省。
深化改革也應(yīng)依法辦事
李克強(qiáng)總理多次在不同場合強(qiáng)調(diào)改革要在法律框架內(nèi)進(jìn)行,要求“改革當(dāng)中既要先行先試,還得依法辦事”。
對于政府部門來說,“依法行政”與“改革創(chuàng)新”似乎是兩個方向相反的原則。怎樣才能“兩手都要抓,兩手都要硬”?
“建立公共資源交易平臺是改革公共資源交易體系的嘗試,目前還沒有上升到立法的層面,沒有用法律固定制度,從嚴(yán)格意義上說不符合依法行政的要求。然而,我們正處于一個改革的年代,改革就會變法,改革與變法同步進(jìn)行,甚至先行于變法?!睆V西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能對此表示理解。
他補(bǔ)充說,由于立法的程序比較復(fù)雜,修改法律的程序也很復(fù)雜,且法律需要保持相對穩(wěn)定,不宜頻繁修改,因此在改革創(chuàng)新的過程中,某些制度的變革可能存在法律未變,行政管理先行試點(diǎn)的情形,這也是過去改革特別是重大制度改革的思維,以確保改革的穩(wěn)步推進(jìn)。
“成立公共資源交易平臺是目前從中央到地方都在推行的一項(xiàng)改革,但目前在法律上并沒有明確的依據(jù),是否符合依法行政的要求,需要看改革的方案如何設(shè)計(jì)?!苯K省政府采購中心副主任熊潔表示。
“當(dāng)前,個別地方出現(xiàn)了以改革和創(chuàng)新為借口,拋開法律規(guī)定成立管辦一家的公共資源交易中心的情況,給公共資源交易市場監(jiān)管帶來了混亂局面。機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門,監(jiān)管模式多種多樣。這種局面不利于公共資源交易平臺健康發(fā)展?!卑不帐“霾菏胸?cái)政局政府采購科科長盧勇表示。
“李克強(qiáng)總理多次在不同場合強(qiáng)調(diào)改革要在法律框架內(nèi)進(jìn)行,要求‘改革當(dāng)中既要先行先試,還得依法辦事’?!敝袊鐣茖W(xué)院經(jīng)濟(jì)所公共政策研究中心資深專家認(rèn)為,總理對改革依法而行的強(qiáng)調(diào),實(shí)際上闡述了一個重要的方法論,即要以法治思維和法治方式,規(guī)范改革程序,成熟的改革經(jīng)驗(yàn)可以按程序上升到法規(guī)和法律,用制度鞏固改革成果。
創(chuàng)新應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行
深化任何一項(xiàng)改革都要把準(zhǔn)法律的脈搏,符合法律的基本精神。
“現(xiàn)在絕大多數(shù)地方建立的公共資源交易平臺是按照‘一委一辦一中心’的模式,將原來獨(dú)立的分別從事產(chǎn)權(quán)出讓、土地交易、政府采購活動等機(jī)構(gòu)撤銷,在人員性質(zhì)不變、運(yùn)作模式不變的情況下,作為下設(shè)科室全部納入公共資源交易中心。站在政府采購制度建設(shè)的角度來看,這種模式與《政府采購法》的規(guī)定不相符。存在諸多矛盾,應(yīng)對照法律進(jìn)行糾偏?!毙軡嵄硎?。
“有關(guān)部門應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范各類公共資源交易平臺,加快建立并完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共資源交易機(jī)制,從源頭上預(yù)防和治理腐敗?!北R勇認(rèn)為,建設(shè)公共資源交易平臺,應(yīng)根據(jù)《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《產(chǎn)權(quán)交易法》等法律法規(guī)允許的范圍整合現(xiàn)有平臺。
《政府采購信息報(bào)》記者在采訪中也了解到,全國不少地方在具體實(shí)踐時,不但撤銷了政府采購中心的獨(dú)立法人地位,將公共資源交易平臺等同于政府采購中心,而且還出臺規(guī)范性文件,規(guī)定政府采購項(xiàng)目必須委托給公共資源交易平臺采購,并賦予公共資源交易平臺審批、執(zhí)行和監(jiān)管權(quán)。有專家認(rèn)為,公共資源交易平臺開始暴露出定位不清晰,同體監(jiān)管,違規(guī)干預(yù)市場主體行為和亂收費(fèi)現(xiàn)象,存在交易過程不夠公開透明,行政監(jiān)管與市場操作邊界不清晰,監(jiān)管缺位、越位和錯位問題共存等問題。
一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士的質(zhì)疑頗有代表性:“這樣的公共資源交易平臺造成新的‘管采不分’,能實(shí)現(xiàn)從源頭上遏制腐敗的初衷嗎?”她認(rèn)為,公共資源交易平臺于法無據(jù),沒有健全的制衡機(jī)制,不出問題則已,一出問題就是大問題。
當(dāng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”時,改革的對象大都是一些復(fù)雜而敏感的問題,直指行政管理體制、社會管理體制乃至法律體系與法制體系。稍有不慎,改革就有可能偏離方向。正因如此,深化任何一項(xiàng)改革都要把準(zhǔn)法律的脈搏,符合法律的基本精神。
推廣“交易平臺”應(yīng)先行立法
公共資源交易平臺已經(jīng)經(jīng)過一段時間的試點(diǎn),如要全面推行則必須先行立法,解決無法可依的問題。
“或許我們需要一部全國性的《公共資源交易法》抑或《公共資源交易管理?xiàng)l例》?”廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能大膽設(shè)想。
他表示,按照“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的改革要求,公共資源交易改革到了需要立法的時候了?!墩少彿ā泛汀墩袠?biāo)投標(biāo)法》只調(diào)整公共資源的采購(買入)交易,公共資源出讓(賣出)交易僅有《拍賣法》,已不能適應(yīng)公共資源交易的現(xiàn)實(shí)需要。
各地的具體實(shí)踐也證明,建立公共資源交易平臺后,機(jī)構(gòu)合并、人員隊(duì)伍重新調(diào)配、辦公集中了,但在業(yè)務(wù)開展方面卻沒有法律法規(guī)做支撐,難以形成合力。甚至有人將目前涉及到公共資源交易監(jiān)管法律法規(guī)多且分散,各行政部門各自為政的局面稱為“九龍治水”。
此外,公共資源交易平臺發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時只能向上級部門或有權(quán)處理的部門反映,交易平臺的作用有限。另外,由于缺乏法律支撐,公共資源交易平臺的合法地位一直存在爭議。
“公共資源交易平臺是新成立的機(jī)構(gòu),這個機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)領(lǐng)域、在招拍掛領(lǐng)域的法律地位沒有很明確的表述,我們行使管理職能沒有法律依據(jù)。雖然也在行使管理職能,但法律沒有賦予我們這個權(quán)力,希望全國人大或有關(guān)部門早日解決這個問題?!蹦呈」操Y源交易中心主任向《政府采購信息報(bào)》記者透露心聲。
“依法行政是政府部門必須堅(jiān)守的基本原則,在法律未明確規(guī)定之前,某些地方設(shè)立公共資源交易平臺的局部試點(diǎn)是合理的,但如果在全國范圍內(nèi)作為一項(xiàng)新的制度全面推行,則需要先立法再開展。目前的狀況是公共資源交易平臺已經(jīng)經(jīng)過一段時間的試點(diǎn),如要全面推行則必須先行立法,解決無法可依的問題?!比珖舜筘?cái)經(jīng)委立法研究室專家表示。
“此外還要警惕公共資源交易平臺權(quán)力無限擴(kuò)張的沖動?!痹搶<已a(bǔ)充道。
李克強(qiáng)總理在今年全國兩會上指出,對于政府部門來說,法無授權(quán)不可為。
創(chuàng)新改革固然應(yīng)當(dāng)提倡,但應(yīng)在法律基本框架內(nèi)先試點(diǎn),再論證,后立法,然后施行。絕不能拍腦袋想當(dāng)然,更不能站在部門利益的角度,不顧法律和國家利益行事。
來源: 政府采購信息報(bào)