原標(biāo)題：“交易平臺(tái)”建設(shè)須踐行法治思維
“市長(zhǎng)親自主持各部門協(xié)調(diào)會(huì)，討論建立公共資源交易平臺(tái)的方案。很快，《關(guān)于推進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施意見的通知》就出臺(tái)了。公共資源交易平臺(tái)迅速在全市遍地開花?！焙颖笔∧呈胸?cái)政局政府采購(gòu)管理辦公室負(fù)責(zé)人向《政府采購(gòu)信息報(bào)》記者透露，在強(qiáng)大的行政力量推動(dòng)下，該市包括區(qū)縣一級(jí)的公共資源交易平臺(tái)幾乎是在短短兩個(gè)月內(nèi)建起來的。
由于沒有成體系的法律法規(guī)，也缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)方案，目前全國(guó)各地建立起來的交易市場(chǎng)和交易平臺(tái)五花八門、性質(zhì)各異，即使部分后成立公共資源交易平臺(tái)的省市調(diào)研和借鑒了其他省市的做法，也都是“摸著石頭過河”。平臺(tái)建的對(duì)不對(duì)，心里沒底；運(yùn)行機(jī)制好不好，沒法衡量。
“這是一個(gè)實(shí)踐先行、尚無立法的改革探索?；蛘哒f，是一項(xiàng)突破了現(xiàn)行法律的嘗試。”一位不愿透露姓名的法律專家如此評(píng)價(jià)。
建“交易平臺(tái)”應(yīng)有法規(guī)支撐
公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)從嚴(yán)格意義上來說不涉及法律的問題，但從行政監(jiān)管的角度看會(huì)有法律的風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)是權(quán)利和責(zé)任的配置涉及法律規(guī)定。
建立公共資源交易平臺(tái)的法律依據(jù)是什么？這是《政府采購(gòu)信息報(bào)》記者在采訪過程中社會(huì)各界人士最為關(guān)注的話題，因?yàn)檫@關(guān)乎公共資源交易平臺(tái)的合法性。
有人認(rèn)為，工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等各個(gè)領(lǐng)域均已出臺(tái)法律法規(guī)，公共資源交易平臺(tái)遵守這些法律法規(guī)即可。然而，這些法律法規(guī)均未提及公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)，求證于相關(guān)法律法規(guī)，也沒有查到以“公共資源”或“公共資源交易”直接命名的法律法規(guī)。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所，為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)。”有人據(jù)此作為公共資源交易平臺(tái)建立的法律依據(jù)。但有不少業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，無論是從法律效力，還是從規(guī)定的內(nèi)容來看，該條款都無法作為公共資源交易平臺(tái)建立的充足依據(jù)。
“就目前看來，各地公共資源交易的整合大多是由市政府或有關(guān)部門推動(dòng)的， ‘尚方寶劍’大多是當(dāng)?shù)卣囊患埣t頭文件?！鄙綎|省濟(jì)南市一位政府采購(gòu)資深人士表示。
國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)羌建新認(rèn)為，改革需要法治思維。公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)從嚴(yán)格意義上來說不涉及法律的問題，但從行政監(jiān)管的角度看有法律風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)是權(quán)利和責(zé)任的配置涉及法律規(guī)定。
隨著公共資源交易體系改革在各地的不斷推進(jìn)，一些地方開始意識(shí)到這個(gè)問題。2012年12月，安徽省合肥市十四屆人大常委會(huì)第38次會(huì)議審議通過了《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例》，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)公共資源交易立法空白。
“目前，安徽省發(fā)改委正在牽頭制定《公共資源交易管理辦法》?！卑不帐∝?cái)政廳政府采購(gòu)處原處長(zhǎng)宋寶泉透露。他認(rèn)為，任何地方性的改革創(chuàng)新，都應(yīng)在法律框架下進(jìn)行，不應(yīng)違法。以政府令或市政府文件等形式代替法律去改革創(chuàng)新是不可取的，建公共資源交易平臺(tái)應(yīng)有法規(guī)支撐。
“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！泵绹?guó)著名法學(xué)家伯爾曼的這句話發(fā)人深省。
深化改革也應(yīng)依法辦事
李克強(qiáng)總理多次在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)改革要在法律框架內(nèi)進(jìn)行，要求“改革當(dāng)中既要先行先試，還得依法辦事”。
對(duì)于政府部門來說，“依法行政”與“改革創(chuàng)新”似乎是兩個(gè)方向相反的原則。怎樣才能“兩手都要抓，兩手都要硬”？
“建立公共資源交易平臺(tái)是改革公共資源交易體系的嘗試，目前還沒有上升到立法的層面，沒有用法律固定制度，從嚴(yán)格意義上說不符合依法行政的要求。然而，我們正處于一個(gè)改革的年代，改革就會(huì)變法，改革與變法同步進(jìn)行，甚至先行于變法?！睆V西壯族自治區(qū)政府采購(gòu)中心法律顧問沈德能對(duì)此表示理解。
他補(bǔ)充說，由于立法的程序比較復(fù)雜，修改法律的程序也很復(fù)雜，且法律需要保持相對(duì)穩(wěn)定，不宜頻繁修改，因此在改革創(chuàng)新的過程中，某些制度的變革可能存在法律未變，行政管理先行試點(diǎn)的情形，這也是過去改革特別是重大制度改革的思維，以確保改革的穩(wěn)步推進(jìn)。
“成立公共資源交易平臺(tái)是目前從中央到地方都在推行的一項(xiàng)改革，但目前在法律上并沒有明確的依據(jù)，是否符合依法行政的要求，需要看改革的方案如何設(shè)計(jì)?！苯K省政府采購(gòu)中心副主任熊潔表示。
“當(dāng)前，個(gè)別地方出現(xiàn)了以改革和創(chuàng)新為借口，拋開法律規(guī)定成立管辦一家的公共資源交易中心的情況，給公共資源交易市場(chǎng)監(jiān)管帶來了混亂局面。機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，監(jiān)管模式多種多樣。這種局面不利于公共資源交易平臺(tái)健康發(fā)展?！卑不帐“霾菏胸?cái)政局政府采購(gòu)科科長(zhǎng)盧勇表示。
“李克強(qiáng)總理多次在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)改革要在法律框架內(nèi)進(jìn)行，要求‘改革當(dāng)中既要先行先試，還得依法辦事’?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所公共政策研究中心資深專家認(rèn)為，總理對(duì)改革依法而行的強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上闡述了一個(gè)重要的方法論，即要以法治思維和法治方式，規(guī)范改革程序，成熟的改革經(jīng)驗(yàn)可以按程序上升到法規(guī)和法律，用制度鞏固改革成果。
創(chuàng)新應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行
深化任何一項(xiàng)改革都要把準(zhǔn)法律的脈搏，符合法律的基本精神。
“現(xiàn)在絕大多數(shù)地方建立的公共資源交易平臺(tái)是按照‘一委一辦一中心’的模式，將原來獨(dú)立的分別從事產(chǎn)權(quán)出讓、土地交易、政府采購(gòu)活動(dòng)等機(jī)構(gòu)撤銷，在人員性質(zhì)不變、運(yùn)作模式不變的情況下，作為下設(shè)科室全部納入公共資源交易中心。站在政府采購(gòu)制度建設(shè)的角度來看，這種模式與《政府采購(gòu)法》的規(guī)定不相符。存在諸多矛盾，應(yīng)對(duì)照法律進(jìn)行糾偏。”熊潔表示。
“有關(guān)部門應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范各類公共資源交易平臺(tái)，加快建立并完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共資源交易機(jī)制，從源頭上預(yù)防和治理腐敗?！北R勇認(rèn)為，建設(shè)公共資源交易平臺(tái)，應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《產(chǎn)權(quán)交易法》等法律法規(guī)允許的范圍整合現(xiàn)有平臺(tái)。
《政府采購(gòu)信息報(bào)》記者在采訪中也了解到，全國(guó)不少地方在具體實(shí)踐時(shí)，不但撤銷了政府采購(gòu)中心的獨(dú)立法人地位，將公共資源交易平臺(tái)等同于政府采購(gòu)中心，而且還出臺(tái)規(guī)范性文件，規(guī)定政府采購(gòu)項(xiàng)目必須委托給公共資源交易平臺(tái)采購(gòu)，并賦予公共資源交易平臺(tái)審批、執(zhí)行和監(jiān)管權(quán)。有專家認(rèn)為，公共資源交易平臺(tái)開始暴露出定位不清晰，同體監(jiān)管，違規(guī)干預(yù)市場(chǎng)主體行為和亂收費(fèi)現(xiàn)象，存在交易過程不夠公開透明，行政監(jiān)管與市場(chǎng)操作邊界不清晰，監(jiān)管缺位、越位和錯(cuò)位問題共存等問題。
一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士的質(zhì)疑頗有代表性：“這樣的公共資源交易平臺(tái)造成新的‘管采不分’，能實(shí)現(xiàn)從源頭上遏制腐敗的初衷嗎？”她認(rèn)為，公共資源交易平臺(tái)于法無據(jù)，沒有健全的制衡機(jī)制，不出問題則已，一出問題就是大問題。
當(dāng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”時(shí)，改革的對(duì)象大都是一些復(fù)雜而敏感的問題，直指行政管理體制、社會(huì)管理體制乃至法律體系與法制體系。稍有不慎，改革就有可能偏離方向。正因如此，深化任何一項(xiàng)改革都要把準(zhǔn)法律的脈搏，符合法律的基本精神。
推廣“交易平臺(tái)”應(yīng)先行立法
公共資源交易平臺(tái)已經(jīng)經(jīng)過一段時(shí)間的試點(diǎn)，如要全面推行則必須先行立法，解決無法可依的問題。
“或許我們需要一部全國(guó)性的《公共資源交易法》抑或《公共資源交易管理?xiàng)l例》？”廣西壯族自治區(qū)政府采購(gòu)中心法律顧問沈德能大膽設(shè)想。
他表示，按照“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的改革要求，公共資源交易改革到了需要立法的時(shí)候了?！墩少?gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》只調(diào)整公共資源的采購(gòu)（買入）交易，公共資源出讓（賣出）交易僅有《拍賣法》，已不能適應(yīng)公共資源交易的現(xiàn)實(shí)需要。
各地的具體實(shí)踐也證明，建立公共資源交易平臺(tái)后，機(jī)構(gòu)合并、人員隊(duì)伍重新調(diào)配、辦公集中了，但在業(yè)務(wù)開展方面卻沒有法律法規(guī)做支撐，難以形成合力。甚至有人將目前涉及到公共資源交易監(jiān)管法律法規(guī)多且分散，各行政部門各自為政的局面稱為“九龍治水”。
此外，公共資源交易平臺(tái)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)只能向上級(jí)部門或有權(quán)處理的部門反映，交易平臺(tái)的作用有限。另外，由于缺乏法律支撐，公共資源交易平臺(tái)的合法地位一直存在爭(zhēng)議。
“公共資源交易平臺(tái)是新成立的機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)領(lǐng)域、在招拍掛領(lǐng)域的法律地位沒有很明確的表述，我們行使管理職能沒有法律依據(jù)。雖然也在行使管理職能，但法律沒有賦予我們這個(gè)權(quán)力，希望全國(guó)人大或有關(guān)部門早日解決這個(gè)問題。”某省公共資源交易中心主任向《政府采購(gòu)信息報(bào)》記者透露心聲。
“依法行政是政府部門必須堅(jiān)守的基本原則，在法律未明確規(guī)定之前，某些地方設(shè)立公共資源交易平臺(tái)的局部試點(diǎn)是合理的，但如果在全國(guó)范圍內(nèi)作為一項(xiàng)新的制度全面推行，則需要先立法再開展。目前的狀況是公共資源交易平臺(tái)已經(jīng)經(jīng)過一段時(shí)間的試點(diǎn)，如要全面推行則必須先行立法，解決無法可依的問題。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委立法研究室專家表示。
“此外還要警惕公共資源交易平臺(tái)權(quán)力無限擴(kuò)張的沖動(dòng)?！痹搶＜已a(bǔ)充道。
李克強(qiáng)總理在今年全國(guó)兩會(huì)上指出，對(duì)于政府部門來說，法無授權(quán)不可為。
創(chuàng)新改革固然應(yīng)當(dāng)提倡，但應(yīng)在法律基本框架內(nèi)先試點(diǎn)，再論證，后立法，然后施行。絕不能拍腦袋想當(dāng)然，更不能站在部門利益的角度，不顧法律和國(guó)家利益行事。
來源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
