原標題：“交易平臺”建設須踐行法治思維
“市長親自主持各部門協(xié)調會，討論建立公共資源交易平臺的方案。很快，《關于推進公共資源交易市場建設實施意見的通知》就出臺了。公共資源交易平臺迅速在全市遍地開花。”河北省某市財政局政府采購管理辦公室負責人向《政府采購信息報》記者透露，在強大的行政力量推動下，該市包括區(qū)縣一級的公共資源交易平臺幾乎是在短短兩個月內建起來的。
由于沒有成體系的法律法規(guī)，也缺乏統(tǒng)一的指導方案，目前全國各地建立起來的交易市場和交易平臺五花八門、性質各異，即使部分后成立公共資源交易平臺的省市調研和借鑒了其他省市的做法，也都是“摸著石頭過河”。平臺建的對不對，心里沒底；運行機制好不好，沒法衡量。
“這是一個實踐先行、尚無立法的改革探索。或者說，是一項突破了現(xiàn)行法律的嘗試?！币晃徊辉竿嘎缎彰姆蓪＜胰绱嗽u價。
建“交易平臺”應有法規(guī)支撐
公共資源交易平臺的建設從嚴格意義上來說不涉及法律的問題，但從行政監(jiān)管的角度看會有法律的風險，其實質是權利和責任的配置涉及法律規(guī)定。
建立公共資源交易平臺的法律依據是什么？這是《政府采購信息報》記者在采訪過程中社會各界人士最為關注的話題，因為這關乎公共資源交易平臺的合法性。
有人認為，工程建設項目招投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產權交易、政府采購等各個領域均已出臺法律法規(guī)，公共資源交易平臺遵守這些法律法規(guī)即可。然而，這些法律法規(guī)均未提及公共資源交易平臺的建設，求證于相關法律法規(guī)，也沒有查到以“公共資源”或“公共資源交易”直接命名的法律法規(guī)。
《招標投標法實施條例》第五條規(guī)定，“設區(qū)的市級以上地方人民政府可以根據實際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所，為招標投標活動提供服務?！庇腥藫俗鳛楣操Y源交易平臺建立的法律依據。但有不少業(yè)內專家認為，無論是從法律效力，還是從規(guī)定的內容來看，該條款都無法作為公共資源交易平臺建立的充足依據。
“就目前看來，各地公共資源交易的整合大多是由市政府或有關部門推動的， ‘尚方寶劍’大多是當?shù)卣囊患埣t頭文件?！鄙綎|省濟南市一位政府采購資深人士表示。
國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新認為，改革需要法治思維。公共資源交易平臺的建設從嚴格意義上來說不涉及法律的問題，但從行政監(jiān)管的角度看有法律風險，其實質是權利和責任的配置涉及法律規(guī)定。
隨著公共資源交易體系改革在各地的不斷推進，一些地方開始意識到這個問題。2012年12月，安徽省合肥市十四屆人大常委會第38次會議審議通過了《合肥市公共資源交易管理條例》，填補了國內公共資源交易立法空白。
“目前，安徽省發(fā)改委正在牽頭制定《公共資源交易管理辦法》。”安徽省財政廳政府采購處原處長宋寶泉透露。他認為，任何地方性的改革創(chuàng)新，都應在法律框架下進行，不應違法。以政府令或市政府文件等形式代替法律去改革創(chuàng)新是不可取的，建公共資源交易平臺應有法規(guī)支撐。
“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！泵绹▽W家伯爾曼的這句話發(fā)人深省。
深化改革也應依法辦事
李克強總理多次在不同場合強調改革要在法律框架內進行，要求“改革當中既要先行先試，還得依法辦事”。
對于政府部門來說，“依法行政”與“改革創(chuàng)新”似乎是兩個方向相反的原則。怎樣才能“兩手都要抓，兩手都要硬”？
“建立公共資源交易平臺是改革公共資源交易體系的嘗試，目前還沒有上升到立法的層面，沒有用法律固定制度，從嚴格意義上說不符合依法行政的要求。然而，我們正處于一個改革的年代，改革就會變法，改革與變法同步進行，甚至先行于變法?！睆V西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能對此表示理解。
他補充說，由于立法的程序比較復雜，修改法律的程序也很復雜，且法律需要保持相對穩(wěn)定，不宜頻繁修改，因此在改革創(chuàng)新的過程中，某些制度的變革可能存在法律未變，行政管理先行試點的情形，這也是過去改革特別是重大制度改革的思維，以確保改革的穩(wěn)步推進。
“成立公共資源交易平臺是目前從中央到地方都在推行的一項改革，但目前在法律上并沒有明確的依據，是否符合依法行政的要求，需要看改革的方案如何設計。”江蘇省政府采購中心副主任熊潔表示。
“當前，個別地方出現(xiàn)了以改革和創(chuàng)新為借口，拋開法律規(guī)定成立管辦一家的公共資源交易中心的情況，給公共資源交易市場監(jiān)管帶來了混亂局面。機構設置五花八門，監(jiān)管模式多種多樣。這種局面不利于公共資源交易平臺健康發(fā)展?！卑不帐“霾菏胸斦终少徔瓶崎L盧勇表示。
“李克強總理多次在不同場合強調改革要在法律框架內進行，要求‘改革當中既要先行先試，還得依法辦事’。”中國社會科學院經濟所公共政策研究中心資深專家認為，總理對改革依法而行的強調，實際上闡述了一個重要的方法論，即要以法治思維和法治方式，規(guī)范改革程序，成熟的改革經驗可以按程序上升到法規(guī)和法律，用制度鞏固改革成果。
創(chuàng)新應在法律框架內進行
深化任何一項改革都要把準法律的脈搏，符合法律的基本精神。
“現(xiàn)在絕大多數(shù)地方建立的公共資源交易平臺是按照‘一委一辦一中心’的模式，將原來獨立的分別從事產權出讓、土地交易、政府采購活動等機構撤銷，在人員性質不變、運作模式不變的情況下，作為下設科室全部納入公共資源交易中心。站在政府采購制度建設的角度來看，這種模式與《政府采購法》的規(guī)定不相符。存在諸多矛盾，應對照法律進行糾偏?！毙軡嵄硎?。
“有關部門應該進一步規(guī)范各類公共資源交易平臺，加快建立并完善與市場經濟相適應的公共資源交易機制，從源頭上預防和治理腐敗。”盧勇認為，建設公共資源交易平臺，應根據《政府采購法》、《招標投標法》、《產權交易法》等法律法規(guī)允許的范圍整合現(xiàn)有平臺。
《政府采購信息報》記者在采訪中也了解到，全國不少地方在具體實踐時，不但撤銷了政府采購中心的獨立法人地位，將公共資源交易平臺等同于政府采購中心，而且還出臺規(guī)范性文件，規(guī)定政府采購項目必須委托給公共資源交易平臺采購，并賦予公共資源交易平臺審批、執(zhí)行和監(jiān)管權。有專家認為，公共資源交易平臺開始暴露出定位不清晰，同體監(jiān)管，違規(guī)干預市場主體行為和亂收費現(xiàn)象，存在交易過程不夠公開透明，行政監(jiān)管與市場操作邊界不清晰，監(jiān)管缺位、越位和錯位問題共存等問題。
一位不愿透露姓名的業(yè)內人士的質疑頗有代表性：“這樣的公共資源交易平臺造成新的‘管采不分’，能實現(xiàn)從源頭上遏制腐敗的初衷嗎？”她認為，公共資源交易平臺于法無據，沒有健全的制衡機制，不出問題則已，一出問題就是大問題。
當改革進入“深水區(qū)”時，改革的對象大都是一些復雜而敏感的問題，直指行政管理體制、社會管理體制乃至法律體系與法制體系。稍有不慎，改革就有可能偏離方向。正因如此，深化任何一項改革都要把準法律的脈搏，符合法律的基本精神。
推廣“交易平臺”應先行立法
公共資源交易平臺已經經過一段時間的試點，如要全面推行則必須先行立法，解決無法可依的問題。
“或許我們需要一部全國性的《公共資源交易法》抑或《公共資源交易管理條例》？”廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能大膽設想。
他表示，按照“凡屬重大改革都要于法有據”的改革要求，公共資源交易改革到了需要立法的時候了?！墩少彿ā泛汀墩袠送稑朔ā分徽{整公共資源的采購（買入）交易，公共資源出讓（賣出）交易僅有《拍賣法》，已不能適應公共資源交易的現(xiàn)實需要。
各地的具體實踐也證明，建立公共資源交易平臺后，機構合并、人員隊伍重新調配、辦公集中了，但在業(yè)務開展方面卻沒有法律法規(guī)做支撐，難以形成合力。甚至有人將目前涉及到公共資源交易監(jiān)管法律法規(guī)多且分散，各行政部門各自為政的局面稱為“九龍治水”。
此外，公共資源交易平臺發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時只能向上級部門或有權處理的部門反映，交易平臺的作用有限。另外，由于缺乏法律支撐，公共資源交易平臺的合法地位一直存在爭議。
“公共資源交易平臺是新成立的機構，這個機構在招投標領域、在招拍掛領域的法律地位沒有很明確的表述，我們行使管理職能沒有法律依據。雖然也在行使管理職能，但法律沒有賦予我們這個權力，希望全國人大或有關部門早日解決這個問題。”某省公共資源交易中心主任向《政府采購信息報》記者透露心聲。
“依法行政是政府部門必須堅守的基本原則，在法律未明確規(guī)定之前，某些地方設立公共資源交易平臺的局部試點是合理的，但如果在全國范圍內作為一項新的制度全面推行，則需要先立法再開展。目前的狀況是公共資源交易平臺已經經過一段時間的試點，如要全面推行則必須先行立法，解決無法可依的問題?！比珖舜筘斀浳⒎ㄑ芯渴覍＜冶硎?。
“此外還要警惕公共資源交易平臺權力無限擴張的沖動?！痹搶＜已a充道。
李克強總理在今年全國兩會上指出，對于政府部門來說，法無授權不可為。
創(chuàng)新改革固然應當提倡，但應在法律基本框架內先試點，再論證，后立法，然后施行。絕不能拍腦袋想當然，更不能站在部門利益的角度，不顧法律和國家利益行事。
來源： 政府采購信息報
