■ 馮俏彬
２０１３年９月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，此后多地、多個部門都先后發(fā)布了本地、本部門推進政府購買服務(wù)的意見或?qū)嵤┓桨?。這表明政府購買服務(wù)這一多年來學(xué)界力倡的新型公共產(chǎn)品提供方式，正在由部分地區(qū)、個別部門試點向全面推進轉(zhuǎn)化。
作為政府綜合性管理部門，財政部門在政府購買服務(wù)中擔(dān)當著重任。從當前各地出臺的政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見和實施方案、媒體報道的政府購買服務(wù)的一些案例看，基本上都是以財政部門作為牽頭單位，負責(zé)提出相關(guān)的操作規(guī)程和資金使用管理方面的具體要求。但仔細分析這些制度，我認為，面對勃興的政府購買服務(wù)大潮，現(xiàn)行做法還有諸多待改進之處。
１．準確認識政府購買服務(wù)與政府采購之間的關(guān)系
應(yīng)當看到，在政府采購與政府購買服務(wù)之間，確有一定程度的重合，比較而言，兩者的差異是十分明顯的。首先，當前我國政府采購中的服務(wù)主要是針對用于政府自身消費所需要的服務(wù)，如會議、加油、維修、票務(wù)等，這類服務(wù)盡管也有一些使用要求上的具體差異，但總體而言，還是具有通用、標配的屬性，由集中采購機構(gòu)進行統(tǒng)一采購在技術(shù)上是完全可行的，而且還可收規(guī)模采購之提高經(jīng)濟效益的好處。但是，在廣義的政府購買服務(wù)的語境下，所謂“服務(wù)”實際上是公共服務(wù)的簡稱，其范圍、內(nèi)涵、外延驟然增大，與政府采購中的服務(wù)不可同日而語。公共服務(wù)的內(nèi)容不僅在具體形態(tài)上千差萬別，而且各有各的技術(shù)標準、質(zhì)量要求，專業(yè)性極強，集中采購機構(gòu)很難進行如此差別極大、技術(shù)性極強的采購。就價格而言，針對居家養(yǎng)老的單位服務(wù)價格可能只有數(shù)十元、數(shù)百元，而針對教育、醫(yī)療、社保等的服務(wù)項目金額則可能躍上千萬元級別，以購買金額作為是否納入政府采購的標準顯然也不完全合適。事實上，這正是廣義的公共采購與我國當前較為狹窄的政府采購之間的區(qū)別所在。
簡言之，前者涉及所有政府部門的行政方式和行政行為，后者則主要涉及財政部門；后者可以主要采用集中采購的方式，而前者卻更適合于分散采購。分散采購下如何制定規(guī)則、流程，明確責(zé)任，加強監(jiān)管，防止浪費貪腐，則是新形勢下整個政府管理、財政管理需要重新面對的老問題。
２.抓住機遇，加快完善后端環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，解決財政管理中“最后一公里”難題
政府購買服務(wù)為深入推進財政資金的全過程管理帶來重大歷史性機遇。財政部門應(yīng)當跳出傳統(tǒng)的資金分配、政府采購主題，而更多地將注意力集中在制定、完善適用于各部門購買服務(wù)的資金規(guī)范上。圍繞提高績效這一主題，形成和出臺一系列以結(jié)果為導(dǎo)向的新型預(yù)算資金分配制度、績效評估制度、審計制度、財務(wù)報告制度和財政問責(zé)制度等，構(gòu)建完整的財政支出管理鏈條，包括從提起資金需求開始，到預(yù)算審查、資金獲得、預(yù)算支出、財務(wù)報告、績效評估、審計、問責(zé)等每一個環(huán)節(jié)。特別重要的是，要利用政府購買服務(wù)這一機遇重點加強績效評估、審計、會計報告和財政問責(zé)等后端管理環(huán)節(jié)建設(shè)工作。只有如此，方有望解決財政管理中的“最后一公里”難題。
３．盡快制定政府購買服務(wù)的最佳實踐指南
政府購買服務(wù)在我國固然是一個新鮮事物，但如果我們放寬視野，就可以發(fā)現(xiàn)，在一些發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，政府購買服務(wù)已有數(shù)十年的歷史了，理論和實踐兩方面都已經(jīng)十分成熟。此外，國際上還有多個民間或?qū)W術(shù)團體，都在不定期或定期地總結(jié)、提煉出政府購買服務(wù)的最佳實踐指南，供各成員參考、借鑒。在我國深入推進政府購買服務(wù)的實踐中，完全可以對此進行充分的學(xué)習(xí)和借鑒，避免各地“摸著石頭過河”、付出高昂的學(xué)習(xí)成本，甚至在一哄而上中形成某些糾正起來耗時費力、尾大不掉的弊端。財政部門應(yīng)當組織力量對國內(nèi)外政府購買服務(wù)的經(jīng)驗、做法進行比較、總結(jié)和提煉，對國內(nèi)各地的政府購買實踐進行重點追蹤，建立案例庫，制定非強制性的政府購買服務(wù)最佳實踐指南，為各個部門進行政府購買提供非約束性的指導(dǎo)，力爭使這項工作從一開始起就處于較高的起點上。
總之，政府為一種新型的公共服務(wù)提供方式，對于財政管理而言，既有一脈相承的方面，但更多的則是新形勢下的新任務(wù)。需要準確地認清財政部門在政府購買服務(wù)中的位置與作用，準確識別哪些可為、哪些該為，一方面為“怎樣作為”提供思想指南，另一方面推動財政管理始終適合我國政府管理的新形勢、新需要，充分發(fā)揮財政作為政府綜合和牽頭部門在全面深化改革中“牽一發(fā)而動全身”的核心作用。
（作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部）
來源：中國政府采購報
